Wprowadzenie

Panie Przewodniczący, Szanowni Posłowie, Panie i Panowie!

Pragnę podziękować Komisji Prawnej za uprzejme zaproszenie, jakie skierowała do mnie w celu zajęcia się tą konferencją i wniesienia wkładu w toczącą się dyskusję na temat potrzeby oceny obowiązujących przepisów prawa administracyjnego UE oraz zbadania wyzwań i możliwości, które pojawiły się wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego, a w szczególności art. 298 TFUE.

W lutym tego roku rozpoczęłam konsultacje społeczne w sprawie zasad służby publicznej, aby sformułować w zwięzłej i łatwo zrozumiałej formie zasady etyczne, którymi powinni kierować się urzędnicy państwowi UE. Zaprosiłam obywateli, grupy interesu i inne organizacje do zgłaszania uwag do przygotowanego przez nas projektu oświadczenia. Konsultacje są nadal otwarte, a uwagi można zgłaszać do dnia 15 maja 2011 r. Mam nadzieję, że przyszłe wnioski ustawodawcze na mocy art. 298 będą inspirowane tymi zasadami, które zostaną sfinalizowane jeszcze w tym roku po przeanalizowaniu wyników konsultacji.

Dodam jeszcze, że cieszę się z powrotu do Leónu. Moja poprzednia wizyta miała miejsce w lutym 2010 r. z okazji obchodów jedenastej setnej rocznicy Królestwa Leonu, kiedy wygłosiłem przemówienie w ramach serii konferencji dotyczących demokracji w Europie, zorganizowanych m.in. z inicjatywy byłego przewodniczącego Parlamentu Europejskiego Enrique Barona Crespo. Duża część mojej prezentacji przy tej okazji poświęcona była istotnemu atrybutowi zdrowej demokracji, przejrzystości.

Rok później przejrzystość jest nadal centralnym punktem mojej prezentacji. Istnieją dwa sposoby wprowadzenia w życie zasady przejrzystości. Pierwszym z nich jest reagowanie przez instytucje na wnioski o dostęp do dokumentów. Po drugie, instytucje powinny proaktywnie udostępniać informacje w domenie publicznej. Reaktywne i proaktywne podejścia wzajemnie się uzupełniają i wzmacniają. Przyjrzę się temu tematowi z obu perspektyw.

Przejrzystość reaktywna – dostęp do dokumentów

Chociaż nadal istnieją problemy związane z interpretacją i stosowaniem rozporządzenia 1049/2001, podstawowa zasada zapisana w tym rozporządzeniu, zgodnie z którą otwartość jest podstawową zasadą, a tajemnica stanowi wyjątek, stanowi część dorobku prawnego UE.

W wyniku rozporządzenia zauważalnie wzrosła zdolność społeczeństwa do monitorowania wykonywania uprawnień przez instytucje Unii. Jednocześnie poprawiła się również jakość stosowanych przez instytucje systemów zarządzania informacjami i dokumentami oraz ich wyszukiwania, co pozwoliło im działać wydajniej i skuteczniej, a także w sposób bardziej przejrzysty. Mimo że poczyniono postępy, kultura administracyjna instytucji nie doszła jeszcze w pełni do porozumienia z otwartością.

Trzy lata po tym, jak Komisja po raz pierwszy przedstawiła wniosek dotyczący zmiany rozporządzenia, wydaje się, że proces legislacyjny jest zablokowany. Nieustannie podkreślałem, że każdy przegląd rozporządzenia powinien być krokiem naprzód w kierunku przejrzystości i obywatelstwa europejskiego, a nie krokiem wstecz. W każdej reformie rozporządzenia należy kierować się jego pierwotnym celem, tj. ułatwieniem jak najszerszego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji, tak aby umożliwić obywatelom kontrolę procesów zarządzania na szczeblu Unii i udział w nich.

Moim zdaniem traktat lizboński i prawnie wiążąca karta praw podstawowych stanowią kolejne powody, dla których należy nalegać, aby jakakolwiek zmiana rozporządzenia nie ograniczała prawa dostępu. Ograniczenie praw już przysługujących na mocy rozporządzenia 1049/2001 byłoby sprzeczne z art. 42 Karty i zapowiedzianymi celami traktatu lizbońskiego dotyczącymi poprawy poziomu przejrzystości i rozliczalności w funkcjonowaniu UE.  

Dwa ostatnie wydarzenia dają moim zdaniem pewną pewność, że istniejące prawo obywateli do dostępu zostanie utrzymane.

