Mediatore della Turchia Seminario
internazionale sulle istituzioni del Mediatore
Ankara
3 settembre 2013
P. Nikiforos Diamandouros Mediatore
europeo

Introduzione

Onorevole Presidente della Grande Assemblea Nazionale, Çiçek; onorevole Primo Ministro della Repubblica di Turchia, Erdoğan; Onorevoli Ministri, onorevole difensore civico capo, sig. Ömeroğlu; onorevole Oomen-Ruijten, membro del Parlamento europeo; Onorevoli colleghi, cari partecipanti.

Questa è la sesta volta che ho avuto il piacere di visitare la Repubblica di Turchia in qualità di Mediatore europeo.

Nel corso degli anni ho avuto il privilegio di incontrare molte delle persone e delle organizzazioni associate alla costruzione della democrazia e della società civile nella Repubblica di Turchia. Questi contatti mi hanno sempre lasciato un senso di ottimismo circa lo spirito positivo e la volontà di garantire la fondazione dell'istituzione del Mediatore. Sono lieto di essere qui oggi nella consapevolezza che le mie speranze e aspettative per la creazione del Mediatore sono state soddisfatte.

Sono fiducioso che l'istituzione del difensore civico in Turchia si rivelerà un'importante aggiunta all'architettura costituzionale della Repubblica turca e contribuirà in modo sostanziale alla qualità della democrazia e dello Stato di diritto.

Vorrei mettere a verbale il mio apprezzamento per il lavoro svolto nella preparazione della legge sul difensore civico - un compito che ha richiesto notevole dedizione e impegno, non da ultimo da parte della Grande Assemblea nazionale e del Ministero della giustizia. 

La mia valutazione generale è che, se giudicata in base agli standard internazionali, la legge fornisce una solida base per l'istituzione del difensore civico, consentendole di esercitare in modo significativo il suo controllo sulla pubblica amministrazione in Turchia in modo indipendente e imparziale che può legittimarlo agli occhi dei cittadini turchi e, più in generale, dei suoi utenti.

Vorrei ora fare alcune osservazioni sul modo in cui percepisco il ruolo dell'istituzione del Mediatore.

Il ruolo dei difensori civici

In generale, l'istituzione del difensore civico ha funzionato meglio in tutto il mondo quando sono soddisfatte determinate condizioni preliminari ottimali. Questi esistono in una società in cui è incorporato lo Stato di diritto, in cui esiste un sistema giudiziario forte, indipendente e ben funzionante e in cui la democrazia è dotata del necessario sistema di controlli ed equilibri istituzionali in grado di contenere efficacemente le tensioni e le tensioni associate alle pratiche guidate dalla logica del maggioritarismo, del populismo o del potenziale abuso di potere.

Laddove tali precondizioni siano adeguatamente soddisfatte, i difensori civici possono svolgere un ruolo prezioso nel responsabilizzare i cittadini, fornire mezzi di ricorso, migliorare la qualità della pubblica amministrazione e contribuire alla qualità della democrazia.

Viceversa, laddove queste precondizioni non sono soddisfatte o sono inadeguate, il sistema di bilanciamento dei poteri, che costituisce una componente critica di un'architettura costituzionale solida e robusta, viene indebolito e, piuttosto inevitabilmente, la qualità della democrazia ne risente in modo commisurato. In quanto parte integrante di questo sistema di bilanciamento dei poteri, il Mediatore funge pertanto da indicatore importante con cui valutare la qualità dello Stato di diritto e della democrazia in un determinato paese. Spero vivamente che ciò avvenga anche in Turchia.

Diffusione e sviluppo dell'istituzione del Mediatore

Il concetto di difensori civici è stato sviluppato per la prima volta dal re svedese, Carlo XII, all'inizio del XVIII secolo, sulla base di intuizioni derivate dall'osservazione della struttura e del funzionamento dell'amministrazione dell'Impero ottomano, mentre risiedeva all'interno delle terre ottomane e in un momento in cui l'amministrazione interna in Svezia era in disordine. Istituì l'ufficio del Difensore civico supremo di Sua Maestà, che presto divenne il Cancelliere della Giustizia.

