Drodzy koledzy i koledzy, drodzy członkowie sieci,

Dziękuję włoskiemu Urzędowi Antykorupcyjnemu i Europejskiej Sieci Etyki Publicznej za zaproszenie do dzisiejszego wystąpienia. Kwestia etyki publicznej i uczciwości urzędników wysokiego szczebla jest bardzo istotnym i aktualnym tematem z perspektywy UE.  Instytucje w Brukseli i Strasburgu są obecnie zaangażowane w proces mianowania nowych komisarzy, który obejmuje weryfikację przez Parlament Europejski kandydatów na komisarzy pod kątem potencjalnych konfliktów interesów. W tym momencie nie możemy powiedzieć, jak pójdzie weryfikacja ani czy niektóre osoby wyznaczone na to stanowisko przez państwa członkowskie zostaną odrzucone, ale sam proces może wiele ujawnić na temat tego, jak etyka w życiu publicznym jest postrzegana w całej Unii.

Po pierwsze, trochę informacji na temat mojej roli i pracy mojego biura. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich został utworzony na mocy traktatu z Maastricht w 1993 r., a Parlament Europejski wybiera go co pięć lat. W przeciwieństwie do innych szefów instytucji UE ani Komisja, ani państwa członkowskie nie odgrywają w tym procesie żadnej roli. Pełnię tę funkcję od 11 lat, a wcześniej przez 10 lat pełniłem funkcję irlandzkiego rzecznika praw obywatelskich i komisarza ds. wolności informacji.

Moim celem jest zapewnienie, aby obywatele byli obsługiwani przez skuteczną i odpowiedzialną administrację europejską, przede wszystkim poprzez dochodzenia oparte na skargach w sprawie możliwego niewłaściwego administrowania przez główne instytucje ustawodawcze UE - Komisję, Radę, Parlament - ale także przez Europejski Bank Centralny, Europejski Bank Inwestycyjny i około 40 agencji regulacyjnych.

Wykonuję swoje obowiązki niezależnie i podejmuję własne decyzje o wszczęciu dochodzenia. Głównym źródłem tych dochodzeń są skargi obywateli, społeczeństwa obywatelskiego i przedsiębiorstw, ale korzystam również z prawa do działania z własnej inicjatywy. Oznacza to, że zamiast czekać na zgłoszenie problemu w formie skargi, mogę proaktywnie wszcząć dochodzenie.  Jest to szczególnie przydatne w rozwiązywaniu problemów systemowych w instytucjach Unii.

Instytucje te są, ogólnie rzecz biorąc, zatrudnione przez dobrze wykwalifikowaną, dobrze wynagradzaną i niezależną służbę publiczną, której nadrzędnym celem jest interes obywateli europejskich. Jakość i uczciwość tych urzędników publicznych jest czymś, co świętujemy co dwa lata, organizując ceremonię wręczenia nagród za dobrą administrację europejską. W 2022 r. Trybunał przyznał ogólną nagrodę urzędnikom, którzy opracowali wytyczne dotyczące dokumentowania naruszeń praw człowieka w Ukrainie i poza nią. Ta ogólna jakość i uczciwość znajduje odzwierciedlenie w badaniach Eurobarometru, które pokazują, że średnio prawie połowa obywateli europejskich ma tendencję do zaufania do instytucji UE, znacznie więcej niż te same średnie dane liczbowe dotyczące ich krajowych instytucji politycznych.

Chociaż klasyczne formy przekupstwa nie są nieznane, są one na ogół rzadkie. Dlatego rewelacje Qatargate, które pojawiły się prawie dwa lata temu w Parlamencie Europejskim, były tak szokujące. Graficzne zdjęcia dużych sum gotówki schowanych w walizkach rzekomo oferowanych przez zagraniczne rządy w zamian za głosy i pozytywne przemówienia ujawniły coś niezgodnego z dojrzałą i wyrafinowaną instytucją polityczną.  Niemal dwa lata później wciąż jednak czekamy na ostateczny sądowy wynik tego dramatu.

