Domnule președinte!

1 Transparență

În calitate de Ombudsman European, am o responsabilitate deosebită în ceea ce privește transparența.  Crearea biroului meu prin Tratatul de la Maastricht privind Uniunea Europeană a fost menită să sublinieze angajamentul Uniunii față de o administrație democratică, transparentă și responsabilă. 

Înțeleg că "transparență" înseamnă că procesele de luare a deciziilor ar trebui să fie ușor de înțeles și deschise.  Deciziile în sine ar trebui, de asemenea, să fie motivate și să se bazeze pe informații care, în cea mai mare măsură posibilă, sunt puse la dispoziția publicului. 

În acest sens, transparența este fundamentală pentru democrație la toate nivelurile de guvernanță.  Cu toate acestea, mandatul Ombudsmanului European se limitează la instituțiile și organismele comunitare și, prin urmare, observațiile mele de astăzi se limitează la acest context.  În plus, mă voi concentra în principal asupra accesului public la documente.  Acest lucru se datorează faptului că, până în prezent, în orice caz, accesul public la documente este domeniul în care Ombudsmanul European a obținut cele mai multe rezultate în ceea ce privește promovarea transparenței.

Cu toate acestea, înainte de a aborda acest subiect, aș dori să menționez foarte pe scurt câteva anchete pe care le-am deschis din proprie inițiativă și care sunt deosebit de relevante pentru transparență.  Cred că acestea vor aduce, de asemenea, îmbunătățiri concrete în ceea ce privește transparența administrației comunitare.

Prima anchetă se referă la procedura îndelungată și închisă pe care Comisia o urmează atunci când un cetățean reclamă neîndeplinirea de către un stat membru a obligațiilor care îi revin în temeiul dreptului comunitar - așa-numita procedură a "articolului 169". 

Comisia a invitat cetățenii europeni să depună o plângere prin publicarea unui formular standard de plângere în Jurnalul Oficial în 1989.^[1] Într-o serie de cazuri, cetățenii care au depus o plângere la Comisie au depus ulterior o plângere la Ombudsman cu privire la modul în care au fost tratați.  Aceste cauze m-au determinat să decid că o examinare mai generală a poziției procedurale a reclamantului individual în cadrul procedurii prevăzute la articolul 169 era adecvată. . Din plângeri a reieșit că unii cetățeni europeni consideră Comisia ca fiind o autoritate și o aroganță în tratarea plângerii lor.  Procedura nu părea să promoveze gradul de transparență pe care cetățenii europeni îl așteaptă din ce în ce mai mult de la instituțiile și organismele comunitare.

Inițiativa, lansată la 15 aprilie 1997, nu a ridicat problema dacă dreptul comunitar ar putea impune drepturi procedurale mai dezvoltate pentru reclamanții privați în cadrul procedurii prevăzute la articolul 169, dar a subliniat că însăși Comisia ar putea crea astfel de drepturi ca o chestiune de bună conduită administrativă. În special, Comisia ar putea, înainte de a lua decizia finală, să invite reclamanții să prezinte observații cu privire la constatările sale într-o perioadă definită.

Comisia a dat un răspuns pozitiv la această inițiativă și s-a supus unor modificări semnificative ale procedurii în favoarea reclamantului. Comisia nu pare încă pregătită să deschidă pe deplin procesul, acceptând reclamantul ca parte cu drepturi depline. Motivul pentru aceasta este contextul tradițional al procesului prevăzut la articolul 169 ca fiind o relație între Comunitate și statul membru.

O altă inițiativă care va fi lansată în curând se referă la recrutarea în instituțiile și organismele comunitare.  Am început deja o inițiativă privind utilizarea limitelor de vârstă în procesul de recrutare.  Noua inițiativă va fi preocupată, în general, de lipsa de transparență a procedurii de recrutare, un subiect care reprezintă o sursă frecventă de plângeri adresate Ombudsmanului.

