Presentazione* della "Settimana verde" a cura del Mediatore europeo P. Nikiforos Diamandouros
durante la sessione "Monitoraggio del nostro impatto sull'ambiente: il ruolo dei difensori civici"

*Il presente testo è stato leggermente ampliato rispetto a quello presentato, al fine di tener conto della discussione nel corso della sessione.

1 Introduzione

Desidero innanzitutto ringraziare il commissario Potočnik e il direttore generale della DG Ambiente Falkenberg per avermi invitato a partecipare alle attività della Settimana verde.

Inizierò la mia presentazione questo pomeriggio con una breve spiegazione di ciò che il Mediatore europeo è e fa.

Illustrerò poi il ruolo svolto dal Mediatore europeo in relazione alle questioni ambientali.

Infine, presenterò una proposta per colmare quella che considero una lacuna nel quadro istituzionale per l'applicazione del diritto ambientale dell'UE.

Mi affretto a rassicurare il moderatore di questa sessione, onorevole Kremlis, e i miei colleghi oratori, che farò tutto questo entro 15 minuti.

2 Informazioni sul Mediatore europeo

Il Mediatore europeo è un'istituzione mediatrice "classica": vale a dire un meccanismo esterno e indipendente, per lo svolgimento di indagini imparziali sulle denunce contro le autorità pubbliche.

Nel mio caso, il mandato riguarda le istituzioni, gli organi e gli organismi dell'Unione, fatta eccezione per la Corte di giustizia nel suo ruolo giurisdizionale.

Le mie indagini cercano la "cattiva amministrazione", un concetto che include il mancato rispetto della legge, dei diritti fondamentali o dei principi di buona amministrazione.

Vorrei sottolineare - perché non è vero per tutti i difensori civici - che il Mediatore europeo si occupa di questioni di merito e di procedura.

Il Mediatore a complemento degli organi giurisdizionali

Il Mediatore integra il lavoro dei tribunali offrendo ai cittadini un modo alternativo di risolvere le controversie con l'amministrazione dell'UE, che presenta caratteristiche diverse da quelle di un ricorso giurisdizionale.

Una delle principali differenze è che il Mediatore non ha il potere di prendere decisioni giuridicamente vincolanti. Quando trovo una cattiva amministrazione, cerco una soluzione che il denunciante e l'istituzione interessata siano entrambi disposti ad accettare. Se un'istituzione respinge le mie conclusioni o raccomandazioni, posso criticarla pubblicamente. Nei casi che sollevano importanti questioni di principio, posso presentare una relazione speciale al Parlamento europeo.

Ci si potrebbe chiedere perché qualcuno dovrebbe portare un caso al Mediatore piuttosto che al tribunale, dato che solo il tribunale può emettere una decisione giuridicamente vincolante.

Beh, ci sono due ragioni principali. In primo luogo, non è necessario pagare un avvocato per portare un caso al Mediatore e, se il Mediatore ritiene che sia contro di te, non è necessario pagare le spese dell'altra parte.

In secondo luogo, l’accesso al mediatore è disciplinato da norme diverse e meno restrittive rispetto all’accesso ai tribunali.

Ad esempio, non è necessario essere danneggiati da cattiva amministrazione per presentare una denuncia al Mediatore. In altre parole, sono possibili reclami di interesse pubblico, il che è di particolare importanza per le ONG, comprese, ovviamente, le ONG ambientaliste.

Per evitare qualsiasi malinteso, tuttavia, vorrei chiarire che non considero l'accesso dei cittadini al Mediatore come un motivo legittimo per limitare l'accesso ai tribunali [1].

3 Il Mediatore europeo e l'ambiente

Mi concentrerò ora sul ruolo che il Mediatore europeo svolge in materia ambientale.

Questo ruolo comporta principalmente la supervisione di due istituzioni dell'UE: la Banca europea per gli investimenti ("BEI") e la Commissione europea.

Nel 2008 il Mediatore e la BEI hanno firmato un memorandum d'intesa. Ciò prevede che la BEI informi il pubblico in merito alle politiche e alle norme ambientali che si applicano ai progetti che finanzia. Essa chiarisce inoltre che il Mediatore può rivedere la sentenza della Banca per quanto riguarda le questioni ambientali sollevate dalle denunce.

