Domnule președinte!

Sunt onorat și încântat că m-ați invitat la acest seminar pentru a vorbi despre transparența în instituțiile comunitare.

Seminarul sărbătorește cea de a zecea aniversare a Tribunalului de Primă Instanță. Este tentant într-o astfel de ocazie să comparăm creșterea unei instituții cu cea a unei ființe umane. Voi rezista tentației, nu în ultimul rând pentru că funcția de Ombudsman European are doar patru ani.

La începutul mandatului meu de prim Ombudsman European, mi-am luat un angajament solemn în fața Curții de Justiție. Am afirmat atunci că esența dreptului comunitar în materie de bună sau de proastă administrare se regăsește în jurisprudența instanțelor comunitare și că această jurisprudență ar orienta activitatea Ombudsmanului și ar constitui un veritabil tezaur de resurse. Aceasta s-a dovedit a fi o predicție exactă.

Am explicat, de asemenea, că biroul Ombudsmanului European este strâns legat de conceptul de cetățenie a Uniunii, care a fost instituit prin Tratatul de la Maastricht. Ideea din spatele biroului Ombudsmanului European a fost de a promova conceptul de cetățenie, astfel încât să se consolideze relațiile dintre cetățeni și instituțiile europene, contribuind la promovarea unei administrații deschise, responsabile și orientate spre servicii.

Cetățenia Uniunii

Chiar și acum, la șase ani de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, semnificația cetățeniei Uniunii nu a fost, cred, pe deplin înțeleasă de toți cei care lucrează în instituțiile comunitare.
Crearea cetățeniei Uniunii a reprezentat o dezvoltare ulterioară a principiului, stabilit de jurisprudența Curții de Justiție, potrivit căruia subiectele ordinii juridice comunitare cuprind nu numai statele membre, ci și resortisanții acestora. Acest principiu este strâns legat de ideea tratatelor comunitare ca fiind carta constituțională a unei Comunități care se bazează pe statul de drept (1).

Cu toate acestea, domeniul de aplicare al cetățeniei Uniunii nu se limitează la drepturile față de statele membre. Aceasta se referă, de asemenea, la relația dintre cetățeni și instituțiile Uniunii și include drepturi menite să faciliteze participarea politică a cetățenilor. Instituirea cetățeniei recunoaște astfel că Uniunea este un nivel de guvernanță și 7 că, în domeniile lor de competență, instituțiile Uniunii exercită competențe judiciare, legislative și administrative.

Tratatul de la Amsterdam consolidează ideea cetățeniei printr-o declarație explicită a principiilor constituționale pe care se întemeiază Uniunea: libertatea, democrația, respectarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și statul de drept (articolul 6 din TUE). Articolul 1 din tratat menționează, de asemenea, că deciziile ar trebui luate „cât mai deschis posibil”.

Transparență

Aceste principii fac din transparență o cerință de bază pentru relația dintre persoanele fizice și instituțiile Uniunii, și nu o cerință suplimentară opțională. Prin transparență vreau să spun că:

procesele prin care se iau deciziile ar trebui să fie ușor de înțeles și deschise;

deciziile în sine ar trebui să fie motivate;

în măsura posibilului, informațiile pe care se bazează deciziile ar trebui să fie puse la dispoziția publicului.

Fără transparență, cetățenii nu pot înțelege ce fac autoritățile publice și de ce. Prin urmare, transparența este fundamentală pentru democrație; este o condiție necesară atât pentru răspunderea puterii publice față de cetățeni, cât și pentru posibilitatea participării la viața publică (2). După cum se afirmă în Declarația nr. 17 anexată la Tratatul CE de la Maastricht: transparența procesului decizional consolidează caracterul democratic al instituțiilor și încrederea publicului în administrație.
Importanța Declarației nr. 17 a fost subliniată de Curtea de Justiție în cauza Țările de Jos/Consiliul (3). Mai recent, hotărârea Tribunalului de Primă Instanță în cauza Heidi Hautala/Consiliul (4) face trimitere la concluziile prezentate de avocatul general Tesauro în cauza Țările de Jos, care a afirmat că temeiul dreptului individual la informare ar trebui căutat în principiul democratic, la care se face trimitere atât în preambulul Tratatului de la Maastricht, cât și la articolul 6 din TUE (5).