2 Accesul public la documente

Mă întorc acum la subiectul principal pe care doresc să-l discut astăzi; accesul public la documente.  În primele luni de mandat, am primit o serie de plângeri din partea cetățenilor cu privire la accesul la documente.  Vă voi da doar câteva exemple.  Doi jurnaliști s-au plâns că li s-a refuzat accesul pe lista de prezență a Parlamentului European (plângerea nr. 26).  Un deputat în Parlamentul European s-a plâns că i s-a refuzat accesul la procesele-verbale ale Consiliului (plângerea nr. 45).  Un alt deputat în Parlamentul European a depus o plângere cu privire la refuzul Comisiei de a divulga un raport privind aditivii din furaje (plângerea nr. 180).  Un importator a susținut că i s-a refuzat în mod eronat accesul la un document vamal aflat în posesia plângerii nr. 532 a Comisiei.  Au existat, de asemenea, mai multe plângeri din partea candidaților respinși la concursuri cărora li s-a refuzat accesul la informații de diferite tipuri (de exemplu, plângerile nr. 16, 485).

Luate împreună, aceste plângeri au sugerat că personalul instituțiilor și organismelor comunitare nu este întotdeauna instruit în mod adecvat cu privire la modul de tratare a cererilor de documente și că documentele sunt uneori divulgate numai după o întârziere considerabilă.

În prezent, nu există nicio dispoziție din tratat sau din legislația comunitară generală cu privire la accesul public la documente.  Cu toate acestea, Declarația 17, anexată la Actul final al Tratatului privind Uniunea Europeană, prevede că:

„Conferința consideră că transparența procesului decizional consolidează caracterul democratic al instituțiilor și încrederea publicului în administrație.”

Această declarație a determinat Comisia și Consiliul să adopte propriile norme, accesibile publicului, privind accesul la documentele pe care le dețin.  Normele sunt cuprinse într-un cod de conduită comun, pus în aplicare prin decizii separate ale celor două instituții ^[2].

3 Decizia Consiliului și "cel de-al treilea pilon"

Curtea de Justiție a confirmat în hotărârea sa într-o cauză introdusă de guvernul olandez ^[3] că decizia Consiliului produce efecte juridice față de terți.  În plus, decizia a fost interpretată și aplicată de Tribunalul de Primă Instanță în cauza Carvel și Guardian Newspapers/Consiliul ^[4]. Interpretarea și aplicarea deciziei Consiliului este, prin urmare, o chestiune de drept comunitar și, prin urmare, intră în sfera de competență a Ombudsmanului European.  Același lucru este valabil și pentru decizia Comisiei.

Cu toate acestea, competența Ombudsmanului a fost contestată de Consiliu în legătură cu anumite plângeri formulate de un jurnalist britanic.  Aceste plângeri se refereau la accesul la așa-numitele documente din „al treilea pilon”;  și anume documente referitoare la cooperarea în domeniul justiției și afacerilor interne în temeiul titlului VI din Tratatul privind Uniunea Europeană.  Primul răspuns al Consiliului adresat Ombudsmanului a afirmat că această chestiune nu este de competența Ombudsmanului, deoarece documentele în cauză se referă la cel de al treilea pilon.  Prin urmare, a refuzat să răspundă pe fond plângerilor jurnalistului.  Cu toate acestea, în urma corespondenței cu Ombudsmanul, Consiliul și-a trimis avizul cu privire la plângeri, prezentând argumente detaliate în sprijinul afirmației sale că a tratat în mod corespunzător cererea jurnalistului în temeiul Deciziei privind accesul public la documentele Consiliului.  Astfel, Consiliul a recunoscut că tratarea cererilor de acces la documente este o chestiune de interpretare și aplicare a dreptului comunitar și, prin urmare, ține de mandatul Ombudsmanului.

