Contesto

La Commissione europea ha avviato una consultazione pubblica in relazione agli orientamenti per la consultazione delle parti interessate del 2014. Il termine per la presentazione dei contributi alla consultazione pubblica è il 30 settembre 2014.

Secondo la Commissione, "la consultazione delle parti interessate contribuisce a garantire che il processo legislativo dell'UE sia trasparente, ben mirato e coerente. Essa è sancita dai trattati. Le consultazioni - insieme alle valutazioni d'impatto, alle valutazioni e alle competenze - sono uno strumento fondamentale per un processo decisionale trasparente e informato, che faciliti il processo decisionale nel rispetto dei principi di proporzionalità e sussidiarietà e che si basi su prove, esperienze e punti di vista delle persone interessate dalle politiche e coinvolte nella loro attuazione.

La Commissione svolge ampie consultazioni, in ogni fase del ciclo programmatico, nel rispetto dei principi di apertura e trasparenza e delle norme minime generalmente riconosciute come adeguate e conformi alle migliori pratiche internazionali. Negli ultimi cinque anni le opinioni dei portatori di interessi sono state ricercate attraverso oltre 500 consultazioni aperte pubblicate sul sito web "La tua voce in Europa".

(...) Gli "orientamenti per la consultazione delle parti interessate" (...) mirano a rafforzare la qualità, la portata e l'orientamento della consultazione. I presenti orientamenti sono destinati ai servizi della Commissione che svolgono consultazioni con le parti interessate e i cittadini al di fuori delle istituzioni europee. Il loro obiettivo è segnalare le questioni pertinenti che dovrebbero essere prese in considerazione nella preparazione e nello svolgimento delle consultazioni, nonché aiutare i servizi della Commissione a definire l'approccio più adatto alle loro esigenze.

Gli orientamenti si concentrano sulle consultazioni svolte nella preparazione delle politiche (di nuove politiche, programmi (di spesa), proposte legislative, atti delegati e atti di esecuzione, con o senza una valutazione d'impatto). Si applicano anche alle consultazioni nel contesto delle valutazioni. (...)"

Contributo dell'Ufficio del Mediatore europeo

1. Introduzione

Il Mediatore ritiene che il quadro per le consultazioni organizzate dalla Commissione europea sia un aspetto fondamentale della buona governance a livello dell'UE. È utile spiegare all'inizio perché è così. La spiegazione si concentra sulla regolamentazione, intesa in senso lato come adozione di norme generali, legislative o non legislative. Un'analisi analoga potrebbe essere fatta dei programmi di spesa.

In primo luogo, la consultazione è essenziale affinché la regolamentazione sia efficace. Le persone le cui azioni il regolatore desidera influenzare sono ben posizionate per fornire informazioni sui risultati che possono verificarsi nella pratica. Ciò facilita una buona progettazione normativa e aiuta a ridurre al minimo le conseguenze indesiderate. La stessa logica si applica alla consultazione delle persone che dovrebbero beneficiare della regolamentazione; consumatori, per esempio, o cittadini in generale.

La consultazione è quindi intrinsecamente legata alla valutazione d'impatto, formale o informale.

In secondo luogo, le autorità di regolamentazione non possono aspettarsi che i soggetti regolamentati, o i presunti beneficiari della regolamentazione, assumano automaticamente di essere dipendenti pubblici imparziali che perseguono l'interesse pubblico. Ciò vale tanto per la Commissione quanto per le autorità degli Stati membri. La consultazione può contribuire a creare fiducia nell'autorità di regolamentazione e quindi a garantire che i risultati del processo di regolamentazione siano legittimi agli occhi delle persone interessate.

In terzo luogo, due diritti politici fondamentali dei cittadini sono generalmente il diritto di conoscere e il diritto di partecipare. La consultazione può contribuire a realizzare tali diritti informando i cittadini in merito alla regolamentazione prevista e fornendo un meccanismo di partecipazione al processo di regolamentazione.

La consultazione può quindi migliorare sia la qualità che la legittimità della regolamentazione. Tuttavia, questo risultato auspicabile dipende dalla consultazione condotta nell'ambito di un panorama generale di buona governance caratterizzato da trasparenza, responsabilità e opportunità di partecipazione. In questo contesto, le modalità di consultazione devono essere prese in considerazione insieme a quelle per la regolamentazione delle attività di lobbying; la corretta gestione dei conflitti di interesse; valutazione d'impatto [1]; e la composizione e il funzionamento di gruppi consultivi di vario tipo. Per facilità di consultazione, la sezione 3 contiene un breve resoconto del lavoro del Mediatore in questi settori.

