Wprowadzenie

Drodzy przyjaciele i koledzy, chciałbym przede wszystkim podziękować komisarzowi ds. praw człowieka Rady Europy Thomasowi Hammarbergowi i greckiemu rzecznikowi praw obywatelskich Giorgosowi Kaminisowi za zaproszenie do udziału w tym okrągłym stole.

We wrześniu ubiegłego roku przemawiałem na kolejnej konferencji w Atenach, którą komisarz i grecki rzecznik praw obywatelskich zorganizowali wspólnie z rzecznikiem praw człowieka Federacji Rosyjskiej. Przy tej okazji rozpocząłem swój wkład od cytatu z premiera Luksemburga Jeana-Claude’a Junckera, który określił stosunki między Unią Europejską a Radą Europy jako „partnerstwo między naszymi dwoma różnymi, ale uzupełniającymi się organizacjami”.

W tym samym duchu podzielam dziś z Państwem kilka pomysłów na wzmocnienie niezależności, skuteczności i odpowiedzialności rzeczników praw obywatelskich i krajowych instytucji praw człowieka.

Istnieją oczywiście istotne różnice między tymi dwoma rodzajami "krajowej struktury praw człowieka", aby użyć terminologii dokumentu referencyjnego pana Hammarberga dla tego okrągłego stołu.

Krajowe instytucje praw człowieka pełnią różne funkcje, z których niektóre pokrywają się z funkcjami rzeczników praw obywatelskich. Zgodnie z „zasadami paryskimi” niekoniecznie pełnią one jednak podstawową funkcję rzecznika praw obywatelskich polegającą na rozpatrywaniu skarg.

Istnieje również znaczna różnorodność w świecie rzecznika praw obywatelskich. Rzecznik Praw Obywatelskich okazał się bardzo elastyczną instytucją. Został on ostrożnie dostosowany do różnych środowisk prawnych, politycznych i kulturowych na całym świecie. Ustanowiono niektórych krajowych rzeczników praw obywatelskich, w tym rzeczników praw obywatelskich w Europie, posiadających specjalny mandat w dziedzinie praw człowieka. Wiele innych osób zajmuje się kwestiami praw człowieka w ramach ogólnego mandatu do nadzorowania administracji publicznej.

Na przykład w moim przypadku art. 195 Traktatu WE upoważnia mnie do badania kwestii „niewłaściwego administrowania” w działaniach instytucji i organów Wspólnoty. Od samego początku działalności Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich termin „niewłaściwe administrowanie” jest szeroko interpretowany. Obejmuje ona łamanie praw człowieka, w tym praw podstawowych, które stanowią integralną część ogólnych zasad prawa Wspólnoty Europejskiej, a także inne rodzaje niezgodności z prawem i nieprawidłowego funkcjonowania administracji.

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich konsekwentnie stoi również na stanowisku, że trzy instytucje Unii Europejskiej, które proklamowały Kartę praw podstawowych na szczycie w Nicei w grudniu 2000 r., tj. Parlament Europejski, Rada UE i Komisja Europejska, powinny przestrzegać jej postanowień, a nieprzestrzeganie jej stanowiłoby niewłaściwe administrowanie.

Prawo do środka prawnego przed sądem jest samo w sobie prawem podstawowym na mocy Karty. W ostatnich latach Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w Luksemburgu wyraźnie odniósł się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, gdy zajmował się kwestiami praw człowieka i praw podstawowych w ramach prawa wspólnotowego.

Przemawiając do tej publiczności, nie muszę przywiązywać wagi do tego, że pozasądowe środki odwoławcze, obok sądów i w uzupełnieniu do nich, mają również do odegrania istotną rolę w zapewnieniu skutecznej ochrony praw. Pierwszy Komisarz Praw Człowieka Rady Europy, Alvaro Gil-Robles, wyjaśnił tę kwestię najbardziej wymownie w swojej odpowiedzi na zalecenie 1615 (2003) Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy w sprawie „instytucji rzecznika praw obywatelskich”. Powiedział:

Dzięki niezależności, elastyczności i niekonfliktowemu podejściu do stosunków między jednostkami a administracją publiczną rzecznicy praw obywatelskich mają do odegrania kluczową rolę w ochronie praw jednostki.