4 Reguli și transparență

Normele accesibile publicului privind accesul la documente, cum ar fi cele adoptate de Comisie și Consiliu, pot promova transparența și bunele relații dintre cetățeni și instituțiile și organismele comunitare în trei moduri principale: 

• i. procesul de adoptare a normelor impune instituției sau organismului să examineze, pentru fiecare categorie de documente, dacă confidențialitatea este necesară sau nu. Acest proces în sine poate contribui la încurajarea unui grad mai ridicat de deschidere;
• ii. în cazul în care normele sunt adoptate și puse la dispoziția publicului, persoanele care solicită documente pot ști care sunt drepturile lor. Normele în sine pot fi, de asemenea, supuse controlului și dezbaterii publice;
• iii. norme clare pot promova buna administrare, ajutând funcționarii să trateze cu precizie și promptitudine cererile publice de documente.

5 Ancheta din proprie inițiativă privind accesul public la documente

În afară de Consiliu și Comisie, nu am avut nicio informație cu privire la stabilirea de către instituția și organele comunitare a unor norme accesibile publicului privind accesul la documentele pe care le dețin și orientări pentru personal cu privire la modul de tratare a cererilor publice de documente.  În iunie 1996, am început o anchetă din proprie inițiativă cu privire la această chestiune, atât ca răspuns la plângerile primite, cât și în îndeplinirea responsabilității mele mai largi în ceea ce privește transparența. 

Ancheta a fost adresată unui număr de cincisprezece instituții și organisme comunitare, constând în:

• instituțiile comunitare, altele decât Consiliul și Comisia, care stabiliseră deja norme. Adică Parlamentul European, Curtea de Justiție și Curtea de Conturi;
• ii. patru organisme instituite prin Tratatul CE. Adică Banca Europeană de Investiții, Comitetul Economic și Social, Comitetul Regiunilor și Institutul Monetar European;
• iii. și opt din cele zece „agenții comunitare descentralizate”. (Celelalte două nu erau încă pe deplin operaționale și, prin urmare, au fost excluse din anchetă).^[5]

Am solicitat instituțiilor și organismelor să mă informeze cu privire la situația lor în ceea ce privește accesul public la documente și dacă au emis norme generale ușor accesibile publicului și orientări interne pentru personal privind accesul public și confidențialitatea.

Unele dintre răspunsuri s-au referit la cerințele dreptului comunitar conform cărora anumite tipuri de documente ar trebui să fie confidențiale.  Aceste informații sunt importante, deoarece normele privind accesul la documente care sunt adoptate ca o chestiune de organizare internă trebuie să fie în concordanță cu obligațiile legale existente de confidențialitate.  Cu toate acestea, nu a reieșit că vreuna dintre instituții sau organisme a acordat acces public la toate documentele care nu fac obiectul unor obligații legale specifice de confidențialitate.

Mai multe răspunsuri m-au informat cu privire la politica de informare a instituției sau a organismului.  În multe cazuri, se pare că există un angajament ferm de a furniza informații într-o formă utilizabilă și ușor accesibilă, atât publicului interesat specific, cât și publicului larg.  În unele cazuri, angajamentul față de deschidere și transparență este inerent mandatului instituției sau al organismului.  În altele, este rezultatul unei decizii politice. 

Angajamentul față de deschidere și transparență în politica de informare a fost subliniat în răspunsurile Parlamentului European cu privire la activitatea sa politică, ale Curții de Justiție cu privire la activitatea sa judiciară și ale Comitetului Economic și Social European, ale Băncii Europene de Investiții, ale Centrului European pentru Dezvoltarea Formării Profesionale, ale Agenției Europene de Mediu și ale Agenției Europene pentru Evaluarea Medicamentelor cu privire la activitățile lor în diferitele domenii de politică.

Este important ca instituțiile și organismele comunitare să ia inițiativa în furnizarea de informații cetățenilor cu privire la ceea ce fac.  Acest lucru este esențial pentru a facilita participarea grupurilor și a persoanelor la activitatea Uniunii.  Este, de asemenea, o contribuție importantă la transparență.  Prin urmare, am salutat informațiile pe care le-am primit cu privire la strategiile pozitive de informare ale instituțiilor și organismelor comunitare.