Na spotkaniu z kolegium komisarzy w dniu 15 lutego zasugerowałem, aby rozważyli oni przedstawienie ograniczonego wniosku dotyczącego zmiany rozporządzenia, aby uwzględnić fakt, że traktat lizboński rozszerza prawo publicznego dostępu do dokumentów wszystkich instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii.

Cieszę się, że Komisja przedstawiła wniosek w tej sprawie. Z zadowoleniem przyjmuję tę inicjatywę, która jest użytecznym krokiem w interesie pewności prawa i większej widoczności praw obywateli.

Drugą pozytywną zmianą jest niedawne orzeczenie Sądu w sprawie Access Info Europe przeciwko Radzie, w której stwierdzono, że Rada niesłusznie odmówiła ujawnienia tożsamości państw członkowskich zajmujących stanowiska podczas negocjacji w sprawie zmiany rozporządzenia 1049/2001. Zgodnie z wyrokiem „aby obywatele mogli korzystać ze swoich praw demokratycznych, muszą być w stanie szczegółowo śledzić proces decyzyjny w instytucjach uczestniczących w procedurach ustawodawczych oraz mieć dostęp do wszystkich istotnych informacji”.

Przy wydawaniu orzeczenia Trybunał wziął pod uwagę w szczególności fakt, że żądane dokumenty nie były jedynie częścią zwykłego procesu legislacyjnego, który oczywiście dotyczy głównie obywateli, których ten proces będzie dotyczył, ale dodatkowy fakt, że przedmiotowy wniosek ustawodawczy dotyczył bezpośrednio prawa obywateli do udziału w tym procesie. Trybunał również w bardzo elegancki sposób nie dał się przekonać argumentowi Rady, że w przypadku ujawnienia nazw delegacji te delegacje, które mogą chcieć przedstawić propozycje ograniczenia lub ograniczenia otwartości, nie będą już tego robić z obawy przed presją, jaką może na nie wywierać opinia publiczna.

Moim zdaniem to niezwykłe, że taki argument powinien być przedstawiany w Luksemburgu, a nie, powiedzmy, w Pjongjangu czy Trypolisie. Zastanawiam się, czy ktokolwiek sformułował ten argument, rzeczywiście przeczytał traktaty założycielskie?

Proaktywna przejrzystość

Chociaż wydaje się, że większość myśli instytucji na temat przejrzystości koncentruje się na reaktywnym sposobie rozpatrywania wniosków o dostęp, dobre zarządzanie prawem publicznego dostępu wymaga nie tylko prawidłowego reagowania instytucji na wnioski, ale także proaktywnego udostępniania informacji i dokumentów społeczeństwu.

Ważnym aspektem strategii, którą przyjąłem w zeszłym roku i udostępniłem we wszystkich 23 językach urzędowych UE, jest przekonanie instytucji, że przejrzystość nie polega jedynie na reagowaniu na wnioski o dostęp do dokumentów, ponieważ nie jest ona wystarczająca do zapewnienia skutecznego dostępu. W rzeczywistości skuteczny dostęp może być często utrudniony przez ogromne opóźnienia w odpowiadaniu na wnioski oraz przez fakt, że obywatele nie są odpowiednio informowani o tym, że informacje rzeczywiście istnieją i są dostępne. Pozwolę sobie posłużyć się przykładem skargi, którą rozpatrzyłem w zeszłym roku, aby zilustrować tę kwestię.

W projekcie zalecenia dla Europejskiej Agencji Leków wyjaśniłem potrzebę proaktywnej polityki przejrzystości. Sprawa dotyczyła odmowy dostarczenia obywatelowi Irlandii kopii raportów o niepożądanych reakcjach na leki. Wskazałem Agencji, że oprócz jej prawnego obowiązku udzielania właściwej odpowiedzi na wnioski o publiczny dostęp na mocy rozporządzenia 1049/2001, dobrą praktyką administracyjną byłoby również wprowadzenie polityki proaktywnego upubliczniania, na przykład na stronie internetowej Agencji, informacji będących przedmiotem zainteresowania opinii publicznej. Zauważyłem, że zasada przejrzystości oznacza, że instytucje Unii powinny aktywnie dążyć do określenia, jakich informacji potrzebuje społeczeństwo, a następnie przystąpić do rozpowszechniania tych informacji w sposób łatwo zrozumiały dla społeczeństwa.

