HÂRTIE DE LUCRU A SERVICIILOR

Raport referitor la consultarea Rețelei europene a ombudsmanilor privind interacțiunea funcționarilor publici cu reprezentanții grupurilor de interese

1. Contextul

La 11 decembrie 2015, Ombudsmanul European a lansat o consultare a Rețelei europene a ombudsmanilor privind interacțiunea funcționarilor publici cu reprezentanții grupurilor de interese.[1] Scopul consultării a fost dublu: (i) promovarea transparenței activităților de lobby la toate nivelurile – UE, național și regional și (ii) stabilirea necesității unor orientări practice pentru funcționarii publici în acest domeniu.

Dincolo de sensibilizarea rețelei cu privire la importanța problemei, opinia Ombudsmanului a fost că această consultare ar putea contribui la creșterea standardelor în întreaga UE prin schimbul de exemple de bune practici privind reglementarea eficientă a activităților de lobby. Membrii rețelei au fost întrebați cum este reglementată interacțiunea dintre funcționarii publici și reprezentanții grupurilor de interese în țările lor și dacă există norme sau orientări practice pentru funcționarii publici în ceea ce privește comunicarea cu grupurile de interese.

Prezentul raport sintetizează principalele puncte formulate în răspunsuri în vederea discutării acestei chestiuni în cadrul unei reuniuni a rețelei care va avea loc la Bruxelles în iunie 2016. Raportul evidențiază, de asemenea, domeniile tematice de interes pentru nivelul UE în contextul consultării publice în curs a Comisiei Europene privind registrul de transparență al UE [2].

2. Prezentare generală a răspunsurilor

Ombudsmanul a primit 15 răspunsuri la consultare până la termenul-limită de 31 martie 2016 (a se vedea anexa pentru lista celor care au răspuns). Deși răspunsurile nu sunt, prin urmare, reprezentative pentru întreaga UE, rezultatele subliniază, în general, premisa consultării potrivit căreia sensibilizarea cu privire la modul în care funcționează activitățile de lobby și la transparența acestora ar putea fi îmbunătățită în întreaga Uniune.

În majoritatea țărilor, nu există dispoziții specifice care să reglementeze activitățile de lobby, împreună cu orientări pentru funcționarii publici. Mulți respondenți au menționat că interacțiunea dintre funcționarii publici și reprezentanții grupurilor de interese este abordată indirect în legislația anticorupție, etică sau privind libertatea de informare, precum și în codurile de conduită pentru funcționarii publici. Unii respondenți au remarcat că se pune accentul pe asigurarea faptului că un număr cât mai mare posibil de părți interesate sunt implicate și ascultate în elaborarea legislației pentru a asigura o reprezentare suficient de echilibrată a intereselor. Alții au considerat că reglementarea activităților de lobby în țările lor este în prezent insuficientă.

Sistemele similare Registrului de transparență al UE funcționează în prezent la nivel național în două dintre țările care au răspuns (Irlanda și Austria). Alți respondenți au menționat inițiative nereușite în acest context sau planuri în curs de a lua în considerare crearea unor registre similare.

3. Prezentare generală a cadrelor de transparență a activităților de lobby în 13 state membre ale UE (plus Islanda/Norvegia)

Consiliul Ombudsmanului austriac a raportat că un registru pentru activități de lobby și de promovare funcționează din 2013. În principiu, activitățile de lobby pot fi desfășurate numai după înregistrarea cu succes în registru. În practică, impactul registrului a fost relativ scăzut până în prezent, în principal din cauza lipsei unor obligații reale pentru entitățile înregistrate, a unor mecanisme eficace de asigurare a respectării legislației, a accesului public la datele detaliate din registru, precum și a unor norme pentru funcționarii publici.

Ombudsmanul federal al Belgiei a explicat că țara nu gestionează un registru de transparență și nici reglementările federale nu definesc activitățile de lobby. Lucrările pregătitoare privind posibila reglementare a activităților de lobby în ceea ce privește administrația federală sunt în curs de desfășurare. În prezent, statutul funcționarilor publici și un manual fără caracter obligatoriu conțin orientări pentru funcționarii publici federali privind gestionarea conflictelor de interese în serviciul public.

