Motivi per redigere una Carta

L'articolo 6 del trattato sull'Unione europea stabilisce che l'Unione europea rispetta i diritti fondamentali. Si tratta di una promessa importante per i cittadini. Tuttavia, il trattato non dice ai cittadini quali siano i diritti fondamentali. L'articolo menziona anche la Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), ma la CEDU non è opponibile alle istituzioni dell'Unione allo stesso modo in cui lo è nei confronti degli Stati membri, che l'hanno firmata.

Per porre rimedio a questa situazione, quasi dieci anni fa la Commissione ha proposto che la Comunità sottoscrivesse anche la Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Nel marzo 1996 la Corte di giustizia ha deciso che l'attuale trattato CE non consente che ciò avvenga (1).

Questo è stato il punto di partenza per l'idea di una Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

Il processo di redazione

La decisione di redigere la Carta è stata presa nel giugno 1999, in occasione del Consiglio europeo di Colonia. Il compito è stato affidato a un organismo speciale chiamato Convenzione. L'esperimento è stato un successo e ha ispirato la presente Convenzione, che sta elaborando una costituzione per l'Unione europea.

Il Mediatore europeo è stato osservatore alla prima - Carta - Convenzione. Ha lo stesso status alla Convenzione costituzionale o, come si chiama, alla Convenzione europea.

La Convenzione sulla Carta ha iniziato e completato i suoi lavori nel 2000. Ha eletto come presidente Roman Herzog, ex presidente della Germania e della Corte costituzionale tedesca. Sotto la sua guida, la Convenzione ha adottato una saggia strategia. Sembrava chiaro che alcuni Stati membri si sarebbero opposti a una Carta giuridicamente vincolante. La Convenzione non ha perso tempo a discutere il punto, ma ha redatto la Carta come se diventasse giuridicamente vincolante. Ciò significava che il testo avrebbe potuto avere forza giuridica in futuro, quando vi era la volontà politica di farlo.

Cosa contiene la Carta

La Carta è una riaffermazione dei diritti fondamentali esistenti in una forma più accessibile.

Alcuni dei diritti sanciti dalla Carta corrispondono ai diritti sanciti dalla CEDU. Il significato e la portata di tali diritti sono gli stessi nella CEDU e nella Carta, anche quando la Carta utilizza una formulazione più moderna (articolo 52, paragrafo 3, della Carta). Naturalmente, ciò non impedisce al diritto dell'Unione di fornire una protezione più ampia.

Inoltre, la Carta contiene diritti economici e sociali, nonché diritti di cittadinanza europea. Quest'ultimo include il diritto a una buona amministrazione (articolo 41), che è la prima volta che questo diritto è esplicitamente menzionato in uno strumento internazionale sui diritti umani.

La Carta è proclamata

Il 7 dicembre 2000 i presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione hanno proclamato congiuntamente la Carta contemporaneamente alla firma del trattato di Nizza.

Questa azione intrapresa a nome delle massime autorità dell'Unione europea consente ai cittadini di credere che i diritti fondamentali di cui all'articolo 6 del trattato siano gli stessi sanciti dalla Carta.

Sebbene la Carta non sia giuridicamente vincolante di per sé, è persuasiva in merito ai diritti giuridici esistenti degli individui. Le sentenze del Tribunale di primo grado (2) e della Corte europea dei diritti dell'uomo (3) hanno menzionato la Carta. Anche gli avvocati generali della Corte vi fanno regolarmente riferimento.

Il Mediatore europeo e la Carta

Secondo il Mediatore europeo, la proclamazione solenne della Carta da parte dei presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione impegna queste tre istituzioni a rispettare i diritti in essa contenuti. In caso contrario, si tratterebbe di cattiva amministrazione.

Dopo la proclamazione, il Mediatore ha cercato di incoraggiare le istituzioni e gli organi a rispettare i diritti sanciti dalla Carta.

La Corte ha svolto tre indagini di propria iniziativa su diritti specifici della Carta:

• Le indagini sulla libertà di espressione e sul diritto al congedo parentale dei funzionari hanno indotto la Commissione a proporre modifiche dello statuto dei funzionari.
• Un'indagine sulla discriminazione basata sull'età nelle assunzioni ha portato i presidenti del Parlamento europeo e della Commissione ad accettare di porre fine all'uso dei limiti di età nelle assunzioni con effetto immediato.

