1 Demokracja i informacja

Zgodnie z art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej demokracja jest jedną z podstawowych zasad Unii Europejskiej. Warunkiem wstępnym skutecznej demokracji jest to, aby obywatele dysponowali wystarczającymi informacjami na temat tego, co władze publiczne zrobiły, co robią i co planują zrobić. Bez odpowiednich informacji obywatele nie mogą ocenić wyników tych, na których głosowali i na których mogą zostać poproszeni o ponowne głosowanie. Obywatele nie mogą również skutecznie uczestniczyć w toczącej się debacie publicznej między wyborami, która jest częścią zdrowej demokracji.

W jaki sposób obywatele mogą uzyskać informacje, których potrzebują i chcą? Istnieją trzy główne sposoby:

Po pierwsze, organy publiczne publikują określone informacje albo ze względu na prawny obowiązek, albo dlatego, że się na to zdecydują. Rządy wielu państw członkowskich Unii Europejskiej rozumieją znaczenie skutecznej komunikacji w promowaniu zaufania publicznego. Podobnie jak instytucje Unii. Publikują one duże ilości informacji, coraz częściej wykorzystując w tym celu internet.

Po drugie, obywatele mogą wystąpić z inicjatywą zwrócenia się o informacje, w szczególności o dokumenty, które nie zostały opublikowane. Możliwość uzyskania przez każdego obywatela na jego wniosek dostępu do dokumentów urzędowych, które nie zostały jeszcze opublikowane, stanowi podstawowe prawo do obywatelstwa. Umożliwia ona obywatelom kontrolowanie działalności organów publicznych i dokonywanie ich niezależnej oceny. W odniesieniu do instytucji wspólnotowych Sąd Pierwszej Instancji stwierdził, co następuje:

…przejrzystość wymagana przez Radę Europejską w celu umożliwienia społeczeństwu „możliwie najszerszego dostępu do dokumentów” … ma zasadnicze znaczenie dla umożliwienia obywatelom rzeczywistego i skutecznego monitorowania wykonywania uprawnień przyznanych instytucjom wspólnotowym...

Tutaj w Szwecji ta sama idea została ucieleśniona w prawie od XVIII wieku: swobodny dostęp do oficjalnych dokumentów sprzyja swobodnej wymianie opinii i oświeceniu społeczeństwa.

Po trzecie, prasa powinna również odgrywać istotną rolę w informowaniu opinii publicznej. Rola ta została uznana w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na mocy art. 10 Konwencji, który gwarantuje wolność wypowiedzi. Ochrona przyznana prasie na mocy art. 10 jest szczególnie silna ze względu na jej rolę w przekazywaniu informacji i idei społeczeństwu oraz prawo społeczeństwa do ich otrzymywania. Istnieją również zalecenia Rady Europy dotyczące publicznego dostępu do dokumentów, a grupa robocza specjalistów ds. dostępu do oficjalnych informacji opracowuje obecnie kolejny instrument.

Należy podkreślić, że jeśli demokracja ma się rozwijać, prasa nie może polegać wyłącznie na oficjalnych publikacjach i komunikatach prasowych. Nie jest też zdrowe, aby prasa polegała zbytnio na przeciekach. Dla zaangażowanego dziennikarza wycieki czasami stanowią zachętę do dobrego traktowania swojego źródła, do napisania czegoś pozytywnego. W przeciwnym razie następnym razem może nie być przecieku. Chociaż dziennikarze są mniej efektowni, lepiej jest znaleźć i sprawdzić informacje, korzystając z przysługującego obywatelom prawa dostępu do dokumentów urzędowych.

