Mijnheer de Voorzitter,
1. Bij brief van 15 april 1997 heb ik op eigen initiatief een onderzoek ingesteld op grond van artikel 138 E van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Het onderzoek betrof de mogelijkheden om de kwaliteit van de administratieve procedures van de Commissie voor de behandeling van klachten over schending van het Gemeenschapsrecht door de lidstaten te verbeteren. Op 22 augustus 1997 heb ik de opmerkingen van de Commissie ter zake ontvangen.
Ik schrijf u nu om u de resultaten van het onderzoek te laten weten.

Inhoud van het onderzoek op eigen initiatief

2. De algemene achtergrond van dit onderzoek was in wezen dat een essentieel onderdeel van de opdracht van de Ombudsman bestaat in het verbeteren van de betrekkingen tussen de communautaire instellingen en organen en de Europese burgers. Een van de belangrijke betrekkingen betreft een van de belangrijkste taken van de Commissie, namelijk optreden als hoedster van het Verdrag overeenkomstig artikel 155 van het Verdrag van Rome. De Commissie heeft steeds erkend dat zij voor het opsporen van inbreuken van de Lid-Staten op het Gemeenschapsrecht in hoge mate afhankelijk is van particuliere burgers en ondernemingen. Het vertrouwen van de burgers in de manier waarop de Commissie met vermeende inbreuken omgaat, is dus van cruciaal belang.
3. De meer specifieke achtergrond was dat ik veel klachten heb ontvangen over de administratieve procedures die de Commissie heeft gevolgd bij de behandeling van klachten van particulieren over de niet-nakoming door de lidstaten van hun verplichtingen uit hoofde van het Gemeenschapsrecht. Deze grieven hebben niet betrekking op de discretionaire bevoegdheid van de Commissie om op grond van artikel 169 van het Verdrag een gerechtelijke procedure tegen een lidstaat in te leiden, maar op de administratieve procedure die plaatsvindt voordat een gerechtelijke procedure kan worden ingeleid. De aantijgingen in de bij mij ingediende klachten hebben met name betrekking op de buitensporige tijd die nodig is om klachten te behandelen, het gebrek aan informatie over de lopende behandeling van de klacht en het ontbreken van enige motivering over de wijze waarop de Commissie tot de conclusie is gekomen dat er geen sprake is van een inbreuk door een lidstaat.
4. Tegen deze achtergrond was ik vooral bezorgd over de administratieve procedures die de Commissie gebruikt om klachten te behandelen. Zonder vooruit te lopen op de vraag of beginselen van gemeenschapsrecht meer ontwikkelde procedurele rechten kunnen vereisen voor burgers die een klacht indienen bij de Commissie, kwam het mij voor dat de Commissie zelf zou kunnen besluiten om meer ontwikkelde procedurele rechten voor deze burgers in het leven te roepen als een kwestie van goed administratief gedrag, in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof van Justitie dat particulieren het besluit van de Commissie om geen beroep in te stellen op grond van artikel 169 niet voor het Hof van Justitie kunnen aanvechten.
Ik heb derhalve voorgesteld dat de Commissie de geregistreerde klagers een voorlopige conclusie zou meedelen dat er geen sprake is van schending van het gemeenschapsrecht en haar bevindingen ter ondersteuning van die conclusie, met een uitnodiging om binnen een bepaalde termijn opmerkingen in te dienen, alvorens haar definitieve beslissing te nemen. Ik heb gewezen op de twee voordelen van een dergelijke procedure. Ten eerste zou het hoogstwaarschijnlijk bijdragen tot een effectievere administratie, door klagers de gelegenheid te geven kritiek te leveren op de standpunten van de Commissie en de Commissie daarom de gelegenheid te geven op deze kritiek te reageren. Ten tweede zou het het vertrouwen van de burgers in de Commissie vergroten door de burgers in staat te stellen vollediger deel te nemen aan de procedure van artikel 169 en daardoor deze activiteiten transparanter te maken.

Opmerkingen van de Commissie

5. In haar opmerkingen verklaarde de Commissie dat klachten van particulieren de belangrijkste bron blijven waarop de Commissie haar taak van toezicht op de toepassing van het gemeenschapsrecht baseert. Om die reden erkende de Commissie dat klagers een plaats hebben in inbreukprocedures en dat zij in de periode voordat een gerechtelijke procedure kan worden ingeleid, procedurele waarborgen genieten die de Commissie voortdurend heeft ontwikkeld en verbeterd. De Commissie heeft zich bereid verklaard deze lijn voort te zetten.
6. De Commissie verklaarde voorts dat alle klachten die de Commissie bereiken, geregistreerd zijn en dat er geen uitzonderingen op deze regel worden gemaakt. Zodra de Commissie een klacht ontvangt, bevestigt zij de ontvangst per brief aan de klager met een bijlage waarin de details van de inbreukprocedure worden toegelicht. Zodra de klacht is geregistreerd, wordt de klager in kennis gesteld van het gevolg dat aan de klacht is gegeven, met inbegrip van de opmerkingen die bij de betrokken nationale autoriteiten zijn gemaakt. De klager wordt ook geïnformeerd over het resultaat van het onderzoek van zijn klacht, of er geen actie is ondernomen of dat er een inbreukprocedure is ingeleid. De klager wordt ook op de hoogte gebracht als er al andere procedures over hetzelfde onderwerp lopen.
Wat de termijnen voor de behandeling van klachten betreft, heeft de Commissie verklaard dat volgens haar reglement van orde een besluit tot afsluiting van een dossier zonder maatregelen te nemen of een besluit tot inleiding van een officiële inbreukprocedure ten aanzien van elke klacht moet worden genomen binnen een termijn van ten hoogste één jaar vanaf de datum van registratie ervan, behalve in bijzondere gevallen, waarvoor de redenen moeten worden vermeld. De Commissie heeft er voorts op gewezen dat vertragingen bij de behandeling van klachten vaak verband houden met het feit dat besprekingen en uitwisselingen met nationale autoriteiten veel tijd in beslag nemen. De Commissie beschouwt het terugdringen van dergelijke vertragingen als een van haar prioritaire doelstellingen.
7. Wat betreft het meedelen van het ontwerpbesluit tot afwijzing van de klacht aan de klager, heeft de Commissie verklaard dat de klager in verschillende gevallen vooraf ervan in kennis wordt gesteld dat de klacht zal worden afgewezen, vaak met opgave van de redenen voor de voorgestelde afwijzing. De Commissie verklaart zich bereid deze praktijk uit te breiden, afgezien van gevallen waarin de klacht duidelijk ongegrond is en gevallen waarin verder niets van de klager is gehoord.