Abbiamo utilizzato la Carta per trattare le denunce:

• Il Mediatore ha presentato una relazione speciale al Parlamento europeo sulla discriminazione sessuale indiretta nei confronti delle donne nel distacco di funzionari nazionali. In risposta, la Commissione ha abolito la norma in questione.
• Il Mediatore ha inoltre trattato una denuncia relativa allo squilibrio razziale nelle assunzioni presso le istituzioni e gli organi dell'Unione europea. In risposta, la Commissione si è impegnata a incoraggiare le domande dei membri delle comunità minoritarie e a preparare un piano d'azione sulle pari opportunità.

Il diritto ad una buona amministrazione

Il Mediatore ha preso l'iniziativa di elaborare un codice di buona condotta amministrativa che definisca in dettaglio il significato di buona amministrazione. Il 6 settembre 2001 il Parlamento europeo ha approvato il codice, con alcune modifiche.

Il Parlamento invita il Mediatore ad applicare il codice nell'esaminare l'esistenza di una cattiva amministrazione, in modo da dare attuazione al diritto a una buona amministrazione, di cui all'articolo 41 della Carta. Lo facciamo ora, dopo aver informato tutte le istituzioni e gli organi comunitari del codice.

Il Parlamento invita inoltre la Commissione a presentare una proposta di diritto amministrativo europeo, che si applichi in modo uniforme a tutte le istituzioni e a tutti gli organi dell'Unione.

Il Mediatore ha sostenuto questa idea proponendo che la costituzione includa la buona amministrazione come obiettivo dell'Unione, nonché disposizioni specifiche per l'adozione di una legge sulla buona amministrazione.

Il Mediatore ha inoltre suggerito alla Commissione di adottare un codice speciale, conformemente all'articolo 41 della Carta, per il trattamento amministrativo delle denunce di cui all'articolo 226 relative a violazioni del diritto comunitario da parte degli Stati membri. In risposta, l'anno scorso la Commissione ha pubblicato una comunicazione che rappresenta un reale progresso verso un'equa procedura amministrativa per i denuncianti.

La Carta dovrebbe essere giuridicamente vincolante

Purtroppo, c'è ancora resistenza nell'amministrazione del Consiglio e nell'amministrazione della Corte di giustizia. Abbiamo appreso di recente che stanno cercando di ritardare la decisione finale del nuovo Ufficio europeo per le assunzioni di non utilizzare i limiti di età, nonostante gli impegni pubblici già assunti dalla maggior parte delle istituzioni e degli organismi partecipanti.

Purtroppo la volontà di discriminare e di violare altri diritti fondamentali rimane forte, anche nei paesi ricchi e civili che compongono l'Unione europea. Ho sentito dire da alcuni alti funzionari che la Carta è solo una promessa fatta dai politici e che nessuno dovrebbe aspettarsi che venga seguita. Ecco perché ritengo che la Convenzione abbia ragione a insistere sul fatto che la futura costituzione dell'Unione deve dare forza giuridica alla Carta. Dovrebbe vincolare le istituzioni e gli organi dell'Unione e gli Stati membri nelle materie disciplinate dal diritto comunitario.

Rimedi e Stato di diritto

Rendere la Carta giuridicamente vincolante è essenziale, ma non sufficiente. Vengo da un paese che aveva un'altra Unione come vicino di casa: dell'Unione Sovietica. L'Unione Sovietica aveva una costituzione che conteneva alcuni meravigliosi diritti. Il problema era che nessuno li seguiva e non c'erano procedure efficaci per i cittadini per far valere i loro diritti.

Nelle società governate dallo Stato di diritto, i diritti e i mezzi di ricorso vanno di pari passo. Ciò è chiarito dall’articolo 47 della Carta, il quale stabilisce che ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice.

Questa disposizione dice ai cittadini che hanno diritto a un ricorso, ma non quali siano i rimedi.

Ecco perché ho proposto alla Convenzione europea che la Costituzione contenga un capitolo sui mezzi di ricorso, per informare i cittadini dei mezzi di ricorso disponibili quando i loro diritti ai sensi del diritto europeo, compresi i diritti fondamentali, non sono rispettati.

Il capitolo dovrebbe iniziare con i tribunali: sono i principali garanti dello Stato di diritto. Dovremmo informare i cittadini che hanno il diritto di rivolgersi ai tribunali nazionali per difendere i loro diritti ai sensi del diritto europeo. L'importante ruolo costituzionale della Corte di giustizia dovrebbe essere debitamente menzionato.