Ombudsmanul Poporului din Croația a salutat inițiativa Ombudsmanului European de a promova transparența activităților de lobby și și-a exprimat îngrijorarea comună cu privire la această chestiune, întrucât în prezent nu există un cadru juridic care să reglementeze activitățile de lobby în Croația. În ceea ce privește supravegherea funcționarilor publici, Parlamentul croat a numit o Comisie privind conflictele de interese care să emită decizii cu privire la încălcările normelor privind conflictele de interese.

Apărătorul public al drepturilor din Republica Cehă a remarcat că nu există niciun registru și nicio normă specifică pentru reprezentanții de interese din țară. Activitățile de lobby sunt, în general, înțelese ca o modalitate de promovare a anumitor interese, iar lobbyiștii nu au neapărat o bună reputație în rândul publicului.

Ombudsmanul parlamentar danez a raportat că contactele funcționarilor publici cu reprezentanții grupurilor de interese nu sunt reglementate direct în Danemarca. Regulamentele privind conflictele de interese, accesul la informații și obligația de confidențialitate abordează indirect unele dintre problemele ridicate în cadrul consultării Ombudsmanului European. Există, de asemenea, norme în domeniul transparenței cheltuielilor și activităților miniștrilor, precum și a activităților și intereselor financiare ale deputaților în Parlament.

Cancelarul de Justiție al Estoniei a remarcat că activitățile de lobby nu sunt definite sau reglementate în nicio reglementare specifică din Estonia. Problema este abordată indirect în reglementările anticorupție, penale și de serviciu public, printre altele. Aceste acte vizează prevenirea corupției și asigurarea faptului că funcționarii își îndeplinesc funcțiile în mod imparțial și în interesul public.

Ombudsmanul parlamentar finlandez a explicat că, în Finlanda, conceptul de lobby nu este definit în legislație sau în codurile din sectorul public și că țara nu gestionează un registru pentru lobbyiști. Se pune accentul pe audierea grupurilor de interese și pe publicarea pe scară largă a documentelor legate de elaborarea legislației, precum și pe normele de transparență în domeniul finanțării campaniilor electorale. O inițiativă de parteneriat pentru o guvernare deschisă este în curs de desfășurare pentru a stabili valoarea instituirii unui registru al persoanelor care desfășoară activități de lobby.

Biroul Comisarului pentru drepturile fundamentale al Ungariei a subliniat că această țară a desfășurat o activitate de lobby în perioada 2006-2010, dar dispozițiile nu au fost puse efectiv în aplicare în practică și a fost raportat un număr nesemnificativ de activități de lobby. Prin urmare, actul a fost abrogat, iar accentul se pune în prezent pe implicarea unei game cât mai largi de părți interesate în consultări, în loc să se aplice norme stricte reprezentanților grupurilor de interese.

Ombudsmanul național din Irlanda a explicat că, în Irlanda, o nouă Lege privind reglementarea activităților de lobby din 2015 prevede că orice persoană care intră în domeniul de aplicare al legii, care comunică cu un funcționar public desemnat cu privire la o chestiune relevantă, trebuie să se înregistreze și să depună declarații într-un registru al activităților de lobby de trei ori pe an. Înregistrarea este obligatorie și orice lobbyist care contactează un funcționar irlandez trebuie să raporteze interacțiunea în registru. Astfel, este la latitudinea lobbyistului și nu a oficialului să facă dezvăluirea. Funcționarii publici nu au nicio obligație specifică în temeiul legii, dar există orientări generale pentru interacțiunea cu lobbyiștii.

Organismul național de coordonare a ombudsmanilor regionali din Italia a remarcat că încercările de a reglementa activitățile de lobby la nivel național au eșuat până în prezent în Italia. În loc să se reglementeze transparența lobbyiștilor care contactează administrația sau politicienii, s-a pus un accent deosebit pe consolidarea dispozițiilor împotriva corupției și pe asigurarea unui echilibru al intereselor în serviciul public. În același timp, două regiuni din Italia gestionează registre regionale de transparență, care par să aibă un caracter voluntar.

Ombudsmanul Letoniei și-a exprimat sprijinul pentru inițiativa Ombudsmanului European de a promova transparența activităților de lobby, având în vedere deficiențele actualei reglementări a țării în acest domeniu. Deși activitățile de lobby nu sunt reglementate în țară printr-un act specific, se pune accentul pe implicarea publicului în procesul decizional și pe asigurarea transparenței în ceea ce privește persoanele care au fost consultate în cursul acestor proceduri. Există coduri de etică pentru funcționarii publici, dar Ombudsmanul Letoniei a sugerat că, în cea mai mare parte, acestea nu sunt puse în aplicare în practică.

