1. Sintesi

Uno dei principi alla base delle norme dell'UE in materia di accesso del pubblico ai documenti è che le richieste dovrebbero essere trattate tempestivamente. Le informazioni possono essere richieste rapidamente e possono perdere la loro rilevanza per il richiedente in caso di ritardi. Anche il Mediatore voleva garantire che il suo ufficio trattasse le denunce in questo settore il più rapidamente possibile. Nel febbraio 2018 ha pertanto introdotto una procedura Fast-Track per il trattamento delle denunce di accesso del pubblico.

A distanza di tre anni, la presente revisione mira a valutare il funzionamento pratico della procedura. I principali risultati sono positivi: l'ufficio del Mediatore si occupa ora delle denunce relative all'accesso del pubblico molto più rapidamente - il tempo medio per la gestione delle denunce relative all'accesso del pubblico è ora di un terzo rispetto a prima dell'introduzione della procedura.

È difficile dire se questo processo più rapido abbia portato a un raddoppio delle denunce di accesso pubblico ricevute dal Mediatore durante questo periodo, ma si tratta comunque di uno sviluppo positivo.

Il calendario indicativo di 40 giorni lavorativi entro il quale il Mediatore deve effettuare la sua valutazione sostanziale costituisce una sfida in due terzi dei casi Fast-Track. Ciò deriva in parte da risorse talvolta eccessive e in parte da risposte lente da parte delle istituzioni. Potrebbe essere opportuno riflettere sull'opportunità di aumentare tale calendario indicativo, al fine di fornire maggiore certezza ai denuncianti, evitando nel contempo il ricorso a tale proroga per provocare ulteriori ritardi.

L'Ufficio del Mediatore ha inoltre consultato le persone e le organizzazioni che hanno utilizzato la procedura. Pur essendo generalmente soddisfatti dell'esperienza, i rispondenti hanno anche chiesto maggiore chiarezza su cosa aspettarsi durante il trattamento dei reclami relativi all'accesso ai documenti. Ciò ha indicato una certa confusione su ciò che è e non è considerato una denuncia Fast-Track all'interno della più ampia categoria di casi di accesso pubblico gestiti dal Mediatore. Ciò merita un’ulteriore riflessione da parte dell’Ufficio, compresa una valutazione dell’opportunità di affermare semplicemente che il Mediatore tenta di trattare tutte le denunce relative all’accesso ai documenti il più rapidamente possibile, sulla base di un calendario indicativo. La designazione del nuovo processo come "Fast Track" potrebbe aver aiutato l'ufficio a concentrarsi su come razionalizzare il precedente processo, ma ora che è stato raggiunto, potrebbe non essere più utile assegnargli una designazione speciale.

Il Mediatore ha già affrontato alcune delle questioni individuate in questo riesame: la squadra che si occupa dei casi di accesso pubblico è stata ampliata, mentre sul sito web sono ora fornite informazioni più chiare sulla nostra gestione delle denunce di accesso pubblico. Potrebbe ora essere necessario adottare orientamenti più definitivi su quando concedere alle istituzioni proroghe dei termini, date le preoccupazioni sollevate dalle parti interessate al riguardo.

Parallelamente a questo riesame rapido, il Mediatore sta conducendo un audit interno sull'esito delle denunce relative all'accesso del pubblico ai documenti. Spera di poterlo riferire al più presto.

2. Panoramica

a. Contesto

Le persone che chiedono l'accesso del pubblico ai documenti detenuti da un'istituzione dell'UE hanno generalmente bisogno dei documenti il più rapidamente possibile affinché siano pertinenti allo scopo per il quale intendono utilizzarli. Si aspettano pertanto che la richiesta sia trattata rapidamente. Ciò vale per i giornalisti, per le organizzazioni della società civile (OSC) o per i cittadini che desiderano partecipare al processo decisionale dell'UE. Imprese e ricercatori cercano anche informazioni rilevanti per il loro lavoro.

Se l'accesso non è immediato, i documenti possono perdere la loro utilità. Il Mediatore europeo ha costantemente sostenuto che l'accesso ritardato può essere negato.

