PANEL VOOR HET HOGE NIVEAU: OVERWEGENDE TOEKOMSTIGE VERORDENINGEN OVER DE TOEGANG TOT DOCUMENTEN

De conferentie begon met een panel op hoog niveau bestaande uit de Europese Ombudsman, Emily O’Reilly en vertegenwoordigers van de wetgevingsinstellingen van de EU, Věra Jourová, vicevoorzitter van de Europese Commissie voor Waarden en Transparantie, Heidi Hautala, vicevoorzitter van het Europees Parlement, en Reijo Kemppinen, directeur-generaal Communicatie en Informatie bij het secretariaat-generaal van de Raad.

De discussie spitste zich toe op de noodzaak om de EU-verordening inzake de toegang van het publiek tot documenten (Verordening 1049/2001) te herzien, aangezien deze meer dan 20 jaar oud is en om rekening te houden met de ontwikkelingen op het gebied van moderne technologie en de aanzienlijke hoeveelheid relevante EU-jurisprudentie.

De gespreksleider leidt het onderwerp in en merkt op dat ongeveer 25 % van de zaken die de Europese Ombudsman behandelt, betrekking heeft op transparantie en toegang tot documenten. Dit wijst erop dat de instellingen van de Unie de gevraagde documenten niet of niet binnen een redelijke termijn kunnen of zullen verstrekken. Hij merkte ook op dat eerdere pogingen om Verordening (EG) nr. 1049/2001 te herzien een einde hebben gemaakt aan de impasse in de wetgeving van de EU.

Emily O’Reilly legde uit dat uit een door haar bureau uitgevoerde enquête onder belanghebbenden bleek dat vertragingen, vage argumenten van de instellingen of agentschappen, zonder rekening te houden met de huidige jurisprudentie, en het uiteenlopende gebruik van documentbeheersystemen voor het registreren en registreren van documenten de meest voorkomende problemen zijn.

Věra Jourová verklaarde dat de Commissie hoopt een aantal kwesties in verband met verzoeken om toegang tot documenten binnen het huidige mandaat aan te pakken. Ze stelde twee opties voor om dit te doen:

• De medewetgevers moeten een oplossing vinden voor de huidige impasse in de wetgeving om Verordening (EG) nr. 1049/2001 te wijzigen of te vervangen. Zij zei dat de Commissie het huidige voorstel zou kunnen intrekken en een nieuw voorstel zou kunnen indienen, rekening houdend met recente EU-jurisprudentie en met een duidelijkere en gemoderniseerde definitie van de term “document”, waardoor de toegang van het publiek tot informatie wordt verbeterd. Commissielid Jourová gaf aan dat de Commissie zo snel mogelijk, hopelijk in 2022, een dergelijke herziening wil voorstellen, zodat deze nog tijdens de huidige zittingsperiode kan worden aangenomen.
• Als “plan b” is de Commissie voornemens nieuwe interne richtsnoeren vast te stellen, waarin veel kwesties zullen worden aangepakt, waaronder het toenemende gebruik van instantberichten als communicatiemiddel.  Deze nieuwe interne richtsnoeren kunnen dienen als benchmark voor andere instellingen en als uitgangspunt voor interinstitutionele onderhandelingen over een geactualiseerde verordening.

Heidi Hautala pleitte voor een gemeenschappelijke oplossing, die voor alle instellingen aanvaardbaar zou zijn. Zij voerde aan dat de werkzaamheden voor de herziening van Verordening (EG) nr. 1049/2001 nu moeten beginnen, aangezien het Parlement in staat is om deel te nemen en suggesties te doen. Zij benadrukt dat een nieuw wetgevingsvoorstel moet worden voorafgegaan door een brede openbare raadpleging. Voorts benadrukte zij dat het belangrijk is om in elk nieuw voorstel rekening te houden met de bestaande jurisprudentie en ervoor te zorgen dat een herziening in geen geval tot minder transparantie leidt. Zij erkende het belang van de rol van het Europees Hof van Justitie en de Europese Ombudsman bij het verbeteren van de transparantie in de EU. Tot slot drong zij ook aan op verdere bestudering van het voorstel van het Parlement om minimale geharmoniseerde administratieve normen in te voeren voor alle instellingen, waaronder het bijhouden van gegevens en het beheer van documenten. Tot op heden hebben de andere instellingen hier niet naar behoren rekening mee gehouden.

