I. Introduzione

Osservazioni introduttive

Buongiorno, signore e signori!

Vi ringrazio molto per avermi invitato a rivolgermi a voi in occasione di questa sesta Conferenza internazionale dei Commissari per l'informazione. Desidero, in particolare, ringraziare il difensore civico parlamentare norvegese Arne Fliflet, con il quale collaboro strettamente nell'ambito della rete europea dei difensori civici.

Ho avuto l'onore di parlare a questo forum a Manchester nel 2006. Presumo che - da quando mi avete invitato di nuovo - l'esperienza a livello dell'UE sia qualcosa che trovate rilevante e, oserei dire, persino stimolante per il vostro lavoro.

O forse non siete ancora convinti delle credenziali di governo aperto dell'Unione europea. L'UE è, dopo tutto, ampiamente percepita come remota e segreta. Raramente è stato considerato un punto di riferimento in termini di trasparenza. Spero che, nei prossimi venticinque minuti, possa convincervi che la situazione reale è molto migliore di quanto questa reputazione suggerisca.

Ciò che si può certamente dire dell'esperienza dell'UE con un governo aperto è che, rispetto a un paese come la Svezia o addirittura il nostro paese ospitante, la Norvegia, è molto recente.

Questa mossa verso una maggiore apertura riflette l'idea, già riconosciuta dal Consiglio d'Europa, tra l'altro, che la trasparenza è un aspetto essenziale del buon governo democratico.

"Governo aperto"

Permettetemi di iniziare con alcune parole sul principio di un governo aperto. Mi concentrerò su due dei suoi scopi principali che portano all'emancipazione dei cittadini.

In primo luogo, la trasparenza consente ai cittadini di controllare le attività delle autorità pubbliche, valutarne le prestazioni e chiederne conto. In quanto tali, l'apertura e l'accesso del pubblico alle informazioni costituiscono una parte essenziale dei controlli e degli equilibri istituzionali che mediano l'esercizio del potere pubblico e promuovono la responsabilità.

In secondo luogo, un governo aperto facilita la partecipazione dei cittadini alle attività pubbliche garantendo l'accesso alle informazioni e i mezzi per partecipare al processo di governance a cui sono soggetti [i].

Il risultato dovrebbe essere che, in un sistema democratico, l'amministrazione gode di maggiore legittimità ed è più efficace e più responsabile nei confronti dei cittadini.

La semplice menzione di termini come responsabilità, efficacia e legittimità, dovrebbe segnalare immediatamente che un governo aperto ha una particolare rilevanza per l'Unione europea, che, molte volte in passato, è stata accusata di fallire in questi settori.

L'esperienza dell'UE - ciò che l'Unione è/non è

Tuttavia, è importante procedere con cautela quando si parla di "governo" e dell'UE. L'Unione europea, dopo tutto, non è uno Stato. È forse meglio descritto come un sistema di governance multilivello.

Una realtà di questo sistema è che le istituzioni dell'UE esercitano un'autorità pubblica significativa: ossia esercitano poteri legislativi, giudiziari e amministrativi. Si pone pertanto la questione se e in che modo l'esercizio dei pubblici poteri a livello dell'Unione possa essere reso legittimo e tenuto responsabile. La spinta all'apertura fa chiaramente parte della risposta. Lo stesso vale, come vedremo, per l'istituzione del Mediatore.

Ma c'è una seconda questione che deriva dal fatto che le amministrazioni degli Stati membri, a livello nazionale, regionale e locale, hanno il ruolo primario nell'attuazione di molti aspetti del diritto e della politica dell'UE. Non renderei giustizia al titolo del mio intervento se non affrontassi anche la questione dell'accesso dei cittadini alle informazioni relative alle attività dell'UE negli Stati membri. Ne riparlerò più avanti nel mio intervento.

II. Apertura nei confronti delle istituzioni dell'UE

Il trattato di Maastricht: trasparenza e mediatore

La spinta verso una maggiore apertura è, come ho detto, uno sviluppo relativamente nuovo nell'UE. L'impegno per l'apertura è arrivato solo con il trattato di Maastricht nei primi anni '90, come parte della risposta dell'UE al cosiddetto deficit democratico.

Il trattato di Maastricht ha inoltre istituito il Mediatore europeo, nell'ambito della cittadinanza dell'Unione.

La promozione della trasparenza è diventata fin dall'inizio un punto focale per il Mediatore. Due indagini di propria iniziativa nel 1996 e nel 1999 hanno portato quasi tutte le istituzioni e gli organi più piccoli dell'UE (tra cui la Corte dei conti e la Banca centrale europea) ad adottare norme sull'accesso del pubblico ai documenti.