Sulla base del principio alla base delle norme dell'UE in materia di accesso del pubblico ^[1] secondo cui le richieste dovrebbero essere trattate tempestivamente, la Mediatrice ha voluto garantire che il suo ufficio trattasse tali denunce il più rapidamente possibile. Ha pertanto introdotto una procedura rapida per trattare i reclami relativi all'accesso del pubblico. A seguito di un periodo di prova iniziato nel settembre 2017, nel febbraio 2018 il Mediatore ha formalmente avviato la "procedura Fast Track" per l'accesso alle denunce relative ai documenti.

b. designazione Fast-Track

Il Mediatore non designa come "Fast-Track" tutte le denunce relative all'accesso del pubblico ai documenti. Le denunce trattate nell'ambito della procedura Fast-Track riguardano quelle in cui l'istituzione ha rifiutato l'accesso del pubblico a un documento o in cui l'istituzione non ha risposto a una richiesta di accesso ai documenti entro il termine stabilito e ha quindi implicitamente negato l'accesso.

È risultato difficile o inutile utilizzare la procedura Fast-Track per trattare altri casi di accesso del pubblico. Tra gli esempi figurano i casi in cui non è chiaro se i documenti richiesti esistano o in cui siano necessari ulteriori chiarimenti prima che la squadra investigativa del Mediatore possa ispezionare i documenti in questione. Se è chiaro fin dall'inizio che, per cercare di ottenere un risarcimento per il denunciante, può essere necessario svolgere un'indagine più approfondita, la procedura Fast-Track non viene utilizzata ^[2].

Da tale esame è emerso che non è sempre chiaro ai denuncianti quali casi siano trattati con la procedura Fast-Track. La questione sarà affrontata.

c. Come funziona la procedura Fast-Track

Al ricevimento di una denuncia, l'Ufficio del Mediatore registra la denuncia e invia un avviso di ricevimento. Entro cinque giorni lavorativi dalla registrazione, il Mediatore dovrebbe decidere se avviare un'indagine nell'ambito della procedura Fast-Track. Ciò dipende da diversi fattori, tra cui se una denuncia è ricevibile ^[3] o se il Mediatore ritiene che vi sia motivo di avviare un'indagine ^[4].

Dopo l'avvio di un'indagine, la procedura Fast-Track prevede una serie di fasi investigative, a partire dall'ispezione tempestiva dei documenti in questione e, in alcuni casi, da un incontro con l'istituzione competente. La Mediatrice ha preso accordi con le istituzioni dell'UE che le consentono di accedere rapidamente ai documenti per l'ispezione (entro 5 giorni lavorativi dall'apertura dell'indagine) e di ricevere rapidamente eventuali osservazioni supplementari da parte delle istituzioni (entro 15 giorni lavorativi).

Il Mediatore mira a raggiungere un risultato nei casi Fast-Track entro 40 giorni lavorativi (da quando la denuncia è stata registrata). Durante questo periodo, il gruppo di indagine del Mediatore ispeziona i documenti in questione e può consultare ulteriormente l'istituzione o l'organo.

Il Mediatore determina quindi se vi è margine per giungere a una rapida soluzione della questione, proponendo all'istituzione di divulgare (parti di) i documenti.

Se il Mediatore ritiene che l'istituzione dell'UE non avrebbe dovuto rifiutare l'accesso al documento o ai documenti, può riscontrare cattiva amministrazione e raccomandare che conceda l'accesso totale o parziale ai documenti in questione.

3.  Valutazione delle prestazioni

Le seguenti statistiche mostrano l'impatto della procedura Fast-Track sui tempi di elaborazione e lo sviluppo in termini di numero di casi. Questa sezione contiene statistiche sulla gestione di tutti i casi di accesso del pubblico e non esclusivamente quelli trattati nell'ambito della procedura Fast-Track.

a. Numero di reclami

Dal 1o settembre 2017 al 31 agosto 2020 il Mediatore ha trattato 252 denunce nel settore dell'accesso del pubblico ai documenti. In 189 di queste denunce, il Mediatore ha avviato un'indagine.

Il numero di reclami relativi all'accesso del pubblico è quasi raddoppiato, passando da una media di 45 all'anno negli anni dal 2014 al 2016 a una media di 82 all'anno tra il 2017 e il 2019, quando era in vigore la procedura Fast-Track.