Tematem dzisiejszej konferencji są oficjalne dokumenty i archiwa. W państwach, które nie mają doświadczenia w zakresie otwartej administracji publicznej, często dokonuje się sztywnego rozróżnienia między dokumentami, które są obecnie używane, a tymi, które zostały zarchiwizowane jako dokumenty o czysto historycznym znaczeniu. W niektórych państwach, a także w Unii Europejskiej, ustanowiono ramy prawne dotyczące archiwów, zanim uznano prawo publicznego dostępu do dokumentów. Wydaje mi się, że nie ma zasadniczego rozróżnienia między dostępem do dokumentów będących w użyciu a dostępem do archiwów historycznych. W obu przypadkach ważne jest, aby istniały rejestry, tak aby administracja mogła sama działać wydajnie i ułatwiać publiczny dostęp. Ponadto w obu przypadkach obowiązuje podstawowa zasada otwartości. Jednak odsetek dokumentów, które powinny być utrzymywane w tajemnicy, prawdopodobnie zmniejszy się wraz z wiekiem.

2 W przedmiocie prawa dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji Unii

Traktat o Unii Europejskiej z Maastricht został podpisany w 1992 r. i wszedł w życie w listopadzie 1993 r. Konferencja międzyrządowa przyjęła następującą deklarację, załączoną do Traktatu WE jako deklaracja nr 17:

Komisja przeprowadziła analizę krajowych przepisów i praktyk, a w 1993 r. Rada i Komisja wspólnie przyjęły kodeks postępowania w sprawie publicznego dostępu do dokumentów. Kodeks został wdrożony w drodze odrębnych decyzji podejmowanych przez obie instytucje: Decyzja Rady 93/731 i decyzja Komisji 94/90.

Kodeks postępowania przewiduje dwuetapową procedurę wstępnego wniosku, po której następuje ponowny wniosek w przypadku odmowy udzielenia dostępu. W przypadku odrzucenia wniosku potwierdzającego wnioskodawca musi zostać poinformowany o możliwości dochodzenia roszczeń w drodze postępowania sądowego na podstawie art. 230 WE oraz w drodze skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich na podstawie art. 195 WE.

Kontrola sprawowana przez sądy wspólnotowe nad interpretacją i stosowaniem przepisów Rady i Komisji miała ogromne znaczenie dla wyjaśnienia i utrzymania prawa obywateli do dostępu do dokumentów. Orzecznictwo sądów stanowi, że decyzje Rady i Komisji zawierają egzekwowalne prawa dla osób fizycznych. Ponadto wyjątki od ogólnej zasady publicznego dostępu powinny być interpretowane i stosowane ściśle, w sposób nienaruszający stosowania tej zasady ogólnej. Większość wyjątków jest obowiązkowa, co oznacza, że instytucja musi odmówić dostępu do dokumentu objętego jednym z wyjątków, jeżeli zostaną wykazane istotne okoliczności. Wyjątek, który pozwala instytucji odmówić dostępu w celu ochrony poufności jej postępowania, ma jednak charakter uznaniowy.

Jeśli chodzi o zakres wyjątków, Trybunał orzekł, że decyzja Komisji obejmuje również dokumenty tzw. komitetów komitologii. Ponadto, rozpatrując wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu zawierającego informacje objęte jednym lub kilkoma wyjątkami, instytucje muszą zbadać, czy należy udzielić częściowego dostępu do informacji, które nie są nim objęte. Trybunał odrzucił również koncepcję, zgodnie z którą dokumenty związane z postępowaniami w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego są automatycznie objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony interesu publicznego, i orzekł, że wyjątek dotyczący postępowania sądowego ma zastosowanie wyłącznie do dokumentów sporządzonych specjalnie na potrzeby postępowania.

Jeśli chodzi o uzasadnienie zastosowania obowiązkowych wyjątków, instytucja musi rozważyć w odniesieniu do każdego żądanego dokumentu, czy w świetle dostępnych jej informacji ujawnienie może rzeczywiście naruszyć jeden z chronionych aspektów interesu publicznego. Co się tyczy wyjątku uznaniowego, instytucja musi zachować rzeczywistą równowagę między interesem obywatela w uzyskaniu dostępu do dokumentów a ewentualnym własnym interesem w zachowaniu poufności swoich obrad.