Plângeri adresate Ombudsmanului cu privire la lipsa de transparență

Multe dintre plângerile adresate Ombudsmanului în cursul primului mandat au invocat lipsa de transparență. Au fost abordate trei subiecte principale: procedura prevăzută la articolul 226 (fostul articol 169); concursuri de recrutare pentru funcționarii comunitari; și accesul la documente.

Procedura prevăzută la articolul 226

O serie de plângeri adresate Ombudsmanului se referă la lipsa de transparență a procedurii Comisiei de tratare a plângerilor privind încălcarea dreptului comunitar de către statele membre.
Într-o societate guvernată de statul de drept, nimeni, oricât de puternic ar fi, nu poate încălca legea cu impunitate. Cetățenii Uniunii au dreptul să se aștepte ca toate autoritățile publice să respecte legislația comunitară, fie la nivel municipal, regional, național sau la nivelul Uniunii. Desigur, aplicarea descentralizată a dreptului comunitar este atât posibilă, cât și de dorit. Într-adevăr, Curtea de Justiție a fost prima instituție comunitară care a pus în practică principiul subsidiarității, stabilind că instanțele din statele membre trebuie să protejeze drepturile individuale în temeiul dreptului comunitar.
Cu toate acestea, aplicarea centralizată de către Comisie, în rolul său de „gardian al tratatului”, rămâne, de asemenea, importantă și necesară, astfel cum s-a subliniat în Declarația nr. 19 anexată la Actul final al Tratatului de la Maastricht (6).

Mulți cetățeni care au acceptat invitația Comisiei de a depune plângeri cu privire la încălcări ale dreptului comunitar de către statele membre (7) au depus ulterior plângeri la Ombudsman cu privire la modul în care Comisia le-a tratat plângerea. Acuzațiile au inclus: timpul excesiv necesar pentru soluționarea plângerilor; lipsa de informații cu privire la tratarea în curs a plângerii și la rezultatul acesteia; și neprimind niciun motiv care să permită să se concluzioneze că nu există o încălcare a dreptului comunitar.

Ca răspuns la o anchetă din proprie inițiativă a Ombudsmanului (8), Comisia a recunoscut că reclamanții au un loc în procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Aceasta a afirmat, de asemenea, că, în perioada anterioară începerii procedurilor judiciare, reclamanții beneficiază de garanții procedurale pe care Comisia le-a dezvoltat și îmbunătățit în mod constant. În special, acesta a afirmat că toate plângerile sunt înregistrate și recunoscute; în conformitate cu normele interne, o decizie de închidere a dosarului sau de inițiere a unei proceduri oficiale de constatare a neîndeplinirii obligațiilor trebuie luată, în mod normal, în termen de un an; și că reclamantul este informat cu privire la măsurile luate ca răspuns la plângere și la rezultat.
În plus, Comisia s-a angajat să informeze reclamantul cu privire la intenția sa de a închide un caz. Acest lucru ar trebui să ofere reclamantului posibilitatea de a prezenta opinii și critici cu privire la punctul de vedere al Comisiei înainte ca aceasta să se angajeze să ajungă la o concluzie finală.

În pofida acestor îmbunătățiri, etapa administrativă a procedurii prevăzute la articolul 226 nu este încă un proces administrativ normal și transparent, în care reclamantul este parte. Până când va deveni un astfel de proces, va exista o convingere destul de răspândită în rândul cetățenilor că statul de drept la nivelul Uniunii face obiectul unei suspendări arbitrare de către forțe politice puternice. Această convingere slăbește încrederea cetățenilor în statul de drept în Uniunea Europeană.