Un mediatore in tutti gli Stati membri

Avendo lavorato come difensore civico per più di 13 anni ─ prima come difensore civico nazionale e poi come difensore civico dell'Unione europea ─ ritengo che i cittadini europei debbano avere anche il diritto a un ricorso extragiudiziale quando hanno una controversia con la pubblica amministrazione. Questo rimedio può essere un difensore civico o un organismo simile con un mandato costituzionale. Per il cittadino, è bene avere un tale rimedio perché è flessibile, rapido e senza costi per il denunciante.

Spetta naturalmente a ciascuno Stato membro decidere autonomamente in merito alla portata e ai poteri di tale organo, purché garantisca la promozione della buona amministrazione e dello Stato di diritto, rafforzando in tal modo le relazioni tra l'amministrazione e i cittadini. In caso di controversia con una pubblica amministrazione, dovrebbe esistere un organismo incaricato di risolvere i singoli reclami. Tale organismo può anche prendere iniziative per promuovere procedure e prassi amministrative migliori.

È possibile disporre sia di una commissione per le petizioni che di un difensore civico, che collaborino con successo. Questa è la situazione nell'Unione europea, dove la cooperazione opera chiaramente a vantaggio dei cittadini. La commissione per le petizioni, in quanto organo politico, dovrebbe concentrarsi su questioni di principio in cui l'esperienza e l'influenza politica sono necessarie per mettere le cose a posto. Il difensore civico dovrebbe occuparsi, di norma, delle denunce individuali dei cittadini. È utile che la commissione sovrintende all'attività del difensore civico esaminando la sua relazione annuale e fornendo in tal modo al difensore civico orientamenti e consulenza.

I difensori civici nazionali sono attualmente istituiti in 12 dei 15 Stati membri dell'Unione europea. Vi sono inoltre circa 40 difensori civici e organismi analoghi che operano a livello regionale.

La Germania dispone di commissioni per le petizioni ben funzionanti a livello federale e nei Länder. Alcuni Länder dispongono anche di difensori civici. L'Italia non dispone attualmente di un difensore civico nazionale o di una commissione per le petizioni, ma dispone di una rete attiva di difensori civici regionali e comunali. In Lussemburgo, per il momento, non esiste alcun ricorso extragiudiziale per controversie individuali con la pubblica amministrazione. Esistono tuttavia proposte sia in Italia che in Lussemburgo per istituire un difensore civico nazionale. Tutti e 10 i paesi che entreranno a far parte dell'Unione europea nel 2004 dispongono già di difensori civici nazionali o organismi analoghi.

Il capitolo sui mezzi di ricorso della Costituzione dovrebbe pertanto menzionare che i cittadini hanno il diritto di presentare un reclamo a un difensore civico o a un organismo analogo in ciascuno Stato membro.

La rete dei difensori civici e organismi analoghi

Il Mediatore europeo e i difensori civici e organismi analoghi esistenti nell'Unione europea cooperano in una rete. Forniamo informazioni sul diritto europeo e trasferiamo rapidamente i casi all'organismo più in grado di gestirli. I difensori civici nazionali e regionali sono competenti a trattare i casi che riguardano il diritto comunitario e hanno anche una lunga esperienza in materia di diritti umani. Essi potrebbero svolgere un ruolo importante nel contribuire a rendere la Carta dei diritti fondamentali una realtà vivente.

La rete e l'attuazione della Carta sarebbero entrambe rafforzate se il Mediatore europeo potesse deferire i casi relativi ai diritti fondamentali alla Corte di giustizia, se non fosse possibile trovare una soluzione in una normale indagine del difensore civico. Ciò potrebbe limitare il numero di casi in cui i singoli potrebbero cercare essi stessi di adire i giudici comunitari in materia di diritti fondamentali.

Il capitolo sui mezzi di ricorso della Costituzione dovrebbe inoltre chiarire che i cittadini hanno il diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo in merito alle violazioni del diritto europeo da parte degli Stati membri. La Commissione dovrebbe avere il dovere di cooperare con il Parlamento europeo per garantire che la denuncia sia esaminata secondo una procedura equa e aperta.