Podobny schemat mają decyzje Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skarg na odmowę dostępu do dokumentów. Na przykład Rada zakwestionowała właściwość Rzecznika do rozpatrywania szeregu skarg brytyjskiego dziennikarza Tony’ego Bunyana w imieniu Statewatch, dotyczących dokumentów związanych ze współpracą w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych („trzeci filar”). Rzecznik uznał, że prawidłowa wykładnia i stosowanie decyzji 93/731 jest kwestią prawa wspólnotowego, a nie trzeciego filaru, nawet jeśli przedmiotowe dokumenty dotyczą działań w ramach trzeciego filaru.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził również, że termin „powtórne wnioski” w kodeksie postępowania i decyzji 93/731 nie obejmuje wniosków o różne dokumenty; oraz że swoboda uznania w poszukiwaniu sprawiedliwego rozwiązania w przypadku wniosków o bardzo duże dokumenty nie ma zastosowania do wniosków o dużą liczbę dokumentów. Ponadto Rzecznik nie uznał zwykłego odniesienia do „walki z przestępczością zorganizowaną” za wystarczający powód do zastosowania obowiązkowego wyjątku. Nie wystarczyło również samo stwierdzenie, że dokument zawiera „szczegółowe stanowiska krajowe” przy stosowaniu wyjątku dotyczącego zachowania poufności obrad instytucji.

Decyzje Rzecznika są publikowane na stronie internetowej, w języku angielskim oraz w języku skargi, jeżeli jest inny (http://www.ombudsman.europa.eu Kliknij na indeks decyzji – wyszukiwanie według dziedziny prawa – publiczny dostęp).

Decyzje Rady i Komisji w sprawie przyjęcia wspólnego kodeksu postępowania mają zastosowanie wyłącznie do wniosków o dokumenty skierowanych do tych dwóch instytucji. Nie mają one zastosowania do innych instytucji i organów.

W 1996 r. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie z własnej inicjatywy w sprawie ewentualnego przyjęcia przez inne instytucje i organy wspólnotowe przepisów dotyczących publicznego dostępu do dokumentów. Dochodzenie opierało się głównie na tym, co orzekł Trybunał Sprawiedliwości w sprawie wniesionej przez Niderlandy przeciwko decyzji Rady:

Dochodzenie z własnej inicjatywy Rzecznika Praw Obywatelskich doprowadziło do opracowania projektu zalecenia, zgodnie z którym instytucje i organy wspólnotowe powinny pójść za przykładem Rady i Komisji, przyjmując i publikując przepisy dotyczące dostępu do dokumentów. W 1999 r. wszczęto dochodzenie uzupełniające, skierowane do organów, które zostały utworzone lub rozpoczęły działalność po zamknięciu pierwotnego dochodzenia.

Wynikiem tych dochodzeń z własnej inicjatywy jest to, że prawie wszystkie instytucje i organy wspólnotowe, w tym Parlament Europejski, Trybunał Obrachunkowy, Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Bank Centralny, przyjęły i opublikowały własne przepisy dotyczące publicznego dostępu do dokumentów w ramach dobrej administracji. Europol przyjął projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich, zgadzając się na stosowanie przepisów Rady.

Decyzje Rady i Komisji, jak również przepisy przyjęte przez inne instytucje i organy Wspólnoty, mają dwa główne ograniczenia. Po pierwsze, przewidują one dostęp wyłącznie do dokumentów, które sama instytucja lub organ sporządziły. Dokumenty przychodzące są wykluczone, co jest zwykle określane jako "reguła autorstwa". Drugie ograniczenie polega na tym, że nie ma obowiązku prowadzenia rejestru dokumentów. Rada utworzyła jednak publiczny rejestr swoich dokumentów na podstawie projektu zalecenia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Komisja zgodziła się zbadać możliwość utworzenia publicznego rejestru dokumentów Komisji w ramach wdrażania art. 255 WE, dodanego traktatem z Amsterdamu.