Un'altra disposizione fondamentale del memorandum è che la BEI deve prevedere un'efficace procedura interna di denuncia che i denuncianti possano utilizzare prima di rivolgersi al Mediatore.

Questo funziona bene per una serie di motivi.

In primo luogo, la procedura interna di reclamo dispone delle risorse necessarie per effettuare ispezioni e raccogliere prove sul posto, che si tratti di Serbia, Uganda o Panama.

In secondo luogo, la BEI è responsabile della procedura interna di reclamo e ha quindi un interesse reputazionale a garantirne la credibilità.

Infine, se il denunciante si rivolge al Mediatore, le questioni in questione sono chiaramente definite dalla relazione della procedura interna di denuncia e dalle argomentazioni del denunciante sul motivo per cui la relazione, o la risposta della BEI alle sue constatazioni e conclusioni, non sono soddisfacenti.

La Commissione e le denunce di infrazione

La maggior parte delle denunce ambientali presentate al Mediatore riguarda la responsabilità della Commissione di garantire che gli Stati membri rispettino i loro obblighi ai sensi del diritto dell'UE.

In qualità di cosiddetto "custode dei trattati", la Commissione può indagare su eventuali violazioni del diritto ambientale dell'UE ed eventualmente adire la Corte di giustizia.

La Commissione invita i cittadini, le imprese e le ONG a denunciare le violazioni commesse dagli Stati membri. Se tali persone sono insoddisfatte del trattamento della loro denuncia da parte della Commissione, non è disponibile alcun ricorso giurisdizionale. Possono tuttavia presentare una denuncia al Mediatore.

A seguito delle critiche e dei suggerimenti del Mediatore, la Commissione ha accettato alcune garanzie procedurali per le denunce di infrazione.

In particolare, la Commissione dovrebbe registrare e confermare tutte le denunce entro quindici giorni lavorativi dal ricevimento. Entro un anno dovrebbe quindi decidere se archiviare la denuncia o avviare la procedura formale di infrazione. Durante questo periodo, dovrebbe rispondere a richieste ragionevoli di informazioni da parte del denunciante. Se la Commissione ha bisogno di più di un anno per prendere una decisione, dovrebbe spiegarne i motivi.

Anche quando la Commissione segue le procedure corrette, i denuncianti sono spesso insoddisfatti se la Commissione decide di archiviare il caso, piuttosto che avviare la procedura formale di infrazione.

Il Mediatore può esaminare ed esamina la sostanza della decisione della Commissione. Ciò non significa, tuttavia, che avvierò un’indagine semplicemente perché il denunciante non è d’accordo con la decisione della Commissione. Il mio ruolo è quello di rivedere la decisione, non di sostituire il mio giudizio a quello della Commissione.

Ciò che faccio, quindi, è insistere affinché la Commissione spieghi correttamente i motivi della sua decisione.

Se ritiene che non vi sia violazione, la Commissione dovrebbe fornire al denunciante informazioni chiare e comprensibili sul motivo per cui ritiene che non vi sia violazione del diritto dell'UE. Dovrebbe inoltre dare al denunciante la possibilità di fornire ulteriori informazioni e/o argomentazioni prima di chiudere il caso.

Ad esempio, ho trattato un caso [2] riguardante estensioni all'aeroporto di Vienna, che sono state effettuate senza una valutazione dell'impatto ambientale. La maggior parte dei progetti era già stata completata o era prossima al completamento, per cui la Commissione ha consentito alle autorità austriache di effettuare una valutazione d'impatto ex post.

La mia indagine ha individuato diversi problemi al riguardo, tra cui un potenziale conflitto di interessi all'interno delle autorità nazionali e la mancanza di un'adeguata procedura di ricorso giurisdizionale.

Poiché sia la valutazione d'impatto che l'indagine della Commissione erano in corso, ho chiesto alla Commissione di tenere conto di tali risultanze al momento di adottare la sua decisione finale sulla denuncia di infrazione.

I denuncianti hanno successivamente presentato un'altra denuncia, in cui la questione principale è il meccanismo di monitoraggio per la valutazione d'impatto. La mia indagine su tale denuncia è in corso [3].