Reijo Kemppinen verklaarde dat de Raad het ermee eens is dat de actualisering van Verordening (EG) nr. 1049/2001 noodzakelijk is om rekening te houden met technologische veranderingen, maar dat dit geen afbreuk mag doen aan aspecten van het besluitvormingsproces, zoals efficiëntie en de onderhandelingsruimte, die de EU-instellingen willen beschermen. Hij voerde aan dat, hoewel technologische ontwikkelingen niet kunnen worden genegeerd, het definiëren van elk stuk inhoud als een document ook geen adequate oplossing zou zijn. Volgens de Raad moeten dergelijke complexe kwesties eerst informeel tussen de instellingen worden besproken, voordat een voorstel tot herziening van Verordening (EG) nr. 1049/2001 kan worden gedaan.

Emily O’Reilly sloot de paneldiscussie af met de opmerking dat zij optimistisch was over de ambitie van de instellingen om de nodige veranderingen door te voeren en dat de conferentie hopelijk daartoe zal bijdragen. Zij merkte op dat de EU-instellingen transparantie ook moeten zien als een vriend, die burgers gerust kan stellen die vermoedens kunnen koesteren wanneer informatie niet openbaar wordt gemaakt.

Expert Panel: HUIDIGE SYSTEEM VOOR TOEGANG TOT DOCUMENTEN

De deelnemers aan het tweede panel waren deskundigen op het gebied van transparantie, met ervaring op het gebied van toegang tot documenten. Het panel bestond uit Helen Darbishire, uitvoerend directeur van Access Info Europe, Päivi Leino, hoogleraar transnationaal Europees recht aan de Universiteit van Helsinki, Peter Teffer, onderzoeksjournalist voor Follow the Money, Rosita Hickey, onderzoeksdirecteur bij de Europese Ombudsman en Tanya Verrier, directeur transparantie, efficiëntie en middelen bij het secretariaat-generaal van de Commissie. De gespreksleider verdeelde de discussie in verschillende gesprekspunten, waarbij hij zich richtte op het resultaat van de eerdere paneldiscussies. Deze omvatten: de invloed van nieuwe technologieën, zoals instant messages, op het begrip document; de noodzaak om Verordening (EG) nr. 1049/2001 consequenter toe te passen in alle overheidsdiensten van de EU; de rol van transparantie bij het vergroten van de verantwoordingsplicht van instellingen; de noodzaak om de capaciteit voor de behandeling van verzoeken om toegang tot documenten te verbeteren; en over de bevoegdheden van de Europese Ombudsman.

Helen Darbishire zei dat transparantie niet gaat over technische toegang tot documenten, maar over informatie, en essentieel is voor de legitimiteit van de EU. Zij verwees naar de resultaten van de enquête van de Europese Ombudsman, waaruit bleek dat tweederde van de ondervraagden ontevreden was over de wijze waarop het recht van toegang van het publiek tot documenten momenteel door de instellingen wordt toegepast. Dit betekent dat het onwaarschijnlijk is dat het bredere publiek toegang heeft tot de informatie die het nodig heeft om de EU te begrijpen. Zij voerde aan dat de EU moet beschikken over geharmoniseerde transparantienormen voor alle instellingen, organen en instanties van de EU. In plaats van te worden afgeleid door de kwestie van instant messages, moeten we ons concentreren op het feit dat er geen regelgeving bestaat over het bijhouden van gegevens en het beheer of archiveren van documenten. Zij voerde aan dat een volwaardig transparantiesysteem veel ruimer moet zijn dan de huidige bepalingen van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Bij het opzetten van dit systeem zou het nuttig zijn de benaderingen van de lidstaten te analyseren en een brede openbare raadpleging te houden met belangengroepen, beroepsbeoefenaars en de lidstaten.

Päivi Leino voerde aan dat de Commissie zich onvoldoende lijkt in te zetten voor de hervorming van de transparantieregels van de EU. De belangrijkste kwesties die zij noemde, zijn onder meer het feit dat, hoewel Verordening (EG) nr. 1049/2001 technisch gezien al betrekking heeft op tekst- en chatberichten, in de praktijk nog moet worden bepaald of deze berichten beleidsrelevant zijn en dus moeten worden geregistreerd. Voorts voerde zij aan dat de openbare registers van de EU-instellingen niet gebruiksvriendelijk zijn. Dit dwingt aanvragers om ruime toegang te verlenen tot verzoeken om documenten, waardoor het voor de instellingen ook moeilijker wordt om verzoeken binnen de gestelde termijnen te behandelen. Zij pleit voor de oprichting van een interinstitutioneel documentenregister dat ten minste alle wetgevingsdocumenten van de instellingen moet bestrijken.

