Strasbūrā, 2010. gada 29. janvārī

Ombuda priekšlikumu kopsavilkums attiecībā uz gaidāmo regulu par Eiropas pilsoņu iniciatīvu

1. 1. Regulā nebūtu jāparedz, ka pieņemamība ir priekšnosacījums pilsoņu iniciatīvas reģistrēšanai. Tomēr regulā būtu jāparedz, ka Komisija sniedz atzinumu par iniciatīvas pieņemamību pēc tās reģistrācijas.
2. 2. Regulā būtu jāparedz, ka Komisija izskata sūdzības par to, ka iniciatīvas organizatori nav izpildījuši savus pienākumus attiecībā uz pārredzamību.
3. 3. Regulā būtu jānosaka, ka gadījumā, ja Komisija piekrīt iesniegt tiesību akta priekšlikumu pēc iniciatīvas, tai būtu arī jānorāda datums, līdz kuram tā plāno to darīt.
4. 4. Lai veicinātu Komisijas efektīvu uzraudzību šajā jomā, regula būtu jāizstrādā tā, lai nodrošinātu, ka Komisija savus juridiskos secinājumus par pieņemamību (ko ombuds varētu pārbaudīt) iesniedz atsevišķi no saviem politiskajiem secinājumiem attiecībā uz iniciatīvas būtību (kas būtu jāizskata Parlamentam).

Ievads

Ar Lisabonas līgumu tiek ieviests jauns sabiedrības līdzdalības veids Eiropas Savienības demokrātiskajā dzīvē: “pilsoņu iniciatīva”. Līgumā ir noteikts, ka:

Pilsoņi, kuru skaits nav mazāks par vienu miljonu un kuri pārstāv ievērojamu dalībvalstu skaitu, var izrādīt iniciatīvu un aicināt Eiropas Komisiju saskaņā ar tās pilnvarām iesniegt atbilstīgu priekšlikumu jautājumos, kuros pēc pilsoņu ieskata Līgumu īstenošanai ir nepieciešams Savienības tiesību akts [1].

Eiropas Komisija līdz 2010. gada 31. janvārim ir izsludinājusi vispārēju uzaicinājumu paust viedokli par to, kā pilsoņu iniciatīvai būtu jādarbojas praksē. Pēc tam Komisija iesniegs priekšlikumu Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, ar ko nosaka pilsoņu iniciatīvas procedūras un nosacījumus.

Eiropas Parlaments 2009. gada 7. maijā jau pieņēma rezolūciju par gaidāmo regulu [2].

Eiropas Ombuds uzskata, ka pilsoņu iniciatīvai būtu jāsniedz nozīmīgs ieguldījums Eiropas pilsoņu iespēju palielināšanā.

Līguma 228. pants piešķir ombudam vispārējas pilnvaras attiecībā uz Komisijas pieļautām administratīvām kļūmēm. Kļūdas pārvaldē jēdziens ir ļoti plašs, un daudzi Komisijas turpmākās lomas aspekti attiecībā uz iniciatīvām, iespējams, varētu būt par iemeslu sūdzībām ombudam.

Ombuda mērķis, sagatavojot pašreizējo ieguldījumu sabiedriskajā apspriešanā, ir veicināt Komisijas labu pārvaldību un tādējādi palīdzēt nodrošināt šā iedzīvotājiem vērtīgā jaunā instrumenta panākumus.

Paturot prātā šo mērķi, ombuda ieguldījums attiecas uz šādiem jautājumiem:

• iniciatīvu reģistrāciju un pieņemamību;
• iespējamās sūdzības par iniciatīvu pārredzamību;
• termiņus, kas būtu jāpiemēro Komisijai; un
• pārraudzīt Komisijas reakciju uz iniciatīvām.

1 Reģistrācija un pieņemamības noteikšana

Gan Komisija, gan Eiropas Parlaments uzskata, ka praktisku iemeslu dēļ iniciatīvas būtu jāreģistrē Komisijā pirms parakstu vākšanas sākuma.

Eiropas Parlamenta 2009. gada 7. maija rezolūcijā tika ierosināts, ka Komisijai, pieņemot lēmumu par to, vai iniciatīva ir veiksmīgi reģistrēta, būtu jāpārbauda iniciatīvas pieņemamība (t. i., vai Komisija ir pilnvarota iesniegt iniciatīvā prasīto tiesību akta priekšlikumu).