 W przypadku gdy instytucje UE pracują w obszarach, takich jak kontrola leków, które są technicznie złożone, szczególnie ważne jest, aby informacje były przedstawiane w języku łatwo zrozumiałym dla obywateli.  Proaktywne wysiłki instytucji UE w celu dostarczenia informacji będą zatem zazwyczaj obejmować przygotowanie i publikację nowych materiałów, a także (i nalegam, w nawiasie, na te słowa, ponieważ nie mówimy tutaj o alternatywie) oraz zapewnienie dostępu do istniejących dokumentów. Podejmując decyzję o tym, co, kiedy i w jaki sposób publikować w sposób proaktywny, instytucje muszą koniecznie dokonywać oceny w oparciu o swoją wiedzę na temat specyfiki swojej dziedziny pracy. Cieszę się, że Europejska Agencja Leków wydaje się dokładać starań, aby zastosować się do mojego projektu zalecenia. W przyszłym tygodniu odwiedzę Agencję w Londynie i oczekuję, że będę informowany o najnowszych wydarzeniach.

Pokrótce wspomnę również, że Europejski Inspektor Ochrony Danych opublikował niedawno dokument, w którym zaleca również instytucjom przyjęcie proaktywnego podejścia do relacji między publicznym dostępem a przepisami o ochronie danych. W szczególności J. Hustinx wzywa instytucje do wyjaśnienia osobom, których dane dotyczą, przed zebraniem ich danych osobowych lub przynajmniej w momencie ich gromadzenia, w jakim zakresie ich ewentualne przetwarzanie obejmuje lub może obejmować publiczne ujawnienie danych. Nie powiem więcej na ten temat, ponieważ pan poseł Hustinx może rozwinąć tę kwestię w swoim dzisiejszym wystąpieniu.  

Należy uznać, że instytucje UE już podejmują wysiłki. Na przykład, przyznając, że jej dokumenty programowe są zazwyczaj dość techniczne i pełne terminologii, która nie jest częścią języka potocznego, Komisja już teraz aktywnie komunikuje się za pośrednictwem streszczeń prawodawstwa obywateli wyjaśniających te kwestie prostym, nietechnicznym językiem.

Kolejnym ważnym krokiem w kierunku proaktywnej przejrzystości jest rejestr służący przejrzystości. Na początku roku Parlament i Komisja osiągnęły porozumienie w sprawie utworzenia i prowadzenia wspólnego rejestru służącego rejestracji i monitorowaniu organizacji i osób zaangażowanych w kształtowanie i wdrażanie polityki UE.

Obywatele Unii Europejskiej mają prawo wiedzieć, które zainteresowane strony próbują wpłynąć na proces polityczny w Brukseli i jakie zasoby wykorzystują do kształtowania decyzji, które mają bezpośredni wpływ na obywateli UE. Zniesienie tajemnicy związanej z lobbingiem ma zasadnicze znaczenie dla przywrócenia zaufania do instytucji UE i poprawy funkcjonowania demokracji europejskiej.

Rejestr służący przejrzystości pozostanie dobrowolny. Oczekuje się, że lobbyści "zarejestrują r", ale nie są do tego zobowiązani. Chociaż obowiązkowy system rejestracji lobbingu skuteczniej rozwiązałby ten problem, w nowym systemie wprowadzono znaczne usprawnienia, w tym wspólny kodeks postępowania, ulepszony mechanizm skarg i sankcji oraz cofnięto przepustki Parlamentu dla lobbystów, którzy nie będą uczestniczyć w nowym wspólnym rejestrze. Ten ostatni może okazać się skutecznym pośrednim sposobem zobowiązania zainteresowanych stron do rejestracji, ponieważ dla wielu lobbystów w Brukseli dostęp do Parlamentu ma zasadnicze znaczenie dla ich pracy.

Wyrażam uznanie dla wysiłków podejmowanych przez instytucje europejskie. Aktywnej współpracy z obywatelami i społeczeństwem obywatelskim nie należy postrzegać jako obciążenia, które odciąga daną instytucję od jej podstawowej działalności, lecz jako integralną część podstawowej działalności każdej instytucji UE. Wszystko to stanowi duży postęp, jeśli porównamy je do czasów, w których przejrzystość nie odgrywała dużej roli na szczeblu UE. Pozostają jednak problemy i w tym miejscu pojawiają się zasady dobrej administracji.

Powiązanie proaktywnej przejrzystości z zasadami dobrej administracji może dostarczyć wskazówek co do tego, jakie kroki należy podjąć w celu poprawy prawa obywateli do dostępu.