La prima relazione speciale del Mediatore al Parlamento europeo, pubblicata nel novembre 2000, riguardava la misura in cui le preoccupazioni in materia di protezione dei dati potevano essere utilizzate per impedire la divulgazione di informazioni. In tale relazione, il Mediatore ha affermato che non vi era alcun diritto fondamentale di fornire informazioni a un'autorità amministrativa in segreto. Nel 2007, il Tribunale di primo grado ha constatato, nella sua sentenza sulla causa Bavarian Lager, che la Commissione europea aveva effettivamente violato le pertinenti norme in materia di trasparenza. La Commissione ha presentato ricorso alla Corte di giustizia, per cui questo importante punto di principio dovrebbe essere definitivamente risolto l'anno prossimo. L'avvocato generale competente per la presente causa presenterà le sue conclusioni il 15 ottobre.

Trattato di Amsterdam: il quadro giuridico

Il quadro giuridico per la trasparenza è stato rafforzato con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam. In primo luogo, l'articolo 1, paragrafo 2, del trattato sull'Unione europea è stato modificato nel senso che le decisioni nell'Unione sono prese "il più apertamente possibile e il più vicino possibile ai cittadini".

In secondo luogo, è stato introdotto l’art. 255 CE. Esso stabilisce che ogni cittadino dell'Unione e ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.

Tale diritto è stato attuato nel regolamento (CE) n. 1049/2001. È importante ricordare che il termine documento è definito in modo ampio nel regolamento. Comprende qualsiasi contenuto, indipendentemente dal suo supporto, su una questione relativa alle politiche, alle attività e alle decisioni che rientrano nella sfera di competenza delle istituzioni dell'UE.

L'adozione di questo regolamento nel 2001 ha rappresentato una pietra miliare nello sviluppo della trasparenza a livello dell'UE. Solo pochi anni prima, le istituzioni dell’Unione operavano sulla base del fatto che la riservatezza era la regola e che l’accesso alle informazioni e ai documenti costituiva un’eccezione discrezionale a tale regola. Il regolamento (CE) n. 1049/2001 sancisce il principio opposto: L'apertura è la regola di base e la segretezza è l'eccezione.

Sono convinto che, a seguito del regolamento sull'accesso ai documenti, la capacità del pubblico di monitorare l'esercizio del potere da parte delle istituzioni dell'Unione sia aumentata. Il regolamento conferisce ai cittadini poteri in relazione al flusso di informazioni: possono prendere l'iniziativa di ottenere, nel suo contesto originario, informazioni che non sono ancora state rese di dominio pubblico. Inoltre, la qualità dei sistemi delle istituzioni per la gestione e il recupero di informazioni e documenti è migliorata, consentendo loro di operare in modo più efficiente ed efficace, nonché in modo più trasparente.

Rimedi: Il Mediatore e i tribunali

Ogni cittadino o residente dell'Unione gode di questo diritto fondamentale di accesso - su richiesta e senza fornire alcuna motivazione - ai documenti detenuti da un'istituzione dell'Unione. Ciò non significa, naturalmente, che tutti i documenti debbano essere pubblici. Ciò significa che l'onere della prova incombe all'autorità pubblica che rifiuta una richiesta di accesso del pubblico, invertendo così la tradizionale presunzione di riservatezza esistente in molti paesi.

I richiedenti ai quali è negato l'accesso a un documento possono rivolgersi all'organo giurisdizionale o al Mediatore europeo.

Il diritto a un ricorso giurisdizionale è la garanzia fondamentale dello Stato di diritto. L'ovvio vantaggio di andare in tribunale è che la decisione del tribunale è giuridicamente vincolante.

Il ruolo del Mediatore è complementare a quello degli organi giurisdizionali: fornisce un rimedio alternativo che i richiedenti possono utilizzare, se lo ritengono opportuno nel loro caso.

Uno dei principali vantaggi del ricorso extragiudiziale che è il Mediatore è il fatto che egli indaga se vi sia stata o meno cattiva amministrazione. Le istituzioni e gli organi europei devono rispettare lo Stato di diritto, quindi, se agiscono illecitamente, si tratta di cattiva amministrazione. Tuttavia, il contrario non è necessariamente vero, in quanto i principi di buona amministrazione esigono che le istituzioni non si limitino ad evitare comportamenti illeciti.

Consentitemi di illustrare ciò che sto dicendo con un esempio.