(…) nawet jeżeli mandaty niektórych rzeczników praw obywatelskich nie wspominają wyraźnie o ochronie praw człowieka, naruszenia tych praw przez organy państwowe wyraźnie stanowią poważne przypadki „niewłaściwego administrowania” i jako takie wchodzą w zakres kompetencji rzeczników praw obywatelskich.

Jako Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich mogę rozpatrywać skargi obywateli lub rezydentów Unii Europejskiej, którzy twierdzą, że instytucja lub organ Unii Europejskiej naruszyły prawa człowieka lub prawa podstawowe. Moje uprawnienia ograniczają się jednak do prowadzenia dochodzeń oraz sporządzania raportów i rekomendacji. Nie mogę ani unieważnić prawnie wiążącego aktu, ani wnieść sprawy do Trybunału Sprawiedliwości.

W praktyce niewiele skarg, które otrzymuję, dotyczy łamania praw człowieka. Wynika to głównie z faktu, że instytucje i organy Unii nie wykonują klasycznych uprawnień państwa w zakresie stosowania środków przymusu. Na przykład nie ma więzień unijnych. Instytucje i organy wspólnotowe nie są również odpowiedzialne za świadczenie ogólnych usług publicznych, takich jak edukacja, zdrowie i opieka społeczna, chociaż mają pewne obowiązki wobec swoich pracowników w tym zakresie. Niemniej jednak Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich rozpatrywał skargi dotyczące szerokiego zakresu kwestii związanych z prawami człowieka, w tym dyskryminacji ze względu na wiek i rasę, praw dzieci oraz prawa do rzetelnej procedury, wolności słowa, prywatności i zdrowia.

Otrzymałem również skargę od więźnia przetrzymywanego w Niemczech dotyczącą monitorowania jego korespondencji z Europejskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich przez urzędników więziennych. Nie miałem uprawnień do zbadania skargi, ponieważ nie była ona skierowana przeciwko instytucji lub organowi wspólnotowemu. Jednak biorąc pod uwagę znaczenie tej kwestii, napisałem do niemieckiego ministra sprawiedliwości, który zgodził się promować poprawkę ustawodawczą, aby umożliwić więźniom pisanie do mnie bez monitorowania.

2 Europejska sieć rzeczników praw obywatelskich

Moi odpowiednicy w państwach członkowskich, czyli rzecznicy praw obywatelskich na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym, są kompetentni do rozpatrywania skarg, których organy publiczne, nad którymi sprawują nadzór, nie przestrzegają prawa wspólnotowego, w tym praw podstawowych.

Z tego powodu moja instytucja zawsze priorytetowo traktowała współpracę z rzecznikami praw obywatelskich w państwach członkowskich. Bardzo wcześnie, w 1996 r., ustanowiono elastyczną formę dobrowolnej współpracy na równych warunkach. Jego celem jest a) wspieranie przepływu informacji na temat prawa wspólnotowego i jego wdrażania, b) zachęcanie do rozpowszechniania najlepszych praktyk oraz c) ułatwianie przekazywania skarg do właściwego rzecznika praw obywatelskich.

Współpraca ta przekształciła się w „europejską sieć rzeczników praw obywatelskich”. Sieć składa się obecnie z prawie 90 biur w 31 państwach, obejmujących szczebel krajowy i regionalny w Unii, a także szczebel krajowy w państwach ubiegających się o członkostwo w UE oraz w Norwegii i Islandii.

Niektórzy członkowie sieci mają mandat skoncentrowany na prawach człowieka, a tytuły ich biur odzwierciedlają ten fakt. Oprócz kompetencji w zakresie rozpatrywania indywidualnych skarg, , działa również proaktywnie, na przykład w zakresie:

• propagowanie wiedzy na temat praw człowieka i ich poszanowania w administracji publicznej i wśród obywateli;
• komentowanie wniosków ustawodawczych; oraz
• prowadzenie dochodzeń z własnej inicjatywy.

