Opmerkingen van de Europese Ombudsman, P. Nikiforos Diamandouros

Voorzitter, geachte afgevaardigden, ik dank u voor uw uitnodiging om vandaag het woord te voeren over de hervorming van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten.

Deze commissie, de LIBE-commissie en het Parlement als geheel hebben allemaal veel tijd en moeite in dit onderwerp gestoken. Dit werk is mijns inziens volledig gerechtvaardigd, aangezien de goedkeuring van Verordening (EG) nr. 1049 in 2001 een belangrijke mijlpaal was, niet alleen voor de transparantie, maar ook voor het Europees burgerschap.

Het is daarom van essentieel belang dat elke herziening van Verordening (EG) nr. 1049/2001 een stap voorwaarts is voor de transparantie en het Europees burgerschap, en geen stap terug.

Ik ben dan ook van mening dat bij elke hervorming van de verordening moet worden uitgegaan van wat mijns inziens het oorspronkelijke doel ervan was; dat wil zeggen, een zo ruim mogelijke toegang tot documenten die in het bezit zijn van de instellingen vergemakkelijken, zodat burgers toezicht kunnen houden op en kunnen deelnemen aan bestuursprocessen op het niveau van de Unie.

Geachte leden, de Commissie heeft in 2008 haar voorstel tot herziening van Verordening (EG) nr. 1049/2001 ingediend. Sindsdien zijn er twee belangrijke ontwikkelingen geweest.

De eerste is natuurlijk de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Het Verdrag verplicht alle instellingen van de Unie “hun werkzaamheden zo open mogelijk te verrichten, teneinde goed bestuur te bevorderen en de deelname van het maatschappelijk middenveld te waarborgen”. Het Verdrag breidt ook de reikwijdte van het recht van toegang van het publiek uit tot documenten die in het bezit zijn van de Europese Raad.

De tweede ontwikkeling is het recente arrest van het Hof van Justitie in de zaak Bavarian Lager, dat betrekking had op de toegang tot de notulen van een bijeenkomst tussen de Commissie en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven.

Het arrest heeft betrekking op het verband tussen de bestaande Verordening (EG) nr. 1049/2001 en Verordening (EG) nr. 45/2001 betreffende gegevensbescherming. Het maakt duidelijk dat volgens de huidige wetgeving de toegang van het publiek tot persoonsgegevens niet zonder toestemming kan worden verleend, tenzij de aanvrager aantoont dat de doorgifte van de persoonsgegevens noodzakelijk is.

De Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming, de heer Hustinx, heeft het volgende verklaard: “het arrest van het Hof bevestigt het belang van de toetsing [waarmee hij de wetgevende toetsing bedoelt] van de wijze waarop twee grondrechten met elkaar kunnen worden verzoend: toegang tot documenten en gegevensbescherming in het licht van het Verdrag van Lissabon.” Ik ben het volledig eens met die beoordeling.

Aangezien het verbeteren van de transparantie een fundamenteel doel is van de hervormingen van het Verdrag van Lissabon, is het belangrijk te benadrukken dat het arrest Bavarian Lager geen vergunning is voor instellingen om geheime vergaderingen te houden. Het grondrecht op gegevensbescherming kan en moet in aanmerking worden genomen bij de organisatie van vergaderingen, zodat de transparantie die nodig is om het vertrouwen van het publiek in de instellingen te waarborgen, kan worden gehandhaafd.

In veel gevallen zou het bijvoorbeeld passend zijn om de uitnodiging voor een vergadering afhankelijk te stellen van voorafgaande toestemming voor het verslag van de vergadering met de namen van de deelnemers.

Dit is slechts één voorbeeld van hoe proactief zijn kan bijdragen tot een goed beheer van transparantie.

Geachte leden, laat mij dit thema uitwerken, dat volgens mij een belangrijke rol moet spelen bij de herziening van Verordening 1049/2001.

Het is verleidelijk om te denken dat instellingen het recht op toegang tot documenten moeten beheren door verzoeken om toegang af te wachten en erop te reageren. Naar mijn mening is dat slechts de helft van het verhaal.

Ik ben van mening dat een goed beheer van het recht van toegang van het publiek niet alleen vereist dat de instellingen correct reageren op aanvragen, maar ook proactief zijn. Wanneer uitsluitend op verzoeken wordt gereageerd wanneer deze worden gedaan, kan dit immers tot wanbeheer leiden.

Goed bestuur is natuurlijk een grondrecht en na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is het nu juridisch bindend.

Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten luidt als volgt: "Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld."

Ik betreur het dat mijn ervaring als Ombudsman is dat met name de Commissie te vaak verzuimt verzoeken om toegang van het publiek binnen een redelijke termijn te behandelen, omdat zij de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijnen niet in acht neemt.

Nog slechter zijn de prestaties van de Commissie wanneer burgers een klacht indienen bij de Ombudsman in zaken betreffende de toegang tot documenten.

Op verzoek van uw rapporteur voor het jaarverslag van de Ombudsman, mevrouw Nedelcheva, hebben wij eerder dit jaar een analyse uitgevoerd van de mate waarin de Commissie de termijnen van de Ombudsman bij de toegang tot documenten in acht heeft genomen.

Van de 22 zaken die mijn kantoor in 2009 heeft behandeld, heeft de Commissie slechts in 4 gevallen de oorspronkelijke antwoordtermijn in acht genomen. In de meeste gevallen (14 van de 22) was er sprake van een vertraging van meer dan 30 dagen. In 6 gevallen was de vertraging 80 dagen of meer.