Concursuri de recrutare

Secretul procedurilor de recrutare în instituțiile comunitare este o altă sursă frecventă de plângeri adresate Ombudsmanului. Una dintre primele plângeri a fost din partea unui participant la un concurs care dorea să vadă lista de rezervă a candidaților înscriși pe lista de rezervă. În răspunsul său, Comisia a acceptat publicarea listelor de rezervă pentru concursurile viitoare (9).

Alte plângeri provin de la candidați care doresc să cunoască numele membrilor comisiei de evaluare și să aibă acces la propriile foi de examen marcate.

În urma unei anchete din proprie inițiativă, Ombudsmanul a prezentat Comisiei proiecte de recomandări cu privire la ambele chestiuni. Ca răspuns, Comisia a fost de acord să informeze candidații cu privire la numele membrilor comisiei de evaluare, dar nu a fost dispusă să accepte ca un candidat să își poată vedea propria foaie de examen marcată.

În opinia mea, este important ca cetățenii să primească o primă impresie pozitivă despre instituțiile comunitare. Cetățenii care doresc să lucreze pentru Comunități au o impresie proastă dacă nu știu dacă examenele lor scrise au fost evaluate corect și corect sau chiar deloc. Pentru a înlătura astfel de îndoieli, este esențial ca fiecare candidat să aibă posibilitatea de a-și vedea, la cerere, propria foaie de examen marcată.

Ancheta din proprie inițiativă nu a evidențiat nimic care să împiedice Comisia să ia măsurile necesare în prezent, ca o chestiune de bună administrare, pentru a îmbunătăți transparența concursurilor sale de recrutare. Prin urmare, am pregătit un raport special adresat Parlamentului European cu privire la această chestiune, în conformitate cu articolul 3 alineatul (7) din Statutul Ombudsmanului.

Accesul la documente

Multe plângeri provin de la cetățeni cărora li s-a refuzat accesul la documente. Deciziile existente ale Consiliului și Comisiei privind accesul la documente (10) prevăd că o decizie negativă trebuie să indice posibilitatea unei căi de atac prin proceduri judiciare și plângeri adresate Ombudsmanului.

În tratarea plângerilor care mi-au fost prezentate în calitate de Ombudsman, am avut norocul să mă pot baza pe jurisprudența Curții de Justiție și a Tribunalului de Primă Instanță. De exemplu, într-un caz, Consiliul s-a bazat pe o dispoziție privind „cererile repetate” și „documentele foarte mari” pentru a justifica nefurnizarea către solicitant a tuturor documentelor solicitate (11). Astfel, reclamanta a solicitat fiecare document o singură dată și niciunul dintre documentele luate individual nu era foarte mare.

Potrivit unei jurisprudențe constante, în cazul în care se stabilește un principiu general și se stabilesc ulterior excepții de la acest principiu, excepțiile ar trebui interpretate și aplicate în mod strict, într-un mod care să nu contravină aplicării normei generale(12). Această jurisprudență a sugerat cu tărie că dispoziția în cauză nu se aplică cererii reclamantului. Ombudsmanul a formulat o observație critică în acest sens, pe care Consiliul a urmărit-o prin reexaminarea chestiunii și acordarea accesului la toate documentele în cauză (13).

Într-un alt caz, reclamantul a susținut că decizia Comisiei privind accesul public se aplică și documentelor de comitologie (14). Am fost informat că tocmai această chestiune era pendinte într-o cauză aflată pe rolul Tribunalului de Primă Instanță și, prin urmare, mi-am suspendat ancheta cu privire la acest aspect al plângerii până la pronunțarea hotărârii de către Curte (15). Am fost apoi în măsură să informăm reclamantul că punctul de principiu pe care l-a susținut a fost stabilit în mod clar de către Tribunal.

Domnule președinte!

Există o concepție greșită comună conform căreia viziunea nordică asupra transparenței este că fiecare document este public. Acest lucru nu este așa.

În orice societate democratică, unele informații trebuie să rămână confidențiale. Exemple evidente sunt informațiile privind securitatea și apărarea, informațiile sensibile din punct de vedere comercial pe care ar fi incorect să le dezvăluim concurenților și informațiile sensibile despre persoane fizice. În plus, pentru a funcționa eficient, fiecare administrație are nevoie de posibilitatea de a efectua lucrări pregătitoare interne înainte de a-și pune propunerile de politici în domeniul public, împreună cu informațiile și raționamentele pe care se bazează acestea.