Turpretī Komisija neuzskata, ka reģistrācijas procesā būtu jāiekļauj jebkāds Komisijas lēmums par iniciatīvas pieņemamību. Tā norāda, ka pozitīvs lēmums varētu radīt iespaidu, ka Komisija iniciatīvai ir devusi zināmu zaļo gaismu. Turklāt Komisija uzskata, ka iniciatīvu pieņemamību un būtību nevar aplūkot izolēti.

Ombuds uzskata, ka Komisijai reģistrācijas procesā būtu jāatvieglo pilsoņu iniciatīvas tiesību izmantošana. Reģistrācijai nevajadzētu kļūt par birokrātisku vai politisku šķērsli. Tāpat Komisijai nevajadzētu radīt situāciju, kurā to varētu apsūdzēt par konkrētu iniciatīvu bloķēšanu vai atbalstīšanu. Šo iemeslu dēļ ombuds uzskata, ka regulai nevajadzētu padarīt pieņemamību par nosacījumu pilsoņu iniciatīvas reģistrēšanai.

Tajā pašā laikā ir paredzams, ka pilsoņi varētu lūgt Komisijas viedokli par konkrētu iniciatīvu pieņemamību vai nu reģistrācijas laikā, vai parakstu vākšanas laikā. Piemēram, iniciatīvas organizatori (vai pretinieki) varētu jautāt Komisijai, vai tai būtu pilnvaras ierosināt tiesību aktus, kas paredzēti konkrētā iniciatīvā.

Labas pārvaldības labad Komisijai pēc pieprasījuma būtu jāsniedz informācija [3]. Lai gan šis pienākums nav absolūts, ir grūti saprast, kā Komisija varētu sistemātiski atteikties atbildēt uz jautājumiem par savām pilnvarām ierosināt tiesību aktus. Iedzīvotāji šādu pieeju uzskatītu par nelietderīgu. Turklāt Savienības un tās pilsoņu labu attiecību interesēs diez vai var būt tas, ka iniciatīvas organizatoriem tikai vēlāk tiek paziņots, ka iniciatīva ir nepieņemama tādu iemeslu dēļ, kurus Komisija jau no paša sākuma būtu varējusi viegli izskaidrot.

Ņemot vērā iepriekš minēto, ombuds uzskata par iespējamu, ka Komisijai praksē būs jārisina pieņemamības jautājumi ilgi pirms posma, kurā tā izskata pabeigtu iniciatīvu.

Šādos apstākļos pilsoņiem un pašai Komisijai būtu lietderīgi, ja regulā būtu noteikts, ka Komisijai pēc iniciatīvas reģistrācijas jāsniedz atzinums par iniciatīvas pieņemamību.

Šis noteikums veicinātu labu pārvaldību, nodrošinot skaidru sistēmu, lai Komisija darītu zināmu pilsoņiem savu viedokli par pieņemamību, bet nedodot Komisijai pilnvaras novērst iniciatīvas turpināšanu, kas tai būtu, ja tās pozitīvais lēmums par pieņemamību būtu nosacījums iniciatīvas reģistrēšanai.

Jautājums par termiņu, kurā Komisijai jāsniedz atzinums, ir aplūkots turpmāk 3. iedaļā.

Iespējamās sūdzības par iniciatīvu pārredzamību

Gan Eiropas Parlaments, gan Komisija uzskata, ka pārredzamības un demokrātiskās pārskatatbildības labad iniciatīvu organizatoriem būtu jāsniedz informācija par finansējumu un par organizācijām, kas atbalsta iniciatīvu. Komisija uzskata, ka šādu informāciju varētu sniegt reģistrā, ko darītu pieejamu Komisija. Regulā varētu arī noteikt, ka organizatoriem ir jāpublisko visa attiecīgā informācija par finansējumu un atbalstu kampaņas laikā.

Ombuds uzskata, ka ir paredzams, ka dažos gadījumos iniciatīvu organizatoru sniegtās informācijas precizitāte un pilnīgums var tikt apstrīdēts. Tādēļ ombuds uzskata, ka, lai saglabātu pilsoņu uzticēšanos iniciatīvas procesam, ir būtiski, lai regulā būtu paredzēts sūdzību izskatīšanas mehānisms.