Bovendien moest ik u, zoals u weet, eerder dit jaar een speciaal verslag voorleggen over een bijzonder flagrant geval van vertragingen bij de toegang tot documenten. Ik ben dankbaar voor het werk van uw rapporteur, mevrouw Paliadeli, en voor de steun van deze commissie bij de goedkeuring van haar verslag eerder vandaag.

Kortom, de Commissie, die vertraging oploopt bij het beantwoorden van verzoeken om toegang tot documenten of bij het verstrekken van haar antwoorden in geval van klachten bij de Ombudsman over toegang tot documenten, creëert een systemisch probleem. De Commissie ontneemt burgers hun grondrecht om hun zaken binnen een redelijke termijn te laten behandelen.

Een systemisch probleem vereist een systemische oplossing, en daarom ben ik van mening dat een effectieve manier om het aan te pakken de benoeming van informatiefunctionarissen zou zijn, naar analogie met functionarissen voor gegevensbescherming.

Hun rol moet erin bestaan het recht van burgers op toegang tot EU-documenten te waarborgen door de instellingen aan te moedigen een proactieve aanpak te volgen en ervoor te zorgen dat zij correct reageren op verzoeken om toegang.

In de praktijk zou dat betekenen dat advies en opleiding worden verstrekt om ervoor te zorgen dat bij het opstellen van documenten rekening wordt gehouden met het recht van toegang van het publiek.

Op dit moment heb ik bij de behandeling van klachten over de weigering om een document openbaar te maken vaak de indruk dat niemand bij het opstellen van het document in kwestie aan de toegang van het publiek heeft gedacht. Of als ze er wel over nadachten, deden ze dat defensief, met het oog op het belemmeren, niet vergemakkelijken, van de toegang van het publiek.

In feite lijkt het er vaak op dat in de Commissie de eerste keer dat de kwestie van de toegang van het publiek wordt behandeld door eenieder die van het onderwerp op de hoogte is, zich in het stadium van het confirmatief verzoek bevindt, wanneer de zaak aan de secretaris-generaal wordt voorgelegd.

Naar mijn mening zou het goed bestuur zijn als alle documenten zouden worden opgesteld om ervoor te zorgen dat burgers, organisaties en bedrijven er zo ruim mogelijk toegang toe hebben. Indien het document vertrouwelijke informatie moet bevatten, moet het voor zover mogelijk zodanig worden opgesteld dat gedeeltelijke openbaarmaking wordt vergemakkelijkt. Dit kan worden gedaan door het vertrouwelijke materiaal in een afzonderlijk deel van het document te plaatsen, voorafgegaan door een niet-vertrouwelijke verklaring waarom het materiaal is vrijgesteld van openbaarmaking en, waar mogelijk, een niet-vertrouwelijke samenvatting.

Als documenten op deze manier zouden worden opgesteld, zou er minder tijd nodig zijn om verzoeken te behandelen, zouden er minder confirmatieve verzoeken nodig zijn en zou de Commissie beter in staat zijn om de termijnen in de verordening na te leven.

Alvorens af te ronden, wil ik nog één aspect noemen van een proactieve benadering van een goed beheer van transparantie.

Wat is het meest effectieve en efficiënte systeem voor de behandeling van toegangsaanvragen? Het antwoord is om het zelfs overbodig te maken om een aanvraag in te dienen, door een nuttig, online register van documenten aan te bieden en ervoor te zorgen dat het geregistreerde document gemakkelijk beschikbaar is via een link. Op die manier kan de burger het document rechtstreeks verkrijgen, zonder dat hij een verzoek om toegang hoeft in te dienen.

De EU-instellingen maken al een groot aantal documenten online toegankelijk. Maar alleen kwantiteit is niet genoeg. Een goed beheer van de toegang tot documenten houdt in dat de documenten die mensen daadwerkelijk willen, ter beschikking worden gesteld en dat de beschikbaarheid ervan zo wordt georganiseerd dat ze gemakkelijk te vinden zijn.

Een gebruiksvriendelijk documentenregister zou doorzoekbaar en gestructureerd zijn, zodat de gebruiker de werking van de instelling beter kan begrijpen.

Dat betekent dat het register gebaseerd moet zijn op een analyse van de workflow in de instelling en snel moet worden aangepast om rekening te houden met nieuwe en veranderende activiteiten. Documenten moeten er snel aan worden toegevoegd.

Het opzetten en bijhouden van een dergelijk register is een essentieel aspect van de betrokkenheid van de burgers. Een dergelijke betrokkenheid moet worden gezien als onderdeel van de kernactiviteiten van elke instelling om de beloften van de Unie van transparantie, participatie en goed bestuur na te komen. Het doel moet zijn ervoor te zorgen dat, tenzij er geldige redenen zijn om de toegang te beperken, mensen onmiddellijk de documenten kunnen verkrijgen die ze nodig hebben via het register zonder dat ze een aanvraag hoeven in te dienen.

Tot slot, mevrouw de Voorzitter, hoop ik dat deze commissie het Parlement zal aanmoedigen om de herziening van Verordening 1049/2001 aan te grijpen om de instellingen, en vooral de Commissie, het recht op behoorlijk bestuur met betrekking tot de toegang tot documenten in de praktijk te brengen.

Dank u voor uw aandacht.