Besluit van de Europese Ombudsman

8. De Commissie is constructief en servicegericht geweest in haar benadering van dit onderzoek. Het deed mij genoegen te zien dat de Commissie zich lijkt in te zetten voor de voortdurende ontwikkeling en verbetering van de positie van de burgers in de procedure van artikel 169, in de periode voordat een gerechtelijke procedure kan beginnen.
9. Wat de behandeling van de klachten en de daarmee gemoeide tijd betreft, blijkt uit de opmerkingen van de Commissie dat:
(i) de ontvangst van klachten wordt bevestigd;
ii) de klager op de hoogte wordt gehouden van de door de Commissie genomen maatregelen;
iii) volgens de interne regels van de Commissie moet een besluit om het dossier te sluiten zonder maatregelen te nemen of een besluit om een officiële inbreukprocedure in te leiden, worden genomen binnen een termijn van ten hoogste één jaar vanaf de datum waarop de klacht is geregistreerd, behalve in bijzondere gevallen, waarvoor de redenen moeten worden vermeld. Deze redenen kunnen betrekking hebben op de tijd die nodig is voor de besprekingen met de betrokken nationale autoriteiten en in afwachting van het antwoord op de verzoeken om informatie van de Commissie van dezelfde autoriteiten.
De naleving van deze regels lijkt een adequaat middel om ervoor te zorgen dat de burger op de hoogte wordt gehouden van de behandeling van zijn klacht en dat de klacht zonder onnodige vertraging en binnen een termijn van maximaal één jaar wordt behandeld, tenzij er bijzondere redenen zijn. Ik ben dan ook van mening dat het onderzoek in dit opzicht geen enkel geval van wanbeheer aan het licht heeft gebracht.
10. De Commissie heeft nota genomen van de suggesties die haar zijn gedaan met betrekking tot de verbetering van de procedurele rechten van de burgers in de procedure van artikel 169 in de periode voordat een gerechtelijke procedure kan beginnen. Het lijkt erop dat de Commissie in de toekomst in alle gevallen de klager in kennis zal stellen van haar voornemen om het dossier af te sluiten met de redenen waarom de Commissie van oordeel is dat er geen sprake is van een inbreuk op het Gemeenschapsrecht, behalve wanneer een klacht kennelijk ongegrond is of wanneer de klager zijn belangstelling voor de klacht lijkt te hebben verloren.
Dit is een waardevolle stap in het proces, waartoe de Commissie zich heeft verbonden, van voortdurende ontwikkeling en verbetering van de procedurele positie van de klager in de procedure van artikel 169 in de periode voordat een gerechtelijke procedure kan beginnen. De burgers zullen aldus de mogelijkheid hebben om standpunten en kritiek op het standpunt van de Commissie naar voren te brengen voordat zij definitief tot de conclusie komt dat er geen sprake is van schending van het gemeenschapsrecht.
11. Tegen deze achtergrond lijkt er geen sprake te zijn van wanbeheer en daarom sluit ik de zaak af.

Verdere opmerkingen van de Europese Ombudsman

12. De Commissie heeft verklaard dat zij, wanneer zij de ontvangst van een klacht bevestigt, de klager een bijlage toezendt met het doel en de details van de inbreukprocedure. In deze bijlage geeft de Commissie ook informatie over de rol die de nationale rechterlijke instanties spelen bij het waarborgen van de juiste toepassing van het Gemeenschapsrecht. In andere contexten benadrukt de Commissie ook de cruciale rol van de nationale rechterlijke instanties in dit verband.
In de lidstaten bestaan ook belangrijke buitengerechtelijke mechanismen, zoals nationale ombudsmannen en soortgelijke organen, die zijn ingesteld om burgers rechtsmiddelen en verhaalsmogelijkheden te bieden wanneer zij zijn blootgesteld aan een onjuiste toepassing van het recht. Daarom stel ik de Commissie voor de mogelijkheid te overwegen om in voorkomend geval ook informatie over deze instanties te verstrekken.
Met vriendelijke groet,
Jacob SÖDERMAN