Riguarda l'accesso alle informazioni anziché ai documenti. Il regolamento 1049/2001 riguarda l'accesso del pubblico ai documenti esistenti. Non richiede alle istituzioni di creare nuovi documenti contenenti informazioni che qualcuno vorrebbe avere. Alcuni anni fa, tuttavia, il Mediatore ha elaborato un codice di buona condotta amministrativa che prevede, tra l'altro, l'obbligo di fornire al pubblico informazioni su richiesta.

Un siffatto obbligo non può, ovviamente, essere assoluto. In quanto principio di buona amministrazione, esso equivale, in sostanza, alla presunzione che le informazioni debbano essere fornite a meno che non vi sia una buona ragione per non farlo.

Questo esempio illustra bene come l'attenzione del Mediatore alla cattiva amministrazione piuttosto che alle questioni di stretta legalità costituisca un vantaggio rispetto al ricorso giurisdizionale fornito dai tribunali.

Rimedi: Il Mediatore e i Commissari per l'informazione

L'attenzione rivolta alla cattiva amministrazione e il fatto che il Mediatore non possa emettere sanzioni o perseguire le persone, servono anche a distinguere questa istituzione da altri organismi responsabili della difesa dei diritti delle persone alla libertà di informazione o ai diritti di accesso del pubblico, in particolare i commissari all'informazione.

Sono consapevole del fatto che gli accordi istituzionali a livello dell'UE differiscono da quelli di molti paesi europei. In Germania, Slovenia e Regno Unito, ad esempio, i commissari per l'informazione, anziché i difensori civici, si occupano di questioni di trasparenza. Per fare un altro esempio, in Irlanda c'è un Mediatore e un Commissario per l'informazione - che sono la stessa persona (e in effetti il moderatore della nostra prossima sessione!)

Queste diverse disposizioni istituzionali riflettono tradizioni giuridiche e culture amministrative diverse. Sarà interessante imparare oggi, come funzionano nella pratica.

Lasciate che vi dia un esempio della mia esperienza. Il caso riguarda la misura in cui il pubblico può accedere alle informazioni sulle indennità versate ai deputati al Parlamento europeo. Mi riferisco anche a questo caso sapendo che ne sentiremo parlare più avanti questa mattina, durante la sessione sulle spese dei deputati.

In primo luogo, il contesto del caso. Nel 2005 il Parlamento europeo ha respinto la richiesta di un giornalista maltese di informazioni sulle indennità versate ai deputati maltesi. Il Parlamento ha trattato tale richiesta a norma del regolamento (CE) n. 1049/2001 e ne ha giustificato il rifiuto per motivi di protezione dei dati.

Il giornalista ha presentato una denuncia al Mediatore, sostenendo che i contribuenti hanno il diritto di sapere come i deputati al Parlamento europeo spendono i soldi pubblici. Ho consultato il Garante europeo della protezione dei dati, il quale ha suggerito che, sebbene ai deputati non debba essere negata la protezione della loro vita privata, la considerazione fondamentale deve essere che il pubblico ha il diritto di essere informato sul comportamento dei deputati e in particolare sulla spesa dei fondi pubblici loro affidati.

In risposta alla mia richiesta di divulgare le informazioni richieste, il Parlamento ha annunciato che avrebbe pubblicato sul suo sito web informazioni generali sulle indennità dei deputati al Parlamento europeo e ha fatto riferimento alla possibilità di riesaminare la situazione quest'anno. Pur accogliendo con favore questa iniziativa, ho anche criticato il Parlamento per essersi basato su un'interpretazione giuridica del rapporto tra le norme dell'UE in materia di accesso del pubblico ai documenti e di protezione dei dati, che ho ritenuto incompatibile con la giurisprudenza del Tribunale di primo grado.

Il motivo per cui cito questo caso è perché, per quanto ne so, pochi, se non nessuno, difensori civici parlamentari sarebbero chiamati a esaminare un caso che comporta l'accesso alle informazioni sui parlamentari. Mentre un commissario per l'informazione potrebbe ovviamente occuparsi di un caso del genere - come la situazione nel Regno Unito ha recentemente dimostrato - il fatto che i commissari per l'informazione non siano nominati o eletti dagli stessi parlamentari rende lo scenario molto diverso. Sarei interessato a sentire le vostre opinioni su questo tema più avanti oggi.

III. Recenti sforzi volti a promuovere la trasparenza delle attività dell'UE

Iniziativa europea per la trasparenza

Gli sforzi dell'UE in materia di trasparenza non si limitano all'applicazione del regolamento (CE) n. 1049/2001.