Pierwszym krokiem jest powołanie przez każdą instytucję co najmniej jednego urzędnika ds. informacji, którego zadaniem byłoby wprowadzenie w życie prawa publicznego dostępu do informacji. Powinny one zapewnić szybkie rozpatrywanie wniosków oraz odpowiednie uzasadnienie i przekonujące wyjaśnienie odpowiedzi negatywnych. Urzędnicy ds. informacji powinni również zapewnić, aby instytucja prowadziła aktywną politykę podawania dokumentów i informacji do wiadomości publicznej. Powiązane zadanie polegałoby na odgrywaniu roli wychowawczej, wyjaśniając nie tylko przepisy prawne, ale także ich uzasadnienie i korzyści płynące z otwartej pracy.

Kolejnym krokiem w kierunku lepszego zarządzania podstawowym prawem do publicznego dostępu jest jasne, prodostępne sporządzanie dokumentów. Moim zdaniem dobrą administracją byłoby sporządzanie wszystkich dokumentów w celu zapewnienia obywatelom, organizacjom i przedsiębiorstwom jak najszerszego dostępu do nich. Jeżeli dokument musi zawierać informacje poufne, należy go w miarę możliwości sporządzić, aby ułatwić częściowe ujawnienie. Można tego dokonać, umieszczając poufne materiały w oddzielnej sekcji dokumentu, poprzedzonej niepoufnym wyjaśnieniem, dlaczego materiały są zwolnione z obowiązku ujawnienia, oraz, w miarę możliwości, niepoufnym streszczeniem. Gdyby dokumenty były sporządzane w ten sposób, potrzeba byłoby mniej czasu na rozpatrzenie wniosków, mniej ponownych wniosków, a instytucje byłyby w stanie lepiej przestrzegać terminów określonych w rozporządzeniu. W tym kontekście ważnym elementem jest również używany język: powinien być prosty i zrozumiały.

Oczywiście, jeżeli dokument znajduje się już w domenie publicznej, obywatel i instytucja nie muszą przechodzić przez administracyjny proces składania i rozpatrywania wniosku o dostęp. Najskuteczniejszą i najskuteczniejszą metodą dostępu jest zatem uczynienie zbędnym nawet złożenia wniosku poprzez zapewnienie użytecznego internetowego rejestru dokumentów i zapewnienie łatwego dostępu do zarejestrowanego dokumentu za pośrednictwem linku. Instytucja, która regularnie otrzymuje i przyjmuje dużą liczbę wniosków o udzielenie dostępu, powinna poważnie zbadać, czy nie mogłaby nauczyć się przewidywać przyszłych wniosków i udostępniać dokumentów bez zwracania się o nie. Brak aktywności w ten sposób może bowiem stanowić formę niewłaściwego administrowania.

Instytucje UE udostępniają już w internecie ogromną liczbę dokumentów. Sama ilość nie wystarczy. Dobre administrowanie dostępem do dokumentów polega na udostępnianiu dokumentów, których ludzie rzeczywiście chcą, i organizowaniu ich dostępności w taki sposób, aby można je było łatwo znaleźć.

Utworzenie i prowadzenie takiego rejestru jest zasadniczym aspektem rzeczywistego zaangażowania obywateli. Takie zaangażowanie należy postrzegać jako część podstawowej działalności każdej instytucji mającej na celu wypełnienie obietnic Unii dotyczących przejrzystości, uczestnictwa i dobrej administracji. Celem powinno być zapewnienie, aby – o ile nie istnieją uzasadnione powody ograniczenia dostępu – osoby mogły natychmiast uzyskać potrzebne im dokumenty za pośrednictwem rejestru, bez konieczności składania wniosku.

Oznacza to, że instytucje muszą zapewnić, aby informacje były gromadzone, porządkowane i przechowywane w formatach, które umożliwiają ich wyszukiwanie i łatwe udostępnianie w czasie rzeczywistym. Przyjazny dla użytkownika rejestr dokumentów byłby możliwy do przeszukiwania i ustrukturyzowany w taki sposób, aby pomóc użytkownikowi zrozumieć funkcjonowanie instytucji. Oznacza to, że rejestr powinien opierać się na analizie przepływu pracy w instytucji i powinien być szybko dostosowywany w celu uwzględnienia nowych i zmieniających się działań. Dokumenty powinny być do niego szybko dodawane i regularnie aktualizowane.

Podsumowując, mam nadzieję, że instytucje, a przede wszystkim Parlament, wykorzystają możliwości przedstawione podczas przeglądu rozporządzenia 1049/2001, a także w ramach przyszłej interwencji legislacyjnej w dziedzinie administracyjnego prawa procesowego, aby wprowadzić w życie prawo do dobrej administracji w odniesieniu do dostępu do dokumentów.

Dziękuję za uwagę.