Cu toate acestea, transparența impune ca eventualele motive pentru care accesul la documente poate fi refuzat să fie anunțate în prealabil cetățenilor, prin intermediul unor norme publicate. Printre instituțiile comunitare, Comisia și Consiliul au dat exemplul unei astfel de „transparențe a normelor” prin adoptarea codului lor de conduită comun. În cauza Țările de Jos/Consiliul, Curtea de Justiție a confirmat că, în lipsa unor norme generale adoptate de legiuitorul comunitar, normele privind accesul public la documente s-ar putea întemeia pe competența de organizare internă, care autorizează instituțiile să ia măsurile adecvate pentru a asigura funcționarea lor internă în conformitate cu interesele bunei administrări.

Această parte a hotărârii Țărilor de Jos m-a determinat să lansez o anchetă din proprie inițiativă cu privire la posibila adoptare de către alte instituții și organisme comunitare a normelor privind accesul public la documentele pe care le dețin. Rezultatul a fost că aproape toate instituțiile și organismele au adoptat norme privind accesul public.

Într-o anchetă ulterioară lansată în luna aprilie a acestui an, Banca Centrală Europeană m-a informat că a adoptat, de asemenea, norme privind accesul la documentele sale administrative. Oficiul European de Poliție, Europol, m-a informat cu privire la normele existente care reglementează accesul persoanelor fizice la datele pe care Europol le deține cu privire la acestea. Europol preconizează, de asemenea, adoptarea unor norme privind accesul public la documente înainte de sfârșitul acestui an.

Tratatul de la Amsterdam

Cu toate acestea, cel mai important pas în definirea limitelor dreptului de acces la documente ar trebui să fie legislația prevăzută la articolul 255 CE de stabilire a principiilor generale și a limitelor care reglementează dreptul de acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei.

Lista excepțiilor de la dreptul de acces ar trebui să fie mai scurtă și mai precisă decât în Codul de conduită existent. În special, „regula autorului”, necunoscută în legislația comparabilă a statelor membre, ar trebui abandonată. De asemenea, ar fi important ca legislația să prevadă păstrarea registrelor tuturor documentelor. Consiliul a creat deja un registru public al propriilor documente, iar Comisia pare să fi acceptat principiul unui registru ca răspuns la un proiect de recomandare din partea Ombudsmanului (16).

Instituțiile comunitare dau încă ocazional impresia că pornesc de la prezumția că documentele sunt secrete, cu excepția cazului în care cetățeanul poate dovedi contrariul în instanță. Luarea în serios a cetățeniei înseamnă exact opusul: accesul ar trebui să fie regula și secretul, excepția trebuind să fie justificată în mod expres. O legislație elaborată în mod corespunzător ar putea contribui la clarificarea acestui aspect pentru toți cei care lucrează în instituțiile și organismele comunitare.

De asemenea, trebuie reamintit faptul că transparența nu se referă doar la accesul la documente. Pentru a pune în aplicare principiile deschiderii și democrației consacrate în Tratatul de la Amsterdam, Consiliul ar trebui, în special, să ia în considerare deschiderea reuniunilor sale legislative pentru public, în special atunci când adoptă în cele din urmă legislația comunitară obligatorie pentru cetățenii europeni.

Domnule președinte!

În lectura jurisprudenței Tribunalului de Primă Instanță referitoare la chestiuni de transparență, ni s-a reamintit marea activitate a Curții Supreme a Statelor Unite. În anii 1950 și 1960, Curtea a insistat asupra respectării drepturilor omului și a libertăților fundamentale, față de care alte părți ale sistemului guvernamental păreau indiferente sau chiar ostile.

În primii zece ani, Curtea dumneavoastră a jucat, după părerea mea, un rol similar în materie de transparență. Cred că cetățenii europeni au luat act cu respectul cuvenit de rolul dumneavoastră în susținerea legii privind transparența în instituțiile comunitare.