Nel 1809, nel passaggio dall'assolutismo al consituzionalismo, il parlamento svedese istituì un difensore civico parlamentare per agire a suo nome, come immagine speculare del cancelliere reale della giustizia.

È questa data, il 1809, che i difensori civici parlamentari di tutto il mondo celebrano come l'anno di fondazione della moderna istituzione del difensore civico.

Ma è stato solo fino alla seconda metà del 20^° secolo, che il concetto di Mediatore si è diffuso in tutto il mondo. Ciò era dovuto principalmente al fine di aiutare ad affrontare i problemi dei cittadini con la pubblica amministrazione, che si era enormemente ampliata e ha assunto nuovi ruoli quando le funzioni di welfare dello stato sono cresciute drammaticamente.

Inoltre, i difensori civici sono stati istituiti in molte democrazie più recenti come parte del loro impegno a rispettare i diritti umani, lo stato di diritto e i principi della democrazia.

A seguito di questi sviluppi storici, il lavoro dei difensori civici nelle democrazie contemporanee, compreso il livello europeo, si basa su tre elementi che si sovrappongono e si rafforzano a vicenda: legalità, buona amministrazione e diritti umani.

Cosa fa un difensore civico?

Promuovere una cultura del servizio

In una democrazia moderna, la quintessenza dell'istituzione del difensore civico è quella di promuovere attivamente la buona amministrazione nel comportamento della funzione pubblica e, nel processo, di contribuire alla costruzione di una cultura amministrativa guidata dal principio che la pubblica amministrazione esiste per servire i cittadini e non viceversa. 

All'interno dell'Unione europea, a questa aspirazione sono attribuiti diversi nomi: cultura del servizio, orientamento al servizio, rispetto dei cittadini, attenzione al cliente, buona amministrazione o addirittura "buona amministrazione".

Difensori civici e organi giurisdizionali

Il diritto della persona di proporre un ricorso giurisdizionale in caso di violazione dei suoi diritti giuridici è, naturalmente, la garanzia fondamentale dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani.

Negli ordinamenti giuridici in cui esistono difensori civici, i cittadini possono scegliere il ricorso del difensore civico extragiudiziale come alternativa al ricorso in tribunale.

Oltre ad essere gratuiti per i cittadini, i servizi di un difensore civico possono di solito essere più flessibili e informali di quelli di un tribunale.

A dire il vero, le decisioni del difensore civico non sono giuridicamente vincolanti. Ciò, tuttavia, non significa necessariamente mancanza di efficacia. Laddove sia lo Stato di diritto che la democrazia siano saldamente radicati, ci si può attendere che le autorità pubbliche seguano le raccomandazioni di un difensore civico nonostante la loro qualità non vincolante. In altre parole, l'esistenza dello Stato di diritto e della democrazia crea le condizioni in cui il Mediatore può funzionare efficacemente come autorità morale.

Affinché tale possibilità possa essere realizzata nella pratica, è altresì necessario che sia l'amministrazione che il cittadino percepiscano il Mediatore agire in modo imparziale, equo e imparziale. Per questo motivo l'indipendenza del Mediatore è una caratteristica essenziale dell'istituzione. 

L'esistenza dell'istituzione del difensore civico amplia l'accesso alla giustizia e può fungere da meccanismo di trasmissione per diffondere ampiamente all'interno della pubblica amministrazione e della società i valori e le norme associati allo Stato di diritto, rafforzando in tal modo sia quest'ultimo che la qualità della democrazia.

L'importanza di un governo efficiente e buono

Vorrei ora concentrarmi su quello che chiamerò il ruolo del difensore civico nel generare benefici non solo per i singoli cittadini, ma anche per la pubblica amministrazione stessa.

Modalità reattive e proattive

Promuovere i benefici sia per l'individuo che per l'amministrazione

Ho notato in precedenza che le decisioni di un difensore civico non sono vincolanti. Paradossalmente, la natura non vincolante delle decisioni è un punto di forza piuttosto che una debolezza. La ragione di ciò, come ho osservato, è che consente alle procedure dei difensori civici di essere più flessibili, nonché più rapide ed economiche, rispetto a quelle dei tribunali.