Ombudsmanul național din Țările de Jos a remarcat o creștere a gradului de conștientizare în această țară în ceea ce privește transparența activităților de lobby, deși nu există mecanisme specifice pentru a preveni influența nejustificată în procesele decizionale. Parlamentul Țărilor de Jos a adoptat recent o propunere prin care se solicită ca propunerile legislative să includă o secțiune amplă privind „opiniile părților interesate” pentru a clarifica modul în care părțile interesate au participat la proces. Reprezentanții grupurilor de interese trebuie, de asemenea, să se înscrie într-un registru public pentru a avea acces permanent în clădirile Parlamentului.

Avocatul Poporului din România a menționat că în țară nu există legislație specifică activității de lobby, însă chestiunile conexe sunt reglementate în acte care se axează pe asigurarea transparenței în procesul decizional și pe permiterea participării tuturor părților interesate la elaborarea legislației. Mai multe propuneri de reglementare a activităților de lobby au fost respinse în ultimii ani, dar o asociație privată de lobbyiști gestionează un registru voluntar în țară. Sistemul de autoreglementare constă într-un cod de etică pentru lobbyiști, un registru de transparență și un comitet de supraveghere.

Ombudsmanul islandez a remarcat că contactele funcționarilor publici cu reprezentanții grupurilor de interese nu sunt reglementate în mod specific în țară. Procedura administrativă și actele privind libertatea de informare, precum și codurile de conduită pentru funcționarii publici sunt totuși relevante în acest context.

Ombudsmanul norvegian a remarcat că nu există un registru al activităților de lobby în vigoare în țară, deși membrii Parlamentului au propus în mod regulat crearea unui astfel de registru. În schimb, comisiile parlamentare găzduiesc în mod regulat audieri deschise la care pot participa toate părțile interesate, majoritatea reuniunilor sunt deschise publicului, iar documentele primite de Parlament sunt accesibile publicului.

4. Domenii tematice de interes la nivelul UE

Cu titlu informativ, Registrul de transparență comun al Parlamentului European și al Comisiei Europene a fost creat în 2011 pentru a răspunde la întrebări-cheie, cum ar fi ce interese sunt urmărite la nivelul UE, de către cine și cu ce bugete [3]. Registrul, care este în prezent voluntar, este construit în jurul unui site web public unde organizațiile și persoanele care reprezintă interese specifice se înregistrează și furnizează informații cu privire la aceste interese. Acesta include un cod de conduită care reglementează relațiile reprezentanților de interese înregistrați cu instituțiile UE și implică obligații și pentru înalții funcționari ai UE.

Cu peste 9 000 de entități înregistrate (aprilie 2016), este sigur să spunem că registrul de transparență al UE funcționează (în special având în vedere că astfel de registre au fost încercate la nivel național cu grade diferite de succes) și că UE este lider în reglementarea transparenței activităților de lobby în Europa. Ombudsmanul European a salutat o serie de inițiative ale Parlamentului European și ale Comisiei de îmbunătățire a registrului, dar a solicitat, de asemenea, îmbunătățiri suplimentare ale sistemului, inclusiv introducerea unui registru obligatoriu bazat pe legislație și participarea Consiliului UE.

În martie 2016, Comisia a lansat o consultare publică privind performanța registrului actual și evoluția sa viitoare către un sistem obligatoriu care să cuprindă Parlamentul European, Consiliul UE și Comisia Europeană.

Trebuie remarcat faptul că Consiliul Europei a lansat, de asemenea, o consultare publică în legătură cu proiectul său de recomandare a Comitetului de Miniștri adresată statelor membre privind reglementarea juridică a activităților de lobby în contextul procesului decizional public [4].

a) Asigurarea unei reglementări semnificative a activității de lobby

Mai multe dintre sugestiile anterioare ale Ombudsmanului European de îmbunătățire a registrului de transparență al UE s-au axat pe asigurarea faptului că sistemul este suficient de solid pentru a oferi publicului o imagine exactă a activităților de lobby desfășurate în prezent în UE. Răspunsurile la consultarea Rețelei europene a ombudsmanilor subliniază, de asemenea, importanța asigurării faptului că normele privind activitățile de lobby implică obligații reale și că sistemul este pus în aplicare în mod eficace pentru a reglementa în mod semnificativ activitățile de lobby.