Senza un tale quadro, la consultazione potrebbe sembrare solo un modo per creare opportunità di lobbying da parte di interessi speciali ben organizzati. In tale contesto, la consultazione può contribuire a strutturare le attività di lobbying e a renderle più trasparenti e responsabili.

Un problema intrinseco di consultazione

Un problema ben noto deriva dalle differenze nel fatto che i costi e/o i benefici della regolamentazione siano concentrati o ampiamente diffusi. Quanto più si concentrano, tanto maggiore è l'incentivo per i soggetti interessati a organizzarsi e a partecipare a esercitazioni di consultazione. Al contrario, tali incentivi sono inferiori quando i costi e/o i benefici sono ampiamente diffusi. La consultazione deve essere strutturata in modo da attenuare questa tendenza, se possibile, o almeno da non esacerbarla.

La questione delle lingue

Nel contesto dell'UE, in cui esistono 24 lingue ufficiali, la realizzazione dei diritti dei cittadini di conoscere e partecipare comporta necessariamente costi di traduzione. Può anche tendere a rallentare il processo. Tuttavia, il mancato utilizzo di tutte le lingue durante la consultazione limita il diritto di conoscere e il diritto di partecipare a coloro che parlano la lingua pertinente. Acuisce inoltre la difficoltà di incoraggiare la partecipazione quando i costi e/o i benefici sono ampiamente diffusi.

2. Norme globali e internazionali

Per i motivi illustrati nell'introduzione, i suggerimenti del Mediatore alla Commissione per quanto riguarda la consultazione devono essere inseriti nel contesto di disposizioni più ampie per il buon governo da parte delle istituzioni dell'UE in generale e della Commissione in particolare.

L'UE dovrebbe aspirare ad essere un leader mondiale in materia di buona governance. Il Mediatore cerca di contribuire incoraggiando le istituzioni dell'UE a confrontare le loro operazioni con riferimento alle norme internazionali e globali.

Ocse e Ogp

L'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) ha assunto un ruolo guida nella formulazione di norme e nell'individuazione delle migliori pratiche in settori quali la gestione dei conflitti di interesse, il controllo delle attività di lobbying, la prevenzione della corruzione negli appalti pubblici e l'incoraggiamento delle denunce di irregolarità.

Un'altra preziosa fonte di ispirazione internazionale è l'Open Government Partnership (OGP). I quattro temi interconnessi dell'OGP sono: la responsabilità, la partecipazione dei cittadini, la trasparenza e il ruolo di facilitatore delle nuove tecnologie. Sebbene l'UE in quanto tale non abbia chiesto di aderire all'OGP, attualmente vi partecipano 20 Stati membri dell'UE.

La convenzione di Aarhus

Nel settore dell'ambiente, l'UE è parte della convenzione di Aarhus (convenzione UNECE sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale). Gli orientamenti per l'attuazione della convenzione, pubblicati nel giugno 2014, e le raccomandazioni di Maastricht sulla promozione di un'effettiva partecipazione del pubblico alle questioni ambientali costituiscono risorse utili a cui la Commissione potrebbe fare riferimento, se non lo ha già fatto.

ReNEUAL

Il Mediatore ha inoltre lavorato a stretto contatto con un gruppo di avvocati accademici di tutta Europa per l'elaborazione di una serie di norme tipo sulle procedure amministrative dell'UE, comprese le procedure di regolamentazione. La rete di ricerca sul diritto amministrativo dell'UE (ReNEUAL) ha pubblicato la versione finale delle norme tipo il 1° settembre 2014. Il lavoro svolto da ReNEUAL e incorporato nelle regole tipo rende più visibile e più comprensibile il quadro amministrativo attraverso il quale le istituzioni dell'UE svolgono le loro funzioni. Potrebbe avere un impatto significativo a lungo termine nell'aiutare le istituzioni dell'UE ad agire in modo equo, trasparente, efficace e aperto alla partecipazione degli interessi interessati e dei cittadini in generale.

Il Mediatore ha incoraggiato la Banca centrale europea, la Banca europea per gli investimenti e le agenzie di regolamentazione dell'UE a ispirarsi alle norme tipo sulle procedure di regolamentazione.