Pomimo wielu pytań, które Qatargate podnosi na temat tego, w jaki sposób Parlament Europejski monitoruje i nadzoruje swoich posłów, wydarzenia o tej pozornej skali wydają się być raczej wyjątkiem niż regułą.

Przedstawienie całkowicie pozytywnego obrazu integralności instytucji UE byłoby jednak mylące. Jeśli uważamy korupcję za rodzaj trucizny w ciele politycznym, powinniśmy myśleć być może jak toksykolog, ktoś, kto bada i wykrywa trucizny.

Istnieje wiele różnych rodzajów korupcji, tak jak istnieje wiele różnych rodzajów trucizny. Niektóre z nich szybko działają, podczas gdy niektóre gromadzą się w organizmie przez miesiące, a nawet lata, zanim staną się śmiertelne. Niektóre trucizny są łatwe do zidentyfikowania i łatwe do uniknięcia, podczas gdy inne wymagają specjalistycznej wiedzy kryminalistycznej do wykrycia.

Dlatego też w swoich dochodzeniach położyłem duży nacisk na ochronę europejskiego interesu publicznego przed tymi bardziej podstępnymi, subtelnymi formami korupcji, które - jeśli nie zostaną sprawdzone - mogą stać się systemowymi uchybieniami integralności. Jednym z przykładów jest konflikt interesów spowodowany efektem „drzwi obrotowych” między sektorem prywatnym a publicznym, w którym byli politycy i urzędnicy wyższego szczebla są zatrudniani przez firmy w celu lobbowania na rzecz byłych kolegów lub dostarczania poufnych informacji.

Ta forma „miękkiej” korupcji jest tym bardziej podstępna, że jest legalna, a wpływ na wiarę społeczeństwa w demokrację jest destrukcyjny. Badanie OECD z 2022 r. dotyczące dojrzałych demokracji wykazało, że prawie połowa respondentów uważa, że wybrany lub mianowany urzędnik zaakceptowałby dobrze płatną pracę w sektorze prywatnym w zamian za przysługę polityczną. Jeśli prawie połowa wyborców, słusznie lub niesłusznie, uważa, że politycy traktują spotkania z szefami przemysłu, które rzekomo regulują, jako rodzaj rozmowy kwalifikacyjnej, częściowo wyjaśnia to powszechny cynizm i niezadowolenie z naszych systemów demokratycznych.

W związku z tym moje biuro wszczęło dochodzenia dotyczące kwestii systemowych w tej dziedzinie, a także indywidualnych spraw dotyczących efektu „drzwi obrotowych” związanych m.in. z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym, Europejskim Urzędem Nadzoru Bankowego, Europejską Agencją Obrony i Komisją Europejską.

Częściowo w wyniku tego rodzaju kontroli publicznej w ciągu ostatniej dekady poczyniono postępy w tej kwestii w instytucjach UE, z dłuższymi okresami karencji, bardziej rygorystycznymi ograniczeniami dotyczącymi tego, ile mogą zrobić urzędnicy i komisarze zajmujący się lobbingiem po zakończeniu ich kadencji, a także większą przejrzystością w odniesieniu do przemieszczania się urzędników wyższego szczebla do sektora prywatnego. Niestety nie uniemożliwia to działań urzędników wyższego szczebla, które budzą głębokie obawy co do potencjalnych konfliktów interesów. Niedawno poprosiłem Komisję o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące przeprowadzki byłego wysokiego rangą urzędnika w departamencie Komisji ds. konkurencji do dużej amerykańskiej firmy prawniczej zajmującej się przeciwdziałaniem praktykom monopolistycznym. Wydaje się, że nawet tam, gdzie potencjalne konflikty interesów są największe, jak w tym przypadku, istnieje niechęć do uniemożliwiania urzędnikom objęcia tych funkcji, podejście, o którego ponowne rozważenie zwróciliśmy się do Komisji, jak dotąd bezskuteczne.