Ombudsmanul național al Irlandei a subliniat elemente ale noului registru de transparență al țării care ar putea fi considerate bune practici în ceea ce privește reglementarea eficace a activităților de lobby. Sistemul irlandez impune oricărui lobbyist care contactează un funcționar irlandez să raporteze interacțiunea în registrul activităților de lobby prin intermediul unor documente transmise de trei ori pe an. Astfel, înregistrarea tuturor activităților de lobby este obligatorie și este la latitudinea lobbyistului și nu a oficialului să dezvăluie întâlnirile.

Consiliul Ombudsmanului austriac a subliniat motivele pentru care registrul de transparență al țării, care este, în principiu, obligatoriu, a avut până în prezent un impact relativ redus. Sistemul nu impune restricții sau obligații specifice entităților înregistrate și, deși prevede sancțiuni pentru încălcarea normelor, nu există un mecanism clar de asigurare a respectării normelor. Publicul larg poate accesa doar datele de bază din registru, astfel încât este imposibil pentru public să afle cine a contactat efectiv funcționarii publici și ce interese sunt urmărite.

Biroul Comisarului pentru drepturile fundamentale al Ungariei a remarcat că un act anterior de lobby din țară a fost abrogat deoarece dispozițiile nu au fost puse în aplicare în practică și a fost raportat un număr nesemnificativ de activități.

b) Orientări pentru funcționarii publici în contactele lor cu reprezentanții grupurilor de interese

Registrul de transparență al UE implică o serie de obligații pentru înalții funcționari ai UE. De exemplu, Comisia a decis că înalții săi funcționari se vor întâlni numai cu reprezentanți ai entităților înregistrate și că detaliile acestor reuniuni se publică online.

Potrivit Consiliului Ombudsmanului austriac, un punct slab al normelor austriece privind activitățile de lobby este tocmai faptul că legislația nu conține norme pentru funcționarii publici. Aceasta înseamnă că funcționarii publici se pot întâlni cu reprezentanți înregistrați și neînregistrați, după cum doresc.

Alte răspunsuri la consultare au sugerat că există, fără îndoială, loc în întreaga Europă pentru orientări sau norme mai practice în acest context, deoarece nu au fost identificate orientări practice detaliate pentru funcționarii publici în contactele lor cu reprezentanții grupurilor de interese. În aceeași ordine de idei, un raport elaborat de Transparency International a constatat că, pe lângă Slovenia, codurile de conduită din sectorul public din Europa nu oferă orientări clare cu privire la ceea ce constituie activități de lobby acceptabile sau nu specifică standarde privind modul în care funcționarii publici ar trebui să își desfășoare comunicarea cu grupurile de interese [5].

Având în vedere cele de mai sus, posibilitatea de a elabora orientări pentru funcționarii publici privind contactele cu lobbyiștii ar putea fi examinată în cadrul Rețelei europene a ombudsmanilor.

c) Contacte cu reprezentanții statelor membre ale UE

La nivelul UE, s-au ridicat întrebări cu privire la modul în care activitățile de lobby ale reprezentanților statelor membre ale UE, la Bruxelles și în capitalele naționale, pot fi cel mai bine reglementate. În plus, instituțiile UE, statele membre și reprezentanții grupurilor de interese trebuie să fie conștienți de existența unor norme diferite sau concurente în materie de lobby la nivel național și la nivelul UE.

Practicile naționale identificate în cadrul consultării arată că printre funcționarii vizați de dispozițiile irlandeze privind activitățile de lobby se numără deputați irlandezi în Parlamentul European și înalți funcționari ai Reprezentanței Permanente a Irlandei pe lângă UE. Legea austriacă privind activitățile de lobby vizează în mod similar funcționarii din cadrul Reprezentanței Permanente a Austriei pe lângă UE.

d) Activități de lobby ale firmelor de avocatură

Cercetările sugerează că profesia de avocat joacă adesea un rol semnificativ în sprijinirea grupurilor de interese pentru a-și susține argumentele în fața factorilor de decizie politică care sunt în mod necesar preocupați să se asigure că ceea ce fac este bine fundamentat din punct de vedere juridic. La nivel național pare să existe o tendință de a trece cu vederea avocații, precum și potențialii lobbyiști.