Responsabilitatea pentru crearea unei administrații moderne, responsabile și orientate spre servicii revine, desigur, legiuitorului comunitar și administrației comunitare înseși. Mai sunt multe de făcut, dar progresele înregistrate în perioada care a trecut de la Tratatul de la Maastricht arată că legislatorul și administrația au capacitatea de a-și juca rolul. Punerea în aplicare a articolului 255 CE printr-o legislație elaborată în mod corespunzător și dezbătută pe scară largă ar marca un nou pas important în direcția transformării transparenței într-o realitate vie atât în birou, cât și în sala de judecată și, prin urmare, în direcția transformării în realitate a cetățeniei europene.

Domnule președinte al Tribunalului de Primă Instanță!

Vă felicit pe dumneavoastră și pe colegii dumneavoastră, precum și pe tot personalul și colaboratorii dumneavoastră, pentru activitatea excelentă desfășurată în primii zece ani ai Curții în ceea ce privește îmbunătățirea drepturilor cetățenilor europeni și susținerea statului de drept în societatea noastră europeană.

Vă mulțumesc pentru atenție.

(1) A se vedea, de exemplu, Avizul 1/91 privind proiectul de acord între Comunitate, pe de o parte, și țările din Asociația Europeană a Liberului Schimb, pe de altă parte, referitor la crearea Spațiului Economic European [1991] ECR I-6079; Cauza 294/83 Parti écologiste Les Verts/Parlamentul European, Rec. 1986, p. 1339.

(2) A se vedea, în general, pe această temă, Consiliul Europei, Administrația și dumneavoastră: un manual, 1996, p. 18.

(3) Cauza C-58/94 Țările de Jos/Consiliul, Culegere 1996, p. I-2169.

(4) Cauza T-14/98, hotărârea din 19 iulie 1999.

(5) [1996] Rec., p. I-2171, punctul 19.

(6) Punctul 2 din Declarația 19:
„Tratatul prevede că statele membre își îndeplinesc obligațiile. Acesta solicită Comisiei să publice periodic un raport complet pentru statele membre și Parlamentul European.”
Articolul 211 CE (fostul articol 155) solicită Comisiei „să se asigure că dispozițiile prezentului tratat și măsurile luate de instituții în temeiul acestuia sunt aplicate”.

(7) Un formular de plângere actualizat a fost publicat în Jurnalul Oficial din 30 aprilie 1999: 1999 JO C 119/5.

(8) 303/97/PD, a se vedea Raportul anual al Ombudsmanului din 1997, p. 270.

(9) Plângerea 16/17.1.95/GS/IT, a se vedea Raportul anual al Ombudsmanului din 1997, p. 191.

(10) Codul de conduită comun al Consiliului și al Comisiei (JO 1993, L 340/41), pus în aplicare prin Decizia Consiliului din 20 decembrie 1993 privind accesul public la documentele Consiliului (JO 1993, L 340/43) și prin Decizia Comisiei din 8 februarie 1994 privind accesul public la documentele Comisiei (JO 1994, L 46/58).

(11) Articolul 3 alineatul (2) din Decizia 93/731:
„Departamentele competente ale Secretariatului General depun eforturi pentru a găsi o soluție echitabilă la cererile repetate și/sau la cele care se referă la documente foarte mari.”

(12) Cauzele T-194/94, John Carvel și The Guardian Newspapers/Consiliul, Rec., 1995, p. II-2765; T-105/95, World Wide Fund for Nature (WWF)/Comisia, Rec., 1997, p. II-313; Cauza T-174/95, Svenska Journalistförbundet/Consiliul, Rec., 1998, p. II-2289.

(13) Plângerile 1053/96/IJH și 1087/96/IJH.

(14) Plângerea 633/97/PD.

(15) Cauza T-188/97 Rothmans International BV/Comisia, hotărârea din 19 iulie 1999.

(16) Făcută în legătură cu plângerea 633/97/PD.