W ostatnich miesiącach Komisja zwróciła się do byłych urzędników o odniesienie się do ograniczeń nałożonych na nich we wszelkich publicznych oświadczeniach na temat ich nowej roli w sektorze prywatnym. Jednak zazwyczaj to sama firma prywatna, a nie były urzędnik, robi reklamę wokół przeprowadzki i jest mało prawdopodobne, że poinformują swoich klientów o tych ograniczeniach. Typowy komunikat prasowy, wręcz przeciwnie, zwykle mówi z wielkim podekscytowaniem o roli odgrywanej przez byłego urzędnika w rozwoju ważnych regulacji sektorowych podczas pracy w Komisji.

Parlament Europejski zgodził się na sześciomiesięczny okres karencji dla byłych posłów do PE w ramach pakietu reform uzgodnionych po skandalu Qatargate. Po raz pierwszy posłowie do PE będą podlegać jakimkolwiek ograniczeniom, chociaż istnieją obawy, że jest to zbyt krótki okres, aby był w jakikolwiek sposób znaczący. Parlament poprawił również przejrzystość spotkań między posłami do PE a lobbystami i po raz pierwszy zobowiązywał posłów do składania szczegółowych oświadczeń majątkowych po objęciu mandatu (chociaż nie będą one podawane do wiadomości publicznej).

Wszyscy musimy głęboko i pomysłowo zastanowić się, w jaki sposób różne formy korupcji osłabiają nasze gospodarki i nasze demokracje. Ten bardziej kompleksowy obraz tego, jak bronić instytucji publicznych, przedstawiono w pakiecie antykorupcyjnym Komisji w maju tego roku. Jeśli nasze demokracje są atakowane, jak zadeklarowała przewodnicząca Parlamentu Europejskiego Metsola po Qatargate, pierwszą linią obrony muszą być urzędnicy publiczni, którzy w swojej codziennej pracy ucieleśniają wartości uczciwości i inkluzywnego podejmowania decyzji. Najskuteczniejszą obroną są instytucje publiczne, które wykazują wysoki stopień przejrzystości i rozliczalności.

Nasze doświadczenie na szczeblu UE pokazuje wiele. Jeśli zarzuty podane do wiadomości publicznej są prawdziwe, kupowanie wpływów ujawnione w Qatargate było możliwe dzięki źle wdrożonym zasadom przejrzystości lobbingu, nieistniejącym regulacjom dotyczącym efektu „drzwi obrotowych” i braku zasad ujawniania aktywów.  Zreformowując do pewnego stopnia każdy z tych elementów, Parlament zrozumiał, że są one podstawą jego antykorupcyjnego reżimu, miejmy nadzieję, że przyszłe Katargate są znacznie mniej prawdopodobne.

Nowy międzyinstytucjonalny organ UE ds. etyki stanowi kolejny ważny krok w ochronie administracji przed korupcją i odzyskaniu części zaufania obywateli utraconego po aferze Katargate. Ustanowiony w tym roku, po kilku spotkaniach politycznych i technicznych między instytucjami UE, ma na celu harmonizację zasad etyki we wszystkich instytucjach UE, w tym w odniesieniu do konfliktów interesów i przepisów dotyczących efektu „drzwi obrotowych”. W jej skład wejdą przedstawiciele każdej uczestniczącej instytucji, a także pięciu niezależnych obserwatorów, którzy zostaną wybrani w drodze konsensusu w drodze przejrzystej procedury.

Większość instytucji wybrała swoich przedstawicieli. Mamy nadzieję, że nowy organ pomoże w podnoszeniu standardów etycznych w całej administracji. Jego istnienie samo w sobie może również zmusić instytucje Unii do zbadania ich własnych systemów etycznych, porównania ich ze sobą i wywarcia wzajemnej presji.