Un aspetto di questa flessibilità è la possibilità per un difensore civico di passare dalla modalità reattiva a quella proattiva durante la gestione di un reclamo.

Ciò accade, ad esempio, quando il difensore civico cerca un risultato che soddisfi sia il denunciante che la pubblica amministrazione interessata, arrivando così a una somma positiva o a una soluzione vantaggiosa per tutti.

A tal fine, diversi difensori civici utilizzano procedure diverse. Tale diversità di approccio si riflette nella varietà di termini, quali risoluzione informale, soluzione amichevole, conciliazione e mediazione, utilizzati per descrivere il processo.

Altro lavoro proattivo

Tra gli altri elementi proattivi del ruolo di mediatore figurano:

organizzare campagne di informazione per sensibilizzare i cittadini sui loro diritti e su come esercitarli; cooperazione con l'amministrazione e formulazione di raccomandazioni, formali e informali, volte a migliorare la qualità dell'amministrazione.

Per fare un esempio: il Mediatore europeo ha elaborato il codice europeo di buona condotta amministrativa e ne ha raccomandato l'adozione da parte di tutte le istituzioni dell'Unione europea come guida sia per i cittadini che per i funzionari. Il Parlamento europeo ha accettato questa raccomandazione e il codice è stato uno strumento centrale nelle operazioni del Mediatore sin dal 2000.

Alcuni difensori civici dei nuovi Stati membri, che hanno aderito all'Unione nel 2004, ma anche dei paesi candidati, hanno tradotto il codice di buona condotta amministrativa nelle loro lingue e lo utilizzano come risorsa per migliorare la qualità della pubblica amministrazione nei loro paesi.

All'inizio di quest'anno ho ripubblicato il Codice di buona condotta amministrativa in 29 lingue, tra cui il turco (le copie sono disponibili qui oggi).

Il Mediatore europeo ha inoltre proposto con successo che la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea includa il diritto a una buona amministrazione e abbia partecipato alla Convenzione su tale Carta, nonché alla Convenzione che alla fine ha portato al trattato di Lisbona.

Il trattato di Lisbona conferisce carattere giuridico alla Carta dei diritti fondamentali ed è pertanto imperativo che i difensori civici a livello nazionale o regionale nell'Unione europea siano informati in merito al diritto dell'UE che dovrebbero applicare nelle loro decisioni. Si tratta di una funzione fondamentale della rete europea dei difensori civici, coordinata dal mio ufficio, che si riunirà a Dublino alla fine del mese. Sono molto lieto che un rappresentante del difensore civico turco partecipi a questa importante riunione.

Controllo esterno e una risorsa per i dirigenti del settore pubblico

Controllo esterno

Vorrei ora provare a fare qualcosa che può sembrare insolito, vale a dire, chiedere come viene percepito un difensore civico da un funzionario pubblico?

In primo luogo, il difensore civico è una forma di meccanismo autorevole e, soprattutto, indipendente di controllo esterno e di responsabilità.

Per quanto necessari possano essere, tali controlli presentano alcuni aspetti negativi.

Nell'ultimo quarto di secolo o giù di lì, le autorità pubbliche di molti Stati membri dell'UE sono state soggette a controlli esterni più intensi.

La portata e la profondità del controllo giurisdizionale sono aumentate e vi sono anche funzionari per la protezione dei dati, revisori dei conti, commissioni parlamentari, commissioni per l'etica o le norme pubbliche, solo per citarne alcuni.

Certo, far fronte ai controlli esterni che spesso si sovrappongono è molto dispendioso in termini di risorse.

Inoltre, molti controlli esterni, non da ultimo i difensori civici, tendono a concentrarsi su quelli negativi.

Per definizione, i denuncianti sono persone infelici e insoddisfatte. È improbabile che qualcuno che sia favorevolmente impressionato dalla qualità di un servizio amministrativo pensi di scrivere una lettera al difensore civico elogiando la pubblica amministrazione.

Il ruolo del difensore civico come controllo esterno è quindi destinato a comportare un certo grado di tensione e alcune divergenze di opinione con la pubblica amministrazione.