Dopo il "no" alla Costituzione per l'Europa in Francia e nei Paesi Bassi nel 2005, la Commissione europea ha lanciato l'Iniziativa europea per la trasparenza. L'iniziativa mira a migliorare la trasparenza delle procedure di lobbying e consultazione, a fornire maggiori informazioni sull'uso dei fondi dell'UE e a sviluppare norme e standard etici per i funzionari pubblici. Prevede inoltre una revisione delle norme sull'accesso del pubblico ai documenti.

Consentitemi di concentrarmi sulla consultazione, in quanto è particolarmente rilevante per la funzione di partecipazione del governo aperto, a cui ho fatto riferimento in precedenza.

Vi è una tendenza crescente a che la legislazione dell'UE preveda disposizioni piuttosto elaborate per la consultazione delle parti interessate prima di prendere decisioni. Questo è importante. I processi di consultazione offrono alle parti interessate l'opportunità di contribuire al contenuto delle politiche e della legislazione. Questo dovrebbe, come ho già detto, portare a un risultato migliore in termini di sostanza e legittimità.

Tali processi dovrebbero, ovviamente, essere equi. È per questo motivo che anche la trasparenza nel settore delle attività di lobbying è fondamentale. Parte integrante dell'Iniziativa europea per la trasparenza è un sistema di registrazione per i lobbisti. Il risultato di questa iniziativa è che le attività di lobbying a livello dell'UE sono ora molto più trasparenti che in molti Stati membri.

Il numero di denunce presentate al Mediatore europeo in merito alla consultazione delle parti interessate e del pubblico nel processo di elaborazione delle politiche dell'Unione è attualmente limitato. Tuttavia, mi aspetto che diventi un'area di crescita in futuro, soprattutto se il trattato di Lisbona entrerà in vigore. Il trattato contiene un impegno generale a favore del dibattito pubblico, del dialogo aperto e di un'ampia consultazione.

Riforma del regolamento (CE) n. 1049/2001

Un altro aspetto rilevante dell'iniziativa europea per la trasparenza è la revisione delle norme sull'accesso ai documenti. L'obiettivo della revisione è migliorare il regolamento, adattarlo alle moderne tecnologie, ad esempio il recupero di informazioni dalle banche dati, e trarre insegnamenti dalle possibili carenze delle norme vigenti.

La proposta della Commissione europea di rivedere il regolamento contiene una serie di modifiche positive. Allo stesso tempo, è stato ampiamente criticato da molti, me compreso, per essersi mosso nella direzione sbagliata e per aver effettivamente limitato piuttosto che ampliare l'accesso ai documenti.

Un argomento addotto dalla Commissione per giustificare la sua proposta è che i cittadini, per i quali il regolamento è stato concepito, raramente ne fanno uso. Per me questo tradisce un fraintendimento fondamentale dello scopo della trasparenza, che dovrebbe portare a un cambiamento di cultura all'interno delle istituzioni e a un modo di lavorare più aperto e responsabile. Qualsiasi tentativo di riforma del regolamento dovrebbe basarsi sullo slancio verso una maggiore apertura e non invertire la tendenza.

L'11 marzo il Parlamento europeo ha adottato emendamenti alla proposta della Commissione che, sono lieto di riferire, cercano di ampliare l'accesso. Accolgo con grande favore la posizione del Parlamento.

Continuerò a seguire da vicino questo dibattito per garantire il miglior risultato possibile per i cittadini. Qualsiasi iniziativa volta a limitare l'accesso ai documenti e a ridurre il livello di trasparenza già raggiunto rischia di generare alienazione, disillusione e scetticismo. Sono fiducioso che la Presidenza svedese dell'UE farà del suo meglio per garantire un risultato che ci porti avanti piuttosto che indietro.

IV. Trasparenza delle attività degli Stati membri connesse all'UE

Ruolo degli Stati membri nell'applicazione del diritto e delle politiche dell'UE

A livello dell'UE, come ho appena spiegato, sono stati compiuti notevoli progressi nel migliorare la trasparenza della formulazione delle politiche e delle attività di lobbying che precedono la legislazione. Grazie al regolamento (CE) n. 1049/2001, anche le procedure amministrative di applicazione e applicazione della legge dopo la sua adozione sono diventate molto più trasparenti.