Komisija jau ir ieviesusi mehānismu sūdzību izskatīšanai par interešu pārstāvju reģistru, ko tā uztur kā daļu no Pārredzamības iniciatīvas [4]. Jautājumi, kas rodas saistībā ar iespējamām turpmākām sūdzībām par iniciatīvu organizatoru sniegto informāciju, visticamāk, būs līdzīgi jautājumiem, kas rodas saistībā ar sūdzībām par interešu pārstāvju reģistru. Šā iemesla dēļ ombuds ierosina, ka regulā būtu jāparedz, ka Komisija izskata sūdzības, kurās apgalvots, ka iniciatīvas organizatori nav izpildījuši savus pienākumus attiecībā uz pārredzamību.

3 Termiņi, kas būtu jāpiemēro Komisijai

Komisija ierosina regulā noteikt, ka pilsoņu iniciatīva jāizskata saprātīgā termiņā, kas nepārsniedz sešus mēnešus. Šajā laikposmā Komisija izvērtēs gan iniciatīvas pieņemamību, gan tās būtību. Komisija norāda, ka tās nodoms būtu izklāstīt savus secinājumus attiecībā uz tajā paredzēto rīcību. Tas tiktu darīts paziņojumā Eiropas Parlamentam un Padomei, kas būtu publiski pieejams. Paziņojumā paredzētās darbības vajadzības gadījumā varētu ietvert vajadzību veikt pētījumus un ietekmes novērtējumus, ņemot vērā iespējamos politikas priekšlikumus.

Kā minēts iepriekš, ombuds ierosina Komisijai pēc iniciatīvas reģistrācijas sniegt atzinumu par pieņemamību. Parasti tas varētu notikt divu mēnešu laikā no reģistrācijas dienas, paredzot, ka izņēmuma gadījumos Komisija šo termiņu var pagarināt vēl par vienu mēnesi. Ja šis ierosinājums tiktu pieņemts, Komisija jau būtu novērtējusi pieņemamību līdz iniciatīvas pabeigšanai. Tomēr ombuds uzskata, ka seši mēneši nav pārmērīgs maksimālais termiņš, kurā Komisijai jāizlemj, kāda rīcība, ja tāda ir, jāveic, reaģējot uz pabeigtu iniciatīvu. Ja Komisija konkrētajā gadījumā varētu ātrāk izdarīt secinājumus, tad labas pārvaldības labad tai tas būtu jādara.

Tā kā Zaļajā grāmatā ir paredzēti turpmāki pētījumi un ietekmes novērtējumi, ombuds saprot, ka Komisijas ideja ir tāda, ka tās secinājumos nebūtu ietverts tiesību akta priekšlikums kā tāds, bet, lielākais, apņemšanās iesniegt šādu priekšlikumu nākotnē.

Ombuds uzskata, ka tad, kad Komisija, reaģējot uz iniciatīvu, paziņo par savu nodomu iesniegt tiesību akta priekšlikumu, būtu jānosaka papildu termiņš, kurā tai būtu jāīsteno šis nodoms. Ir vajadzīgs saprātīgs termiņš tiesību akta priekšlikuma iesniegšanai, lai pilnībā īstenotu pilsoņu iniciatīvu, veicinātu labas attiecības ar pilsoņiem un nodrošinātu labu pārvaldību.

Tomēr ombuds piekrīt, ka laiks, kas pamatoti nepieciešams tiesību akta priekšlikuma sagatavošanai, katrā gadījumā var atšķirties. Šā iemesla dēļ regulā būtu jānosaka, ka gadījumā, ja Komisija piekrīt iesniegt tiesību akta priekšlikumu pēc iniciatīvas, tai būtu arī jānorāda datums, līdz kuram tā plāno to darīt.

Uzraudzība pār to, kā Komisija reaģē uz iniciatīvām

Eiropas Parlamenta 2009. gada 7. maija rezolūcijā tika ierosināts, ka gan Komisijas nostāju attiecībā uz iniciatīvas pieņemamību, gan tās secinājumus pēc būtības attiecībā uz iniciatīvā ietverto lūgumu "pārbauda Eiropas Savienības Tiesa un Eiropas Ombuds saskaņā ar attiecīgajiem ES tiesību aktu noteikumiem"[5].

Komisijas zaļajā grāmatā nav skaidri aplūkots jautājums par to, kā uzraudzīt Komisijas reakciju uz iniciatīvu.