Traktat z Amsterdamu dodał do Traktatu o Unii zasadę, że decyzje powinny być podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty. „Traktat z Amsterdamu dodał również do traktatu WE nowy art. 255 dotyczący prawa dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji:

W styczniu 2000 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia na mocy art. 255 ust. 2. Pozytywnym aspektem wniosku byłoby zniesienie zasady autorstwa, chociaż osoby trzecie mogłyby nalegać na zachowanie poufności w odniesieniu do dokumentów, które przesyłają do instytucji. Istnieje również dość słaby przepis wymagający prowadzenia rejestrów. Wniosek był jednak znacznie bardziej restrykcyjny niż kodeks postępowania z 1993 r., ponieważ zawiera nowe wyjątki i ogólne wyłączenie „tekstów do użytku wewnętrznego”.

Podczas gdy Rada i Parlament analizowały wniosek Komisji, Rada jednostronnie zmieniła swoją decyzję 93/731. Stwierdziła, że krok ten jest konieczny w kontekście działań na rzecz wzmocnienia europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony. Zmiana, która przyciągnęła największą uwagę, polegała na dodaniu dwóch nowych kategorii obowiązkowego wyjątku interesu publicznego: „bezpieczeństwo i obrona Unii lub jednego z jej państw członkowskich” oraz „wojskowe lub niewojskowe zarządzanie kryzysowe”. Zmieniona decyzja Rady wyłącza jednak również z zakresu publicznego dostępu wszelkie dokumenty, które zostały sklasyfikowane w jednej z trzech głównych kategorii zmienionego systemu klasyfikacji. Pozbawia to obywatela prawa do otrzymania uzasadnionej decyzji, ponieważ dokument nie jest utajniony bez uzasadnienia. Ponadto obywatel jest również skutecznie pozbawiony możliwości odwołania się od odmowy dostępu do takiego dokumentu. Zarówno Niderlandy, jak i Parlament Europejski kwestionują zgodność z prawem skargi Rady.

W listopadzie 2000 r. Parlament Europejski, przy wsparciu głównych grup politycznych i po wysłuchaniu publicznym, przyjął poprawki do projektu rozporządzenia. Tekst Parlamentu jest faktycznie nowym początkiem, bardziej systematycznym i kompleksowym niż wniosek Komisji. Parlament odesłał tę kwestię z powrotem do komisji, aby umożliwić dalsze dyskusje z Komisją i Radą w celu osiągnięcia kompromisu w sprawie poprawek. Negocjacje trójstronne między Parlamentem, Radą i Komisją nie przyniosły jeszcze żadnych konkretnych rezultatów. Wydaje się możliwe, że nie uda się osiągnąć kompromisu, głównie z powodu nieporozumień dotyczących zakresu wyjątków od prawa dostępu.

3 Ograniczenia prawa dostępu do dokumentów

Istnieje powszechne błędne przekonanie, że nordycki pogląd na przejrzystość polega na tym, że każdy dokument jest publiczny. To nie jest tak. W każdym demokratycznym społeczeństwie pewne informacje muszą pozostać tajne. Oczywistymi przykładami są niektóre informacje dotyczące kwestii bezpieczeństwa i obrony oraz poufne informacje handlowe. Lista wyjątków powinna być jednak jak najkrótsza, precyzyjna i łatwa w administrowaniu.

Ponadto, aby skutecznie funkcjonować, każda administracja musi mieć możliwość przeprowadzenia wewnętrznych prac przygotowawczych przed podaniem swoich propozycji politycznych do wiadomości publicznej, wraz z informacjami i uzasadnieniem, na których są oparte. Jednym z tematów, które były przedmiotem wielu dyskusji, jest tak zwana "przestrzeń do myślenia". Otwartość nie oznacza, że prace administracyjne powinny być prowadzone całkowicie publicznie. Aby skutecznie funkcjonować, każda administracja musi przeprowadzić wewnętrzne prace przygotowawcze przed przekazaniem sprawy do domeny publicznej. Ważne jest, aby osoby prowadzące te prace przygotowawcze miały możliwość nieformalnej wymiany poglądów i krytyki.

Jednak gdy organizacja będzie miała czas na zastanowienie się, dokument zawierający wyniki jej myślenia powinien zostać włączony do rejestru publicznego. Kluczowym momentem jest albo formalne przyjęcie dokumentu, albo przekazanie go poza granice przestrzeni organizacyjnej, w której został sporządzony.