Cu toate acestea, o strategie de informare nu este un substitut pentru normele cu privire la ceea ce trebuie să facă atunci când cetățenii înșiși iau inițiativa solicitând documente care nu au fost deja puse în domeniul public.

Pe baza răspunsurilor pe care le-am primit, se pare că Oficiul pentru Armonizare în cadrul Pieței Interne adoptase deja norme satisfăcătoare privind accesul public la documente și elabora orientări interne.  Prin urmare, am decis că ancheta nu trebuia să fie continuată în ceea ce privește acest organism.  De asemenea, s-a constatat că majoritatea celorlalte 14 instituții și organisme vizate de anchetă, dar nu toate, intenționau să urmeze exemplul pozitiv dat de Consiliu și de Comisie în adoptarea normelor care reglementează accesul public la documente. 

În luarea în considerare a acestei poziții, punctul meu de plecare a fost hotărârea Curții de Justiție în cauza Țările de Jos/Consiliul ^[6], în care Curtea a declarat:

„Atât timp cât legiuitorul comunitar nu a adoptat norme generale privind dreptul de acces public la documentele deținute de instituțiile comunitare, instituțiile trebuie să ia măsuri cu privire la prelucrarea acestor cereri în temeiul competenței lor de organizare internă, care le autorizează să ia măsurile corespunzătoare pentru a asigura funcționarea lor internă în conformitate cu interesele bunei administrări.”

Prin urmare, s-a constatat că, în ceea ce privește cererile de acces la documente, instituțiile și organismele comunitare au obligația legală de a lua măsurile corespunzătoare pentru a acționa în conformitate cu interesele bunei administrări.

Buna administrare impune ca toate instituțiile și organismele comunitare să țină seama de angajamentul Uniunii față de transparență.  Acest angajament reiese din Declarația 17 anexată la Tratatul privind Uniunea Europeană, pe care am citat-o deja, și din numeroase acte ulterioare, inclusiv, în special, Acordul interinstituțional privind democrația, transparența și subsidiaritatea din 25 octombrie 1993 ^[7]. 

Transparența impune nu numai ca documentele să fie puse la dispoziția publicului în cea mai mare măsură posibilă, ci și ca refuzul accesului la documente să fie justificat prin trimitere la norme stabilite în prealabil.  În acest context, ar trebui să se țină seama de faptul că articolul F din Tratatul privind Uniunea Europeană impune Uniunii să respecte drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate de Convenția europeană a drepturilor omului.  Deși dreptul de a primi informații în temeiul articolului 10 din convenție a fost interpretat destul de restrictiv, acesta există ca drept și, în conformitate cu articolul 14 din convenție, trebuie, prin urmare, să fie exercitat fără discriminare pe niciun motiv. În absența unor norme, este dificil, dacă nu imposibil, să se asigure că diferitele cereri de acces la documente sunt tratate în mod consecvent, echitabil și fără discriminare.

În plus, articolul C din Tratatul privind Uniunea Europeană prevede că „Uniunea dispune de un cadru instituțional unic care asigură coerența și continuitatea acțiunilor întreprinse în vederea atingerii obiectivelor sale (...)”.  Prin urmare, cetățenii europeni au dreptul să se aștepte la o abordare coerentă a chestiunii accesului public la documente.  Acest lucru nu necesită neapărat un set unic de norme care să se aplice tuturor instituțiilor și organismelor comunitare.  Cu toate acestea, ea exclude diferențele arbitrare în ceea ce privește existența sau inexistența unor norme și punerea lor la dispoziția publicului.  Niciuna dintre instituțiile sau organismele comunitare vizate de anchetă nu a prezentat elemente care să demonstreze că adoptarea unor norme care să reglementeze accesul public la documente ar fi nepractică sau excesiv de împovărătoare în circumstanțele sale specifice.  Prin urmare, adoptarea unor astfel de norme părea să fie o măsură adecvată în ceea ce privește prelucrarea cererilor de documente.