Niemniej jednak, to nowe ciało jest tylko jednym z kawałków większego obrazu. Nadal istnieją ważne obawy, takie jak to, czy model samoregulacji, który pozostaje w dużej mierze nienaruszony, może skutecznie zapewnić zgodność z silnymi standardami etycznymi w perspektywie długoterminowej.

Musimy przeprowadzić ogólnoeuropejską dyskusję na temat norm etycznych oraz nowych i pojawiających się form korupcji. Korupcja nie jest pojęciem statycznym. Koncentracja na korupcji jako nadużyciu urzędu ma długą historię i stale musimy reagować na zmieniające się oczekiwania dotyczące zachowania osób sprawujących urząd publiczny.

W przyszłości za formę korupcji można również uznać celowe przekazywanie urzędnikom publicznym wprowadzających w błąd lub fałszywych informacji w celu opóźnienia lub osłabienia prawodawstwa dotyczącego zmiany klimatu. Co najmniej dynamiczna, otwarta i inkluzywna rozmowa wokół tych kwestii zachęci nas do aktualizacji naszego myślenia.

Nie jest to tylko dyskusja teoretyczna, ale pilna kwestia praktyczna. Jak wspomniałem wcześniej, Parlament Europejski próbuje obecnie zdecydować, czy potencjalne, a nawet postrzegane konflikty interesów są na tyle poważne, że uzasadniają odrzucenie kandydatury poszczególnych komisarzy. Są to trudne osądy, które należy podejmować skrupulatnie i bezstronnie w najlepszych momentach, gdy wszyscy uczestnicy jasno wiedzą, jakie są zasady i jak należy grać. W organie, który stara się znaleźć wspólną płaszczyznę między 27 bardzo różnymi kulturami politycznymi i prawnymi, może to być prawie niemożliwe. Jak zauważyła GRECO Rady Europy, w niektórych państwach członkowskich nadal nie ma jasnej i jednolitej definicji „konfliktu interesów” ani ograniczeń nałożonych na ministrów i sekretarzy stanu po okresie zatrudnienia.

Rada jest kolejną areną na szczeblu UE, na której mamy trudności ze znalezieniem jednolitej definicji i jednolitego stosowania przepisów dotyczących konfliktu interesów. Skutecznie wyłączyła się z międzyinstytucjonalnego organu ds. etyki, o którym wspomniałem wcześniej, podkreślając, że jedynie przepisy krajowe powinny mieć zastosowanie do decyzji podejmowanych przez nią jako instytucję. W związku z tym tylko przewodniczący Rady i wysoki przedstawiciel ds. polityki zagranicznej będą wchodzić w zakres nowego organu. Hipotetycznie dwóch ministrów zaangażowanych w tę samą decyzję w sprawie sankcji UE lub polityki handlu zagranicznego mogłoby podlegać bardzo różnym regulacjom dotyczącym efektu „drzwi obrotowych”, z których jeden byłby zabroniony, a drugi mógłby dołączyć, na przykład, do chińskiego przedsiębiorstwa państwowego. Pozostawiam Panu decyzję, czy jest to sprawiedliwe, czy leży w interesie publicznym.

UE jest wysoce zintegrowanym organem politycznym i gospodarczym. Jak widzieliśmy w przypadku euro, wady konstrukcyjne w jednym kraju mogą szybko mieć duży wpływ na inne. Dotyczy to zarówno naszych ram uczciwości, jak i naszej polityki pieniężnej i fiskalnej. Obowiązkiem instytucji zajmujących się etyką publiczną jest upewnienie się, że nasi decydenci polityczni na szczeblu krajowym i unijnym wspólnie rozumieją, co to znaczy chronić integralność ich procesu decyzyjnego przed wpływami zewnętrznymi. Jeśli nam się uda, oddamy obywatelom UE wielką przysługę.