3. Il lavoro del Mediatore in materia di buona governance

I cinque principi di servizio pubblico del Mediatore (impegno nei confronti dell'Unione europea e dei suoi cittadini; integrità; obiettività; rispetto per gli altri; trasparenza) costituiscono una distillazione ad alto livello delle norme etiche per i funzionari dell'UE.

Le indagini del Mediatore forniscono orientamenti su come le istituzioni dell'UE dovrebbero rendere operativi i principi in situazioni concrete.

i) Conflitti di interessi

Un conflitto di interessi si verifica quando gli interessi o le attività private di un dipendente pubblico potrebbero influenzare in modo improprio l'esercizio delle sue funzioni e responsabilità ufficiali. Basandosi sul lavoro dell'OCSE, il Mediatore ha sottolineato che una situazione che assomigli a un conflitto di interessi può essere sufficiente a minare la fiducia del pubblico, indipendentemente dal fatto che vi siano prove di un conflitto effettivo (cfr., ad esempio, i casi 2522/2011/CK e 0297/2013/FOR).

Le istituzioni devono prestare particolare attenzione ai conflitti di interesse (e alla comparsa di tali conflitti) quando i membri del personale partono per assumere posizioni nel settore privato o entrano a far parte del settore privato ("porte girevoli"). Il Mediatore ha recentemente fornito orientamenti alla Commissione sulla corretta gestione dei casi di "porte girevoli" (cfr. i casi 2077/2012/TN e 1853/2013/TN).

ii) Lobbying

In una democrazia, il lobbismo è un'attività legittima a condizione che sia adeguatamente regolamentato e trasparente: il diritto dei cittadini di sapere comprende il sapere quali interessi esercitano pressioni sulle istituzioni dell'UE e a quali fini. Il corretto funzionamento del registro per la trasparenza dei rappresentanti di interessi dell'UE è essenziale (cfr. causa 277/2012/RA). Il Mediatore ha inoltre incoraggiato la Commissione a incaricare i suoi funzionari di non discutere la politica con lobbisti non registrati.

iii) Composizione e funzionamento dei gruppi consultivi

Il Mediatore ha fornito orientamenti all'Autorità bancaria europea e all'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati sulla composizione dei gruppi di portatori di interessi (cfr. i casi 1966/2011/LP e 1967/2011/LP). Due indagini di propria iniziativa stanno inoltre esaminando i) la composizione e la trasparenza dei gruppi di esperti della Commissione e ii) i 14 "gruppi di dialogo civile" che fungeranno da organi consultivi per la politica agricola comune (cfr. rispettivamente i casi OI/6/2014 e OI/7/2014).

4. Il lavoro del Mediatore in materia di consultazione

Il Mediatore ha trattato una serie di denunce relative a consultazioni e riunioni con le parti interessate, per lo più contro la Commissione. Ecco alcuni punti chiave di questi casi:

● Le norme minime della Commissione in materia di consultazione [2] sono sufficientemente chiare affinché il Mediatore possa valutare se la Commissione le abbia rispettate. Tale constatazione non pregiudicava il parere del denunciante secondo cui la Commissione dovrebbe integrare un approccio settoriale alla consultazione con un approccio più intersettoriale e olistico, in particolare quando le sue proposte hanno un impatto su un'ampia gamma di interessi (cfr. il caso 948/2004/OV).

● Data la questione su cui la Commissione ha dovuto riferire (applicazione delle disposizioni del trattato sulla cittadinanza), è molto difficile immaginare che una relazione possa essere redatta utilmente senza raccogliere informazioni da terzi. La consultazione delle parti interessate sarebbe stata pertanto una buona prassi amministrativa (cfr. causa 406/2008/VIK).

● Se la Commissione organizza riunioni con le parti interessate e chiede il loro parere su una determinata questione, dovrebbe assicurarsi di registrare correttamente i pareri espressi producendo verbali accurati (cfr. il caso 0097/2008/JF e confrontare il caso 1935/2008/FOR). 

● Nel presentare una proposta legislativa, la Commissione dovrebbe essere in grado di fornire un resoconto completo e facilmente comprensibile delle misure adottate e dei soggetti coinvolti nella sua preparazione (cfr. il caso 875/2011/JF).

● La Commissione dovrebbe garantire che tutti i cittadini europei siano in grado di comprendere le sue consultazioni pubbliche, che dovrebbero, in linea di principio, essere pubblicate in tutte le lingue ufficiali (cfr. i casi 0640/2011/AN e 875/2011/JF).

● La parità di partecipazione è messa a rischio se le informazioni pertinenti relative a una proposta sono rese disponibili in una sola lingua (cfr. il caso 3419/2008/KM).