Pe baza analizei de mai sus, am concluzionat că neadoptarea și nepunerea la dispoziția publicului a normelor care reglementează accesul public la documente ar putea constitui un caz de administrare defectuoasă.  Prin urmare, am făcut proiecte de recomandări celor 14 instituții și organisme vizate de anchetă care nu adoptaseră încă norme privind accesul public la documente:

Recomandările au fost următoarele:

• i. Statele membre ar trebui să adopte norme privind accesul public la documente în termen de trei luni.
• ii. Normele ar trebui să se aplice tuturor documentelor care nu fac deja obiectul dispozițiilor legale existente care permit accesul sau care necesită confidențialitate.
• iii. Normele ar trebui să fie ușor accesibile publicului.

În ceea ce privește Curtea de Justiție, Parlamentul European și Institutul Monetar European, aceste recomandări se aplicau numai documentelor administrative ale acestora.

Majoritatea instituțiilor și organismelor au adoptat în prezent astfel de norme, deși unele dintre ele au trebuit să solicite mai mult timp din cauza complexității sarcinii.  Parlamentul European și Curtea de Justiție, în special, au întâmpinat dificultăți în abordarea acestei chestiuni, deoarece au trebuit să încerce să separe documentele referitoare la activitatea lor de fond - politică într-un caz, judiciară în celălalt - de cele administrative.  Parlamentul a reușit și a adoptat normele sale.  Curtea m-a informat că nu are niciun sens să le separăm, deoarece documentele referitoare la activitățile sale judiciare sunt oricum mai importante din punctul de vedere al transparenței.  În prezent, se pare că, în viitorul apropiat, Curtea de Justiție va lua în considerare elaborarea unor norme privind accesul la toate documentele relevante. În curând voi fi mai bine informat în această privință.

Inițiativa privind accesul public la documente va fi prima care va constitui un raport special al Ombudsmanului European către Parlamentul European. Acesta va fi trimis Parlamentului înainte de sfârșitul anului.

Permiteți-mi să închei prin a clarifica limitele anchetei pe care am efectuat-o.  În stadiul actual al dreptului comunitar, am limitat ancheta la aspectul dacă normele există sau nu există și sunt accesibile publicului.  Nu am întrebat dacă substanța normelor asigură gradul de transparență pe care cetățenii europeni îl așteaptă din ce în ce mai mult.  Desigur, odată ce normele sunt stabilite și puse la dispoziția publicului, acestea sunt supuse examinării și dezbaterii.

De fapt, normele Comisiei și ale Consiliului sunt destul de limitate în comparație cu normele care reglementează unele administrații naționale.  În special, normele nu impun publicarea registrelor de documente.  De asemenea, acestea nu conferă niciun drept de acces la documentele deținute de un organism, ci provin de la un alt organism.  Aceste deficiențe trebuie abordate înainte de a se putea vorbi despre adevărata deschidere a administrației comunitare.

6 Tratatul de la Amsterdam

Tratatul de la Amsterdam propune introducerea unui nou articol 191a în Tratatul CE.   Acesta are următorul cuprins:

"1. Orice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau juridică având reședința sau sediul social într-un stat membru are drept de acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, sub rezerva principiilor și condițiilor care urmează să fie definite în conformitate cu alineatele (2) și (3).

2. Principiile generale și limitele din motive de interes public sau privat care reglementează acest drept de acces la documente sunt stabilite de Consiliu, hotărând în conformitate cu procedura menționată la articolul 189b, în termen de doi ani de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam.

3. Fiecare instituție menționată anterior elaborează în propriul regulament de procedură dispoziții specifice privind accesul la documentele sale.”

Salut această dispoziție, deși este regretabil faptul că dreptul de acces este limitat la Parlament, Consiliu și Comisie, mai degrabă decât extins la toate instituțiile și organismele comunitare.

O serie de persoane m-au întrebat despre relația dintre noul articol 191a propus și recomandările anchetei mele din proprie inițiativă privind accesul public la documente.  Ca răspuns, am făcut două observații. 