Peter Teffer bekritiseerde de reflex van de EU om problemen altijd via wetgeving op te lossen. Hij voerde aan dat de verschillende interpretaties van Verordening (EG) nr. 1049/2001 die door en binnen de instellingen worden gebruikt, veel problemen veroorzaken. Hij merkte ook op dat tekst en berichten al onder de ruime definitie van documenten in Verordening (EG) nr. 1049/2001 moeten vallen. Hij voerde aan dat negatieve ervaringen met de manier waarop de EU-instellingen omgaan met verzoeken om toegang tot documenten mensen minder vertrouwen in de EU kunnen geven. Met betrekking tot de vertragingen bij de behandeling van verzoeken om toegang tot documenten voerde hij aan dat de termijnen door de instellingen zelf zijn vastgesteld bij de vaststelling van Verordening (EG) nr. 1049/2001; indien zij moeilijkheden ondervinden om deze termijnen na te leven, moeten de instellingen hun interne processen kunnen aanpassen om aan deze termijnen te voldoen.

Rosita Hickey benadrukte dat het belangrijk is dat het personeel in alle instellingen een transparantiereflex heeft om uitvoering te geven aan het recht op toegang van het publiek tot EU-documenten. Het voordeel van de herziening van Verordening (EG) nr. 1049/2001 zou nu kunnen zijn dat het beginsel van transparantie door ontwerp wordt ingebed. Zij is het ermee eens dat de registers van de instellingen niet erg goed werken en moeten worden bijgewerkt, zodat het zowel voor degenen die om toegang tot documenten verzoeken als voor de instellingen gemakkelijker wordt om dergelijke verzoeken te behandelen. Zij stelt dat de Ombudsman zich bewust is van de systemische kwestie van vertragingen bij de behandeling van verzoeken om toegang tot documenten en nadenkt over de manier waarop hieraan moet worden gewerkt. Zij verklaarde dat het waarborgen van snelle toegang tot informatie vaak van vitaal belang is voor de aanvragers.

Tanya Verrier legde uit dat de Commissie zich in het algemeen inzet voor meer transparantie. Zij verklaarde dat de Commissie reeds een vrij geavanceerd intern systeem voor de behandeling van verzoeken om toegang tot documenten heeft opgezet, dat transparantieopleidingen voor het personeel en samenwerking tussen de verschillende eenheden omvat. Naar aanleiding van een vraag die in het vorige panel werd gesteld, schatte zij dat meer dan 100 mensen betrokken zijn bij de behandeling van verzoeken om toegang tot documenten. Ze voegde eraan toe dat sms-berichten al onder de interne richtsnoeren van de Commissie inzake toegang tot documenten vallen. Zij geeft echter toe dat de Commissie nog geen goede technologische oplossing heeft om dergelijke berichten te registreren. Zij bevestigde dat de Commissie momenteel investeert in het upgraden van haar IT-systeem en registers om deze gebruiksvriendelijker te maken. Tot slot zei ze dat de Commissie overweegt hoe zij proactief documenten kan publiceren die zijn vrijgegeven na verzoeken om toegang tot documenten.

In antwoord op een vraag van de moderator over de vraag of de Ombudsman bindende bevoegdheden moet hebben, waren de deelnemers het erover eens dat het de voorkeur verdient dat de instellingen de aanbevelingen van de Ombudsman in acht nemen, zonder dat deze bindend hoeven te worden gemaakt. Zij wezen erop dat de huidige zachte bevoegdheden van de Ombudsman ruimte laten voor flexibiliteit ten opzichte van de rechtbanken.

Emily O’Reilly sloot de conferentie af met de kwestie van bindende bevoegdheden. Ze zei dat, waar de rechtsstaat sterk is, een Ombudsman geen bindende bevoegdheden vereist. De oprichting van een “informatiecommissaris” met de bevoegdheid om bindende besluiten te nemen, die zelf voor de rechterlijke instanties van de EU kunnen worden aangevochten, zou echter bijdragen tot de waarborging van het recht van het publiek op vrijheid van informatie.

Dit verslag is geen definitief verslag van de conferentie. Zie de video van de volledige conferentie.