Indagini in corso

Per informazione, il Mediatore sta attualmente svolgendo indagini sulle seguenti accuse dei denuncianti:

● che la Commissione non ha effettuato un'adeguata consultazione pubblica e valutazione d'impatto prima di adottare una proposta di regolamento relativo a un marcatore unico europeo per le comunicazioni elettroniche (COM(2013) final 627) (cfr. il caso 904/2014/OV).

● che la Commissione non ha rispettato le norme minime in materia di consultazione per quanto riguarda l'elenco dei progetti presentati per essere considerati potenziali progetti di interesse comune nelle infrastrutture energetiche (cfr. il caso 240/2014/SID).

● che la consultazione pubblica dell'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) sul rinnovo dell'approvazione del glifosato non è di facile consultazione in quanto impone i) l'uso obbligatorio di un modello elettronico e ii) la firma di una clausola di esclusione della responsabilità al fine di ottenere una copia della relazione di valutazione del rinnovo (cfr. caso 0952/2014/OV).

● che l'EFSA non ha affrontato adeguatamente la questione dell'ingestione di insetti geneticamente modificati nella sua bozza di documento di orientamento per la valutazione del rischio ambientale relativo agli animali geneticamente modificati, che ha pubblicato per consultazione nel giugno 2012 (cfr. il caso 0346/2013/SID).

5. Un diritto europeo dei procedimenti amministrativi

Il 14 gennaio 2013 il Parlamento europeo ha adottato la relazione Berlinguer, che chiede alla Commissione di presentare una proposta di regolamento sul diritto europeo dei procedimenti amministrativi. Il Mediatore ha dichiarato pubblicamente che sarebbe nell'interesse dei cittadini e delle istituzioni dell'UE che la Commissione rispondesse positivamente alla relazione Berlinguer. Quando risponde alla relazione, la Commissione potrebbe prendere l'iniziativa di includere una disposizione sulla consultazione [3].  Il punto di partenza potrebbe essere il seguente:

La preparazione da parte della Commissione di ogni grande iniziativa politica e di ogni proposta di atto giuridico significativo di portata generale (legislativo o non legislativo) comprende di norma a) una valutazione d'impatto e b) un'ampia consultazione degli interessi interessati.

a) La Commissione organizza ed effettua valutazioni d'impatto secondo i seguenti principi:

(...)

b) La Commissione organizza e conduce consultazioni (comprese le consultazioni che fanno parte delle valutazioni d'impatto) secondo i seguenti principi:

i) Tempestività. La consultazione mira a coinvolgere le parti interessate nello sviluppo di una politica in una fase in cui possono ancora avere un impatto sulla formulazione degli obiettivi principali, sui metodi di attuazione, sugli indicatori di rendimento e, se del caso, sulle linee iniziali di tale politica.

ii) Chiarezza. Tutte le comunicazioni relative alle consultazioni dovrebbero essere chiare e concise e includere tutte le informazioni necessarie per facilitare le risposte. Le consultazioni destinate al pubblico sono pubblicate in tutte le lingue ufficiali.

iii) Trasparenza. L'avviso relativo a tutte le consultazioni con le parti interessate è pubblicato nella Gazzetta ufficiale. L'avviso comprende una dichiarazione concisa delle questioni che saranno sviluppate, chi sarà invitato a rispondere e i meccanismi che saranno utilizzati. I documenti di consultazione sono messi a disposizione del pubblico, almeno su richiesta. Le risposte alle consultazioni sono accessibili al pubblico a norma del regolamento (CE) n. 1049/2001. Ove possibile, tali risposte sono messe a disposizione on-line.

iv) Partecipazione del pubblico. Chiunque può rispondere a una consultazione, indipendentemente dal fatto che sia invitato a farlo o meno.

[1] La Commissione sta attualmente conducendo una consultazione pubblica sui suoi orientamenti in materia di valutazione d'impatto. Il Mediatore può prendere in considerazione in futuro un'indagine di propria iniziativa sulle procedure della Commissione per la valutazione d'impatto.

[2] Comunicazione della Commissione: Verso una cultura rafforzata della consultazione e del dialogo - Principi generali e norme minime per la consultazione delle parti interessate da parte della Commissione, COM(2002) 704 def., Bruxelles, 11.12.2002.

[3] La Commissione potrebbe anche includere una disposizione sulla valutazione d'impatto, sebbene questo aspetto non sia trattato in questa sede.