Proaktywnie działają również inni rzecznicy praw obywatelskich w sieci, w tym Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich. Czynimy to w ramach naszych mandatów, które nie koncentrują się konkretnie na prawach człowieka. W niektórych krajach proaktywna praca nad prawami człowieka została powierzona innej instytucji, takiej jak krajowa instytucja praw człowieka. Na szczeblu Unii utworzono nowo utworzoną Agencję Praw Podstawowych, aby przyczyniać się do ochrony i propagowania praw podstawowych w Unii Europejskiej.

Europejska Sieć Rzeczników Praw Obywatelskich zajmuje się ogólnie prawem wspólnotowym. Ponadto prawa podstawowe wynikające z prawa wspólnotowego są prawnie wiążące dla władz publicznych państw członkowskich jedynie w zakresie stosowania prawa wspólnotowego.

Z tych powodów sieć nie jest siecią praw człowieka, podobnie jak sądy wspólnotowe nie są sądami zajmującymi się prawami człowieka w sposób porównywalny z Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Niemniej jednak ponad dziesięcioletnie doświadczenie europejskiej sieci rzeczników praw obywatelskich może być użytecznym źródłem inspiracji w myśleniu o ściślejszej współpracy w kwestiach związanych z prawami człowieka między krajowymi strukturami ds. praw człowieka a Komisarzem Praw Człowieka.

Rozwinę tę kwestię w szczególności w odniesieniu do kwestii niezależności, skuteczności i rozliczalności.

Niezależność, skuteczność i rozliczalność

Zacznę od kilku ogólnych spostrzeżeń na temat związku między tymi trzema pojęciami.

W demokratycznym społeczeństwie rządzonym przez praworządność każda władza publiczna musi ponosić odpowiedzialność. Rozliczalność jest pojęciem bogatym, ale jej zasadniczym elementem jest obowiązek wyjaśniania i uzasadniania swoich działań za pomocą odpowiednich kryteriów i w sposób wystarczająco szczegółowy.

Skuteczność rzecznika zależy przede wszystkim od tego, czy instytucja jest wyraźnie bezstronna i bezstronna, aby zasłużyć na zaufanie społeczne i je zdobyć. Jest to powód, dla którego niezależność jest nieodzowną częścią struktury instytucji rzecznika praw obywatelskich.

Wbrew temu, co się czasem przypuszcza, niezależność i odpowiedzialność mogą i powinny być komplementarne. Niezależność nie wymaga braku odpowiedzialności. Wymaga ono raczej istnienia odpowiednich form rozliczalności, za pomocą których instytucja może wykazać swoją skuteczność.

W przypadku rzecznika praw obywatelskich można ogólnie stwierdzić, że skuteczność wymaga, aby rozpatrywanie skarg było szybkie, odpowiednie dla danej sprawy oraz oparte na analizie i rozumowaniu, które mogą przekonać zarówno opinię ekspertów, jak i opinię publiczną.

Każda instytucja rzecznika praw obywatelskich musi wykazać swoją skuteczność w ramach ustaleń dotyczących rozliczalności, które mają do niej zastosowanie na szczeblu krajowym lub regionalnym, na którym działa.

Fakt, że odpowiedzialność rzecznika praw obywatelskich ma charakter krajowy lub regionalny, ma znaczenie dla skuteczności: Rzecznik Praw Obywatelskich musi przekonać osoby, które podejmują decyzje mające wpływ na skarżących, a także osoby, przed którymi sami są odpowiedzialni decydenci.

W tym kontekście Europejska Sieć Rzeczników Praw Obywatelskich ma na celu zapewnienie swoim członkom praktycznych usług, z których mogą korzystać, jeśli uznają to za stosowne w ich własnej sytuacji.

Dzielimy się najlepszymi praktykami, śledzimy najważniejsze wydarzenia w świecie rzeczników praw obywatelskich i wymieniamy informacje na temat prawa UE.