Il numero complessivo annuo di denunce ricevute dalla Mediatrice è aumentato di circa il 20 % tra il 2014 e il 2019. La percentuale di reclami relativi all'accesso ai documenti è aumentata in modo significativo tra il 2016 e il 2017, quando è stata introdotta la procedura Fast-Track.

b. Tempo medio di elaborazione

Il tempo medio necessario per trattare i casi di accesso del pubblico è stato notevolmente ridotto dall'introduzione della procedura Fast-Track. Le tre fasi principali della gestione delle denunce sono tutte tre volte più rapide dall'introduzione della procedura Fast-Track: adozione della decisione di ammissibilità, adozione della valutazione della questione da parte del Mediatore e chiusura definitiva del caso.

Il tempo medio per le "decisioni di ammissibilità" per tutti i reclami relativi all'accesso del pubblico ai documenti è oltre tre volte più rapido rispetto a prima dell'introduzione della procedura.

Nell'ambito della procedura Fast-Track, il Mediatore si adopera per garantire che le sue indagini conducano a una decisione o a un risultato (come una proposta di soluzione o una raccomandazione) entro 40 giorni lavorativi. Il tempo medio entro il quale le richieste di accesso ai documenti raggiungono un risultato è ora un terzo di quello che era prima dell'introduzione della procedura nel 2017.

c. Statistiche rapide

Tra il 1o settembre 2017 e il 31 agosto 2020 il Mediatore ha trattato 148 denunce nell'ambito della procedura Fast-Track. In 119 di queste denunce, ha aperto un'inchiesta.

I. Chi sono i denuncianti?

II. Quali istituzioni erano interessate?

La maggior parte delle denunce trattate nell'ambito della procedura Fast-Track è stata presentata contro la Commissione europea. Il resto è stato distribuito tra altre istituzioni, organi, uffici e agenzie.

III. Risultato

La maggior parte delle indagini nell'ambito della procedura Fast-Track è stata chiusa con la constatazione di non cattiva amministrazione. In circa il 30% delle sue indagini Fast-Track, il Mediatore ha presentato una proposta di soluzione o una raccomandazione.

IV. Reclami trattati entro il calendario indicativo

Nel complesso, in due terzi dei casi Fast-Track, la decisione di ammissibilità è stata adottata entro il termine indicativo di cinque giorni lavorativi. Per i casi Fast-Track, il tempo medio fino alla decisione sull'ammissibilità è stato di 6 giorni lavorativi. L’obiettivo dell’Ufficio per l’adozione di decisioni di ammissibilità in casi diversi da Fast Track è di 30 giorni di calendario. Ciò dimostra che, sebbene l’Ufficio non abbia raggiunto l’obiettivo di 5 giorni lavorativi per tutti i casi Fast-Track, nella maggior parte dei casi la decisione di ammissibilità è stata presa molto più rapidamente rispetto ai casi non Fast-Track.

Nel 36 % di tutte le indagini rapide, la valutazione del Mediatore ^[5] è stata pubblicata entro il termine indicativo di 40 giorni lavorativi. Nel 55% di tutti i reclami è stata emessa una valutazione entro 60 giorni lavorativi. Nel complesso, per le indagini Fast-Track, il tempo medio per raggiungere un risultato è stato di 67 giorni lavorativi.

4.  Opinioni dei portatori di interessi

Nel contesto del riesame dell'esecuzione della procedura Fast-Track, l'Ufficio del Mediatore ha consultato varie parti interessate che hanno esperienza diretta della procedura, al fine di ottenere un riscontro. Tra questi figuravano sia i denuncianti (della società civile, del mondo accademico e dei media) che la Commissione, in quanto principale istituzione dell'UE che è oggetto delle indagini del Mediatore in materia di accesso ai documenti.

a. Consapevolezza della procedura Fast-Track

In generale, quasi tutti i consultati erano consapevoli degli obiettivi principali e dei principi guida della procedura. Vi era una certa incertezza sul fatto che la procedura si applicasse a tutti i reclami relativi all'accesso ai documenti.

b. Percezione del Fast-Track nella pratica

Per coloro che avevano esperienza di denunce prima e dopo l'introduzione della procedura, hanno ritenuto che la gestione delle denunce da parte del Mediatore fosse diventata più rapida e snella. In generale, le persone consultate hanno ritenuto che la comunicazione con l'ufficio del Mediatore fosse efficace e utile, consentendo loro di seguire il processo.

Il più grande impatto percepito sembra essere nel far sì che l'istituzione affronti più rapidamente la richiesta: far muovere le cose dove c'è