Purtroppo il progetto preliminare di trattato costituzionale pubblicato alla fine di ottobre dello scorso anno non sembra prevedere un capitolo sui mezzi di ricorso. Mi auguro che tutti i presenti facciano tutto quanto in loro potere per incoraggiare la Convenzione a esaminare seriamente la questione e a includere un capitolo sui mezzi di ricorso.

L'istituzione di un circolo di discussione sulla Corte, presieduto dal commissario Vitorino, offre una buona opportunità per affrontare la questione.

Adesione agli strumenti internazionali in materia di diritti umani

L'esperienza dimostra che la possibilità di una vigilanza internazionale rafforza e rafforza ulteriormente la tutela dei diritti fondamentali.

La CEDU è il sistema di questo tipo più sviluppato ed efficace al mondo. Tutti gli Stati membri dell'Unione accettano la vigilanza internazionale attraverso il sistema della convenzione, che hanno svolto un ruolo attivo nella creazione e nello sviluppo nel lungo periodo. Sembra quindi giusto che anche le istituzioni e gli organi dell'Unione accettino tale controllo, attraverso l'adesione alla convenzione.

Il Consiglio d'Europa ha inoltre sviluppato altri importanti strumenti internazionali in materia di diritti umani, quali la Carta sociale europea, la Convenzione europea per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti e la Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali.

Esistono anche strumenti delle Nazioni Unite come la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, il Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali e il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, nonché una serie di convenzioni dell'OIL come quelle riguardanti la libertà di associazione e la protezione del diritto di organizzazione (C87, 1948) e le peggiori forme di lavoro minorile (C182, 1999).

Nella sua formulazione attuale, l'articolo 5, paragrafo 2, della Costituzione impedirebbe all'Unione di aderire a qualsiasi accordo internazionale sui diritti umani diverso dalla CEDU.

Ritengo che la Costituzione dovrebbe lasciare aperta all'Unione la possibilità di seguire il buon esempio della maggior parte degli Stati membri aderendo ad altri strumenti internazionali per la protezione e la promozione dei diritti umani.

Ho quindi presentato un emendamento per rendere più generale il campo di applicazione della disposizione di autorizzazione contenuta nella Costituzione.

Conclusione

Finora, le questioni relative ai diritti umani hanno registrato buoni progressi nell'ambito della Convenzione europea. Ciò è dovuto all'impegno per i diritti umani dimostrato dal commissario Vitorino e dai membri del gruppo di lavoro sulla Carta e l'adesione alla CEDU.

Sembra che la Convenzione abbia accettato in linea di principio che la Carta sia resa vincolante nel diritto comunitario e che l'Unione possa aderire alla CEDU.

È importante sottolineare che questi grandi passi avanti dovrebbero essere sostenuti da un sistema di mezzi di ricorso ben funzionante, in cui il ruolo primario dei tribunali sia accompagnato da ulteriori mezzi di ricorso extragiudiziali. Il cittadino che desidera sapere quali mezzi di ricorso sono disponibili in caso di violazione dei suoi diritti ai sensi del diritto europeo dovrebbe essere in grado di trovare la risposta chiaramente indicata nella costituzione dell'Unione.

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(1) Parere 2/94, Racc. 1996, pag. I-1759. La Corte ha dichiarato che l'articolo 308 (ex articolo 235) del trattato CE (TCE), che conferisce al Consiglio il potere di adottare misure appropriate qualora l'azione della Comunità sia necessaria per conseguire uno degli obiettivi della Comunità, non costituiva una base giuridica sufficiente, date le "implicazioni istituzionali fondamentali" per la Comunità e gli Stati membri dell'adesione alla convenzione europea.

(2) Cfr. causa T-54/99, max.mobil Telekommunikation Service GmbH/Commissione, Racc. 2002, pag. II-00313, punti 48 e 57; Causa T-177/01, Jégo-Quéré & Cie SA/Commissione, Racc. 2002, pag. II-02365, punti 42 e 47; Causa T-211/02, Tideland Signal Limited/Commissione, sentenza del 27 settembre 2002, punto 37; Cause riunite T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 e T-272/01, Philip Morris International, Inc. e altri/Commissione, sentenza del 15 gennaio 2003, punto 122.

(3) Cfr. sentenza Goodwin/Regno Unito dell'11 luglio 2002, punto 100; I. c. Regno Unito, sentenza dell’11 luglio 2002, punto 80.