Kluczową rolę w sieci odgrywają nasi urzędnicy łącznikowi, którzy pełnią funkcję pierwszego punktu kontaktowego dla innych członków sieci w każdej instytucji. Za pośrednictwem telefonu lub poczty elektronicznej mogą szybko wymieniać informacje, na zasadzie dwustronnej lub wielostronnej, aby pomóc w rozwiązywaniu spraw lub określaniu najlepszych praktyk. Co dwa lata organizujemy spotkanie oficerów łącznikowych.

Inne zasoby sieci to regularny biuletyn, elektroniczne forum dyskusyjne i codzienny elektroniczny serwis informacyjny.

Biuletyn Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich jest cennym narzędziem wymiany informacji na temat prawa UE i najlepszych praktyk. Dwie ostatnie kwestie obejmowały artykuły dotyczące m.in. wzajemnego uznawania kwalifikacji w Unii Europejskiej, europejskiego prawa ochrony środowiska i dostępu do informacji dotyczących środowiska, roli rzeczników praw obywatelskich w nadzorowaniu więzień, dyskryminacji w dostępie do zatrudnienia, wolności wypowiedzi, praw dziecka oraz problemów związanych z migracją i azylem.

Internetowe fora dyskusyjne i wymiany dokumentów Rzecznika Praw Obywatelskich są również bardzo przydatne, umożliwiając biurom wymianę informacji poprzez publikowanie pytań i odpowiedzi. W ciągu ostatniego roku zainicjowano kilka ważnych dyskusji na tak różne tematy, jak niezależne monitorowanie więzień, status stałego rezydenta dla dzieci imigrantów urodzonych w UE, zwalczanie dyskryminacji i promowanie równego traktowania oraz prawo do głosowania w wyborach lokalnych w UE.

Elektroniczny serwis informacyjny – Ombudsman Daily News – jest publikowany każdego dnia roboczego i zawiera artykuły, komunikaty prasowe i ogłoszenia z biur w całej sieci.

Treści forum dyskusyjnego obejmują autorytatywną listę krajowych i regionalnych rzeczników praw obywatelskich w państwach członkowskich UE, Norwegii, Islandii i krajach ubiegających się o członkostwo w UE. Wykaz jest aktualizowany za każdym razem, gdy zmieniają się dane kontaktowe biura rzecznika praw obywatelskich i stanowi niezbędny zasób dla rzeczników praw obywatelskich w całej Europie.

Jeśli chodzi o rozpatrywanie spraw, sieć umożliwia skierowanie skarżącego do właściwego rzecznika praw obywatelskich lub przekazywanie spraw między różnymi urzędami, aby jak najszybciej uzyskać skuteczną pomoc dla skarżącego.

Ustanowiliśmy również nieformalną procedurę, w ramach której krajowi lub regionalni rzecznicy praw obywatelskich mogą zwracać się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich o pisemne odpowiedzi na pytania dotyczące prawa europejskiego i jego interpretacji, w szczególności pytania, które pojawiają się przy rozpatrywaniu konkretnych spraw. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich udziela odpowiedzi bezpośrednio lub, w razie potrzeby, kieruje zapytanie do innej instytucji lub organu UE w celu uzyskania odpowiedzi.

Informacje zwrotne, które otrzymaliśmy od innych członków europejskiej sieci rzeczników praw obywatelskich, z których niektórzy są tu dzisiaj, były bardzo pozytywne, jeśli chodzi o wartość dodaną ich dobrowolnego udziału w sieci. Nacisk na praktyczne usługi, które są przydatne dla członków w ich codziennej pracy, odegrał kluczową rolę, moim zdaniem, w sukcesie sieci i w zapewnieniu, że może ona odgrywać skromną, ale użyteczną rolę w pomaganiu jej członkom w zwiększaniu ich własnej skuteczności.

Podsumowując, chciałbym zatem życzyć Komisarzowi Praw Człowieka wszelkich sukcesów w organizowaniu ściślejszej współpracy z krajowymi strukturami praw człowieka oraz w zwiększaniu ich niezależności, skuteczności i rozliczalności. Ze swojej strony pragnę zapewnić go publicznie, tak jak to już uczyniłem prywatnie, że ja i moi pracownicy jesteśmy gotowi do udzielania porad i praktycznej pomocy w każdy możliwy sposób.

Dziękuję za uwagę.