Ombuds uzskata, ka iniciatīvas pieņemamība ir tiesību jautājums. Piemēram, Komisijas kompetencē nebūtu ierosināt tiesību aktus, ar kuriem tiktu pārkāptas pamattiesības, kas noteiktas Pamattiesību hartā vai Eiropas Savienības Tiesas judikatūrā. Tāpēc iniciatīva, kas pieprasa tiesību aktus, ar kuriem tiktu pārkāptas pamattiesības, būtu nepieņemama.

Ombuds varētu izskatīt sūdzības saistībā ar Komisijas atzinumiem par pieņemamību, pamatojoties uz Līguma par Eiropas Savienības darbību 228. pantu [6].

Ombuds uzskata, ka Komisijas būtiskie secinājumi attiecībā uz iniciatīvā ietverto pieprasījumu, visticamāk, radīs galvenokārt politiskus jautājumus . Eiropas Parlaments, kas tieši pārstāv pilsoņus Savienības līmenī [7], būtu vispiemērotākais, lai uzraudzītu Komisiju šajā jomā.

Lai veicinātu Komisijas efektīvu uzraudzību, regula būtu jāizstrādā tā, lai nodrošinātu, ka Komisija pēc iespējas sniedz savus juridiskos secinājumus attiecībā uz pieņemamību (ko ombuds varētu pārbaudīt) atsevišķi no saviem politiskajiem secinājumiem attiecībā uz iniciatīvas būtību (kas būtu jāizskata Parlamentam).

Ja tiktu pieņemts ombuda ierosinājums (1. iedaļa iepriekš), ka Komisijai būtu jāsniedz atzinums par pieņemamību agrīnā posmā, tiktu nodrošināta nepieciešamā juridisko un politisko jautājumu nošķiršana.

Ja tiktu pieņemts Komisijas ierosinājums procesa beigās izskatīt pieņemamību un būtību kopā, regulā būtu jānosaka, ka Komisijai savi secinājumi jāsadala divās daļās: a) attiecībā uz iniciatīvas pieņemamību un b) attiecībā uz Komisijas būtiskajiem secinājumiem.

P. Nikiforos Diamandouros

[1] Līgums par Eiropas Savienību, 11. panta 4. punkts.

[2] Eiropas Parlamenta 2009. gada 7. maija rezolūcija ar lūgumu Komisijai iesniegt priekšlikumu Eiropas Parlamenta un Padomes regulai par pilsoņu iniciatīvas īstenošanu — P6_TA(2009)0389.

[3] Sk. Eiropas Labas administratīvās prakses kodeksa 22. pantu, http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces, un Komisijas Labas administratīvās prakses kodeksa 4. punktu ("Izmeklēšanas veikšana"), https://commission.europa.eu/about-european-commission/service-standards-and-principles/ethics-and-good-administration/good-administration/code-good-administrative-behaviour-and-complaints_en.

[4] https://commission.europa.eu/about-european-commission/service-standards-and-principles/ethics-and-good-administration/good-administration_\1 Komisija 2009. gada oktobrī paziņoja par savu nodomu sniegt paskaidrojumu par administratīvo procesu, ko tā izmanto, lai izskatītu šādas sūdzības. Šajā sakarā sk. Komisijas paziņojumu Eiropas Parlamentam un Padomei “Eiropas pārredzamības iniciatīva: Interešu pārstāvju reģistrs, gadu pēc tam (COM(2009) 612 galīgā redakcija), 8. lpp., 2.4. punkts.

[5] Šāds noteikums dotu pilsoņiem iespēju izvēlēties vai nu vērsties pie ombuda, vai vērsties Tiesā. Tos abus nevar izdarīt, jo Līgums aizliedz ombudam izmeklēt lietas, ko izskata vai ir izskatījusi tiesa. Turklāt īsais termiņš atcelšanas prasības iesniegšanai Tiesā saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību 263. pantu praksē neļauj vispirms sūdzēties ombudam, ka lēmumā ir pieļauta administratīva kļūme, un pēc tam vērsties Tiesā, lai panāktu tā paša lēmuma atcelšanu.

[6] Protams, Tiesai ir jānosaka tajā celtās prasības pieņemamība.  Tomēr, pamatojoties uz esošo judikatūru, ir maz ticams, ka pārskatīšana tiesā būs iespējama, ja vien regulā nav paredzēts oficiāls Komisijas lēmums par pieņemamību, nevis atzinums, kā ierosināts iepriekš 1. iedaļā.

[7] Līguma par Eiropas Savienību 10. panta 2. punkts.