Questo è di vitale importanza perché l'Europa non si avvicinerà ai suoi cittadini solo adottando buone politiche e promulgando buone leggi. I cittadini sono principalmente interessati ai risultati di tali leggi e politiche. Se le leggi e le politiche non vengono applicate e applicate, non è probabile che producano risultati utili. 

L'applicazione amministrativa del diritto e della politica dell'UE non è solo una questione di competenza delle istituzioni dell'UE. Al contrario, come ho accennato in precedenza quando ho parlato della governance dell'UE, spetta in primo luogo agli Stati membri. Qualsiasi discussione seria sul governo aperto nei confronti dell'UE ci impone pertanto di affrontare la questione dell'accesso dei cittadini alle informazioni sulle questioni relative all'UE a livello degli Stati membri. In caso contrario, rischiamo di fare solo la metà del lavoro per garantire un governo aperto nell'Unione.

I cittadini che desiderano scoprire come le leggi dell'UE sono applicate e applicate in tutta l'Unione devono negoziare almeno 28 serie di norme: non solo il regolamento (CE) n. 1049/2001, ma anche i 27 quadri giuridici nazionali. In alcuni Stati membri esiste anche una legislazione in materia di trasparenza a livello regionale, il che accresce la complessità.

Non vi è dubbio che la mancanza di norme minime per l'accesso alle informazioni relative all'UE negli Stati membri potrebbe costituire un problema per i cittadini che desiderano controllare l'efficacia delle leggi e delle politiche dell'UE.

Promuovere la cooperazione e l'apprendimento reciproco

La varietà delle legislazioni nazionali nell'UE fornisce inoltre una ricca base per l'apprendimento reciproco, a condizione che esistano processi per individuare e condividere le informazioni sulle migliori pratiche. Tuttavia, le istituzioni dell'UE e gli Stati membri non dispongono di un forum in cui condividere informazioni e migliori pratiche sull'accesso del pubblico ai documenti e alle informazioni relativi all'UE.

Come molti di voi sanno, il Mediatore europeo collabora con i suoi colleghi difensori civici nazionali e regionali attraverso la rete europea dei difensori civici. Nel 2008 i miei colleghi nazionali della rete mi hanno aiutato a realizzare uno studio comparativo sul diritto e sulle prassi degli Stati membri in materia di accesso del pubblico alle informazioni contenute nelle banche dati. Si tratta di una questione di grande importanza per quanto riguarda il diritto di accesso del pubblico, data la grande quantità di informazioni memorizzate nelle banche dati.

L'anno scorso, il Parlamento europeo ha aggiornato il mio statuto di Mediatore europeo in modo da riconoscere che lavoro non solo con i difensori civici nazionali, ma anche con altri organismi degli Stati membri incaricati di promuovere e tutelare i diritti fondamentali.

Se fosse ritenuto utile, sarei pronto a fare di più per facilitare lo scambio volontario di informazioni sulle migliori pratiche in relazione all'accesso del pubblico ai documenti e alle informazioni relativi all'UE e a cooperare a tal fine con i commissari nazionali per l'informazione e organismi analoghi. Ritengo che potrebbe rivelarsi utile non solo per informare il processo legislativo dell'UE sulle migliori pratiche negli Stati membri, ma anche per contribuire a diffondere le migliori pratiche tra gli Stati membri.

V. Conclusione

Ho iniziato il mio intervento sottolineando che la trasparenza è la chiave per responsabilizzare i cittadini.

Sono lieto di riferire che i cittadini europei, nella loro ricerca di una maggiore trasparenza, fanno buon uso del loro diritto di presentare denuncia al Mediatore europeo. Da quando l'Ufficio è stato istituito nel 1995, l'affermazione che abbiamo trattato più frequentemente nelle nostre indagini è la mancanza di trasparenza. Nel 2008, oltre un terzo di tutte le nostre indagini ha esaminato un'accusa di mancanza di trasparenza.

Continuerò, in qualità di Mediatore europeo, a incoraggiare una maggiore trasparenza e una minore segretezza nel funzionamento delle istituzioni dell'UE.

E, come ho detto, sarei pronto a fare di più per facilitare lo scambio volontario di informazioni sulle migliori pratiche in relazione all'accesso del pubblico ai documenti e alle informazioni relativi all'UE in tutta l'Unione.

Tutti questi sforzi sono indispensabili per garantire un governo realmente aperto nell'UE.

Grazie per l'attenzione. Non vedo l'ora di ascoltare Melanie Pustay sul "governo aperto del presidente Obama".

 

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[i] Cfr. P. Craig, "Access" in EU Administrative Law, OUP 2006; pag. 320.