Dlatego konieczne jest podjęcie decyzji, co liczy się jako oddzielna przestrzeń. W przypadku Komisji naturalne wydaje się traktowanie w tym celu przynajmniej różnych dyrekcji generalnych jako odrębnych, ponieważ są one podobne do różnych ministerstw w krajowym systemie rządów. Nie wszystkie wiadomości, projekty i dokumenty do dyskusji przechowywane w środku powinny być rejestrowane. Jednak gdy dokument jest wysyłany na zewnątrz, powinien być zawsze zarejestrowany. Ponadto dokumenty, na których opiera się opublikowana decyzja lub wniosek, powinny być podawane do wiadomości publicznej w tym samym czasie co sama decyzja lub wniosek. Na przykład jeżeli wniosek ustawodawczy lub decyzja opierają się na opinii wydanej przez konkretną służbę, opinia ta powinna zostać podana do wiadomości publicznej w momencie publikacji wniosku lub decyzji. W przeciwnym razie wniosek lub decyzja nie mogą zostać właściwie ocenione.

Jednym z wyjątków istniejących we wszystkich systemach publicznego dostępu do dokumentów jest ochrona prywatności osób fizycznych. Chciałbym jednak ostrzec przed nowym zagrożeniem dla otwartości w tym zakresie. Zagrożenie to wynika z nadmiernie gorliwej interpretacji przepisów o ochronie danych. Celem tych przepisów jest ochrona prywatności osób fizycznych jako prawa podstawowego. Chodzi o to, aby nie utrzymywać wszystkich danych osobowych w tajemnicy, ani nie dostarczać poręcznego źródła złożonych argumentów prawnych dla tych, którzy szukają nowej broni, aby bronić kultury tajemnicy administracyjnej.

W 1995 r. Wspólnota Europejska przyjęła dyrektywę w sprawie ochrony danych. Dyrektywa ma również zastosowanie do instytucji i organów wspólnotowych na mocy art. 286 WE. Kwestia celów i zakresu dyrektywy pojawiła się w trakcie rozpatrywania przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skargi dotyczącej dostępu do informacji. Pokrótce skarżący skarżył się wcześniej Komisji jako strażniczce traktatu na brytyjskie prawo, które uniemożliwiało mu import niemieckiego piwa do Zjednoczonego Królestwa. Komisja zbadała i zamknęła sprawę po tym, jak władze Zjednoczonego Królestwa zmieniły swoje prawo. Skarżący chciał następnie dowiedzieć się, kto przedstawił Komisji uwagi w tej sprawie i kto uczestniczył w spotkaniu zorganizowanym przez Komisję w celu omówienia sprawy, na które nie pozwolono mu uczestniczyć. Komisja twierdzi, że dyrektywa o ochronie danych nakłada na nią obowiązek zachowania w tajemnicy nazwisk, chyba że zainteresowane osoby wyrażą zgodę na ujawnienie ich tożsamości. Rzecznik Praw Obywatelskich odrzuca ten argument z dwóch głównych powodów: po pierwsze, dyrektywę należy interpretować w taki sposób, aby wspierać otwartość procesu decyzyjnego UE. Po drugie, dyrektywa ma na celu ochronę praw podstawowych. Udzielanie informacji organowi administracyjnemu w tajemnicy nie jest prawem podstawowym. Ponieważ Komisja podtrzymała swoją odmowę, Rzecznik Praw Obywatelskich przedłożył Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie specjalne w tej sprawie.

Niebezpieczeństwo nadmiernie gorliwego podejścia do ochrony danych ilustrują również dwa przypadki krajowe, jeden ze Zjednoczonego Królestwa, a drugi ze Szwecji. W sprawie brytyjskiej Ministerstwo Rolnictwa nałożyło grzywnę na rolnika za uprawę pól, które zostały odłogowane. Rolnik nie wiedział, że pola zostały odłogowane. Nie wiedział, ponieważ kiedy zwrócił się do ministerstwa o te informacje z jego bazy danych, odmówiły, ponieważ informacje zostały dostarczone przez poprzedniego właściciela. Nie mogę zrozumieć, jak ktokolwiek mógłby pomyśleć, że informacje o tym, które pola zostały odłożone, mogą być "danymi osobowymi". Na szczęście Trybunał Sprawiedliwości był w stanie uregulować tę sprawę. Trybunał podkreślił, że nic nie wskazuje na to, by ujawnienie żądanych danych mogło naruszyć jakikolwiek interes podmiotu dostarczającego dane lub jego podstawowe prawa i wolności.