În primul rând, nu este sigur când va intra în vigoare noul tratat.  Este puțin probabil să fie un proces rapid.  La intrarea sa în vigoare, ar putea trece până la doi ani înainte ca Consiliul să adopte regulamentul necesar de stabilire a principiilor și limitelor generale.  Prin urmare, am putea avea deja câțiva ani până în secolul următor, înainte ca dreptul de acces la documentele Parlamentului, ale Consiliului și ale Comisiei să intre în vigoare. 

În al doilea rând, articolul 191a propus din Tratatul CE va crea pentru cetățeni un drept pozitiv de acces la documente.  Aceasta înseamnă că atât Regulamentul privind principiile și limitele generale, cât și Regulamentul de procedură al fiecărei instituții vor fi supuse controlului Curții de Justiție pentru a stabili dacă conținutul normelor privind accesul public la documente este valabil din punct de vedere juridic.

După cum am explicat deja, inițiativa mea a vizat existența unor norme privind accesul public la documente. Deși articolul 191a propus implică în mod necesar faptul că cele trei instituții trebuie să aibă norme, acesta este pur și simplu un corolar al scopului real al articolului, care este de a crea cetățenilor un drept pozitiv de acces la documentele lor. 

Punctul recomandărilor Ombudsmanului este că chiar și acele instituții și organisme pentru care nu există un drept pozitiv de acces la documente trebuie să dispună de norme cu privire la un astfel de acces. Conținutul normelor este stabilit de instituție sau de organul însuși.  Cu toate acestea, odată ce normele au fost adoptate, neaplicarea lor corectă și consecventă ar putea fi un caz de administrare defectuoasă. 

Prin urmare, concluzia mea este că articolul 191a propus și recomandările Ombudsmanului sunt complementare.  Acestea au obiective diferite și - cu excepția cazului Parlamentului European - se aplică unor instituții și organisme diferite.  După intrarea în vigoare a noului articol 191a, Parlamentul va trebui să analizeze dacă conținutul normelor pe care le-a adoptat deja ca răspuns la recomandările Ombudsmanului îndeplinește testul suplimentar al noului articol din tratat. 

În cele din urmă, doresc să subliniez faptul că Tratatul de la Amsterdam arată că există o voință în cadrul Uniunii pentru o mai mare transparență, deși aș fi preferat ca noul articol să fie mai cuprinzător și mai precis.  Principiile consecvenței și egalității de tratament a cetățenilor impun, desigur, aplicarea acelorași principii de deschidere în întreaga administrație comunitară, indiferent de instituția sau organismul cu care se confruntă cetățeanul. Lupta pentru o administrație mai transparentă nu se încheie cu realizările de până acum.  Este o luptă constantă dacă cineva dorește cu adevărat o administrație deschisă și responsabilă la toate nivelurile în Uniunea Europeană.

^[1] JO 1989, C 26/6.

^[2] Codul de conduită JO 1993 L 340/41;  Decizia Consiliului din 20 decembrie 1993 privind accesul public la documentele Consiliului (JO 1993 L 340/43); Decizia Comisiei din 8 februarie 1994 privind accesul public la documentele Comisiei, JO 1994 L 46/58.

^[3] Cauza C58/94 Țările de Jos/Consiliul, Culegere 1996, p. I-2169

^[4] Cauza T-194/94 Carvel și Guardian Newspapers/Consiliul, Rec., 1995, p. II-2765.

^[5] Oficiul pentru Armonizare în cadrul Pieței Interne

Fundația Europeană de Formare

Centrul European pentru Dezvoltarea Formării Profesionale (Cedefop)

Fundația Europeană pentru Îmbunătățirea Condițiilor de Viață și de Muncă

Agenția Europeană de Mediu

Centrul de Traduceri pentru Organismele Uniunii Europene

Observatorul European pentru Droguri și Toxicomanie

Agenția Europeană pentru Evaluarea Medicamentelor

^[6] Cauza C58/94 Țările de Jos/Consiliul, Culegere 1996, p. I-2169

^[7] JO 1993, C 329/133.