Talvolta la Commissione decide di non portare avanti la questione, anche se ritiene che vi sia o possa essere un'infrazione.

In tal caso, i principi di buona amministrazione impongono alla Commissione di spiegare le ragioni per le quali ha deciso di esercitare il suo potere discrezionale per archiviare il caso, anziché perseguirlo.

Ad esempio, nel gennaio di quest'anno ho avviato un'indagine su una denuncia [4] secondo cui la Commissione non avrebbe fornito una motivazione sufficiente per archiviare una denuncia di infrazione relativa al diritto di accesso alle informazioni ambientali ai sensi della convenzione di Aarhus.

Accesso ai documenti

Molti casi ambientali che mi vengono in mente riguardano l'accesso ai documenti in possesso della BEI o, più spesso, della Commissione. Nell'affrontare questi casi, applico il regolamento di base dell'UE sull'accesso del pubblico ai documenti, modificato, se del caso, dal regolamento che attua la convenzione di Aarhus [5].

Attualmente mi occupo di due casi collegati [6] riguardanti l'accesso del pubblico ai documenti relativi alle centrali nucleari in Bulgaria e Romania.

Tali cause sollevano complesse questioni giuridiche relative al rapporto tra il trattato Euratom, i principi giuridici e i diritti fondamentali riconosciuti dall'ordinamento giuridico dell'UE e gli obblighi di diritto internazionale dell'Unione derivanti dalla convenzione di Aarhus. Ho appena ricevuto le osservazioni del denunciante sulla risposta della Commissione a ulteriori indagini e mi aspetto di decidere sui casi entro la fine dell'anno.

4 Necessità di organi di vigilanza ambientale a livello degli Stati membri

Vengo ora alla parte finale della mia presentazione. Come accennato all'inizio, vi presenterò una proposta per colmare quella che a mio avviso è una lacuna nel quadro istituzionale per l'applicazione del diritto ambientale dell'UE.

Permettetemi di iniziare con un punto che è ovvio, ma comunque importante. La Carta dei diritti fondamentali richiede che un livello elevato di tutela dell'ambiente e il miglioramento della qualità dell'ambiente siano integrati nelle politiche dell'Unione [7]. Ma cerchiamo di essere chiari (e questo è il punto ovvio): non importa quanto siano valide le politiche e le leggi dell'Unione in materia ambientale, non saranno efficaci se non saranno attuate e applicate correttamente.

La corretta attuazione e applicazione dipende soprattutto da quanto avviene a livello degli Stati membri. L'architettura costituzionale dell'Unione europea conferisce agli Stati membri il ruolo preminente nell'amministrazione delle leggi e delle politiche dell'UE.

A mio avviso, il naturale complemento di questa sussidiarietà amministrativa è la sussidiarietà nei mezzi di ricorso che i cittadini e le organizzazioni della società civile possono invocare per chiedere alle autorità nazionali di rendere conto della loro applicazione e applicazione del diritto dell'UE a livello nazionale.

Il corollario, a mio avviso, è che non dovremmo aspettarci che la Commissione, nel suo ruolo di "custode dei trattati", sostituisca i rimedi efficaci a livello nazionale.

Ciò di cui abbiamo bisogno, a mio avviso, è un organismo di controllo ambientale indipendente in ciascuno Stato membro, che possa verificare se le autorità nazionali applicano e applicano correttamente il diritto ambientale dell'UE e che possa ricevere denunce da parte dei cittadini e della società civile.

Nell'attuale contesto economico, è probabile che gli Stati membri si oppongano alle proposte di creazione di nuovi enti pubblici. Nella maggior parte degli Stati membri, tuttavia, ciò non sarebbe necessario. Gli organismi esistenti, come i difensori civici, potrebbero essere dotati di adeguati poteri di indagine e ispezione in campo ambientale. In effetti, alcuni difensori civici sono già competenti e attivi in questo campo.

Sono pronto a collaborare con la Commissione per sviluppare questa idea e discuterne con i miei colleghi della Rete europea dei difensori civici in occasione della nostra prossima riunione a Copenaghen.

Grazie per l'attenzione.