Organismul național de coordonare a ombudsmanilor regionali din Italia a remarcat că registrul regional al activităților de lobby pentru Toscana nu conține nicio firmă de avocatură, în timp ce Avocatul Poporului din România a remarcat că doar o singură firmă de avocatură a fost înregistrată în registrul voluntar de autoreglementare al țării. În Austria, activitățile cabinetelor de avocatură sunt excluse în principal din domeniul de aplicare al registrului. În schimb, registrul irlandez nu conține scutiri pentru nicio profesie care desfășoară activități de lobby în numele unui client, astfel încât membrii profesiei juridice care desfășoară activități de lobby trebuie, de asemenea, să se înregistreze.

e) Activități de lobby ale foștilor funcționari

Activitățile de lobby ale foștilor funcționari reprezintă un alt subiect persistent de discuție la nivelul UE. În prezent, Statutul funcționarilor UE interzice, în principiu, foștilor înalți funcționari, timp de 12 luni de la încetarea raporturilor de muncă, să se implice în activități de lobby sau de reprezentare față de personalul fostei instituții pentru afacerile, clienții sau angajatorii lor cu privire la aspecte pentru care au fost responsabili în ultimii trei ani de serviciu.

Consultarea a arătat că există foarte puține norme în acest context la nivel național. Majoritatea respondenților au declarat că nu sunt în vigoare restricții privind activitățile de lobby ale foștilor funcționari. Ombudsmanul național al Irlandei a remarcat că s-a aplicat o perioadă de incompatibilitate de un an pentru anumiți funcționari publici, în timp ce răspunsurile Cehiei și Estoniei au indicat restricții postangajare în anumite situații.

f) Alte mijloace de asigurare a transparenței activităților de lobby

Ombudsmanul Letoniei a atras atenția asupra faptului că proiectele de adnotări la actele de reglementare ar trebui să indice reprezentanții organizațiilor și instituțiilor cu care au avut loc consultări în cursul procesului, precum și criteriile pentru modul în care au fost selectate aceste organizații. Acest lucru este considerat un mijloc important de asigurare a transparenței în elaborarea legislației.

Ombudsmanul național din Țările de Jos a remarcat că Parlamentul Țărilor de Jos a adoptat recent o propunere de a solicita ca propunerile legislative să includă o secțiune amplă privind „opiniile părților interesate” pentru a clarifica modul în care părțile interesate au participat la proces.

Alte răspunsuri au menționat obligații similare de informare pentru contribuțiile scrise la propunerile legislative. Consiliul Ombudsmanului austriac a remarcat că, deși există o obligație de a divulga observații scrise cu privire la toate legile anunțate public, nu trebuie divulgate contacte personale, ceea ce înseamnă că este imposibil pentru publicul larg să afle cine a lucrat la proiectul de lege inițial sau a furnizat contribuții verbale. De asemenea, rămâne neclar ce lobbyiști au încercat să influențeze legislația și ce reprezentanți politici s-au întâlnit în timpul procesului.

ANEXĂ

Lista oficiilor naționale ale ombudsmanilor și a organismelor similare care au răspuns la consultare

Consiliul Avocatului Poporului din Austria

Ombudsmanul Federal al Belgiei

Avocatul Poporului din Croația

Apărătorul public al drepturilor din Republica Cehă

Ombudsmanul parlamentar danez

Cancelarul Justiției din Estonia

Ombudsmanul parlamentar finlandez

Biroul Comisarului pentru Drepturile Fundamentale al Ungariei

Avocatul Poporului din Irlanda

Organismul național de coordonare a ombudsmanilor regionali din Italia

Ombudsmanul din Letonia

Ombudsmanul Național al Țărilor de Jos

Avocatul Poporului din România

Ombudsmanul islandez

Ombudsmanul norvegian

[1] A se vedea scrisoarea Ombudsmanului European de lansare a unei consultări a Rețelei europene a ombudsmanilor cu privire la contactele funcționarilor publici cu reprezentanții grupurilor de interese, precum și documentul de lucru al serviciilor Comisiei intitulat „Consultarea Rețelei europene a ombudsmanilor cu privire la contactele funcționarilor publici cu reprezentanții grupurilor de interese”.

[2] https://commission.europa.eu/about-european-commission/service-standards-and-principles/ethics-and-good-administration/good-administration_en

[3] https://transparency-register.europa.eu/index_en.

[4] http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/lobbying/lobbying_EN.asp?.

[5] Transparency International, „Lobbying in Europe: Hidden Influence, Privileged Access”, 2015. http://issuu.com/transparencyinternational/docs/2015_lobbyingineurope_en?e=2496456/12316229