Un mediatore può rilasciare dichiarazioni che dispiaceranno alla pubblica amministrazione e alla sua gerarchia politica, ma che sono concepite per contribuire ad "alzare l'asticella" delle buone pratiche amministrative.

Una risorsa per i decisori del settore pubblico

Ciò nonostante, è anche vero che, oltre ad esercitare una funzione di controllo, i difensori civici sono anche una ricca risorsa per i decisori del settore pubblico, in particolare per coloro che cercano di creare o mantenere una cultura organizzativa che ponga l'accento sul servizio ai cittadini e si concentri sulla qualità dei risultati.

Ripeto quello che ho detto prima. La logica alla base di tale approccio è che la pubblica amministrazione esiste per servire i cittadini, non in altro modo.

I reclami, ad esempio, possono essere un'utile fonte di informazioni per la gestione in una grande organizzazione. Consentono ai responsabili politici di scavare nelle loro organizzazioni, di concentrarsi sulla qualità dei risultati di particolari unità e di intraprendere azioni correttive dove e se necessario.

Se vengono individuate carenze, un'indagine del difensore civico dà all'amministrazione la possibilità di correggerle e, non da ultimo, di ricevere il credito per tale azione.

Inoltre, affrontare le cause alla base della cattiva amministrazione produce un doppio vantaggio sistemico: non solo contribuisce a evitare denunce future, ma consente anche alle istituzioni di gestirsi in modo più efficace e di ottenere risultati migliori, contribuendo direttamente alla legittimità della pubblica amministrazione.

Infine, una percentuale piuttosto elevata di indagini del difensore civico non rivela alcuna cattiva amministrazione. Ciò non significa, tuttavia, che l'inchiesta sia stata una perdita di tempo e di sforzi, sia per il cittadino che per l'amministrazione.

Un'indagine offre all'amministrazione l'opportunità di spiegare efficacemente ai cittadini cosa ha fatto. Il difensore civico può essere d'aiuto in tal senso.

In tal modo, migliora sostanzialmente le funzioni di responsabilità del suo ordinamento giuridico democratico e contribuisce proporzionalmente alla sua legittimità e qualità. 

Conclusione

Vorrei concludere sottolineando che esiste una vera e propria comunità di interessi tra i difensori civici e la pubblica amministrazione e che tale sinergia in ultima analisi funziona a chiaro vantaggio dei cittadini.

Considerando i difensori civici come una risorsa e un meccanismo di controllo, i funzionari del settore pubblico possono migliorare la propria capacità di gestire in modo efficace, nonché rafforzare la legittimità delle loro istituzioni agli occhi dei cittadini.

Rafforzare la legittimità della pubblica amministrazione è una parte essenziale del buon governo nelle società moderne. Incoraggio pertanto tutte le autorità turche a cogliere ogni occasione per cooperare con l'onorevole Omeroglu e a dimostrare in modo chiaro e tangibile la volontà politica di facilitare il funzionamento del Mediatore.

Alcune idee specifiche che potrebbero rafforzare il mandato e il funzionamento dell'istituzione del Mediatore includono:

a) consentire all'istituzione del Mediatore di svolgere indagini di propria iniziativa;

b) consentire all'istituzione del Mediatore di effettuare ispezioni d'ufficio in loco;

c) autorizzare l'istituzione del Mediatore a rivolgersi alla Corte costituzionale per l'interpretazione o l'incostituzionalità della legislazione nei settori di competenza del Mediatore; e

d) garantire che la relazione annuale e le relazioni speciali del Mediatore siano discusse con risoluzioni in seno alla Grande Assemblea nazionale turca.

Signore e signori,

L'istituzione del difensore civico è un'invenzione europea di origine ottomana che è diventata un successo mondiale. L'esperienza dimostra che, lavorando in parallelo con il parlamento e i tribunali, i difensori civici possono contribuire ad approfondire lo Stato di diritto, migliorare la qualità della democrazia, migliorare la tutela dei diritti umani e promuovere l'emancipazione dei cittadini.

Grazie per la vostra attenzione!