Szwedzka sprawa dotyczyła kobiety, która założyła stronę internetową dla swojej parafii. Na tej stronie internetowej dokonała krótkich prezentacji personelu parafii. Jedna z prezentacji zawierała informację, że dana osoba upadła z dachu i złamała stopę. Za umieszczenie tych informacji na stronie internetowej kobieta została oskarżona. Nie tylko to, została skazana i ukarana grzywną w wysokości 4000 SEK. Sąd stwierdził, że działał z naruszeniem Personuppgiftslagen "PuL", za pomocą którego Szwecja wdrożyła dyrektywę 95/46/WE w sprawie ochrony danych. Stwierdził on najpierw, że bez zgody tej osoby przetwarzała ona dane dotyczące złamanej stopy, które są informacjami wrażliwymi. W związku z tym naruszyła § 13 PuL. Po drugie, stwierdziła ona, że nie powiadomiła organu kontroli danych, co sąd uznał za konieczne, a tym samym naruszyła § 36 PuL. Po trzecie, sąd stwierdził, że naruszyła ona § 33 PuL, ponieważ informacje zostały przekazane do państwa trzeciego.

Nie wierzę, że takie może być prawo, ani w Szwecji, ani w jakimkolwiek innym demokratycznym kraju. Sprawa jest obecnie rozpatrywana przez Trybunał Sprawiedliwości w trybie prejudycjalnym w przedmiocie znaczenia dyrektywy 95/46/WE i jej związku z wolnością wypowiedzi zagwarantowaną w art. 10 europejskiej konwencji praw człowieka. Warto zauważyć, że w publicznym rejestrze spraw Trybunału, który jest dostępny w internecie, podaje się w całości nazwisko kobiety skazanej i ukaranej grzywną w Szwecji.

4 Wnioski

Zawsze będą istniały spory dotyczące ograniczeń prawa dostępu obywateli do dokumentów. W demokracji rządzonej przez praworządność obywatel ma prawo oczekiwać, że takie spory będą rozstrzygane przez niezależny organ.

Wspomniałem już o ważnym orzecznictwie sądów wspólnotowych wynikającym z obowiązujących decyzji Rady i Komisji w sprawie dostępu do dokumentów, a także o wkładzie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w tym zakresie. Z mojego doświadczenia jako Rzecznika Praw Obywatelskich z 1995 r. wynika, że nastąpiła stała poprawa w sposobie, w jaki Rada i Komisja zarządzają swoimi przepisami. Dowiedzieli się, jak skuteczniej i szybciej radzić sobie z aplikacjami, a odsetek pozytywnie rozpatrzonych wniosków wzrósł. Uznałem jednak, że do tej pory w tym roku konieczne było skierowanie do Rady i Komisji dwóch projektów zaleceń w sprawach dotyczących dostępu do dokumentów.

Zgodnie z Traktatem termin przyjęcia nowych przepisów na mocy art. 255 ust. 2 upływa dnia 1 maja 2001 r. Uważam, że nadal możliwe jest osiągnięcie dobrego wyniku w tym terminie. Przez dobry wynik rozumiem taki, który z punktu widzenia obywatela jest krokiem naprzód, a nie krokiem wstecz w stosunku do obowiązujących przepisów.

Niezależnie od tego, czy przestrzegamy obowiązujących przepisów, czy też mamy nowe, osoby odpowiedzialne za organizację rejestrów, archiwów i innych rejestrów wykonują zadanie, które ma zasadnicze znaczenie dla wydajności i otwartości administracji. Życzę powodzenia w waszej ważnej pracy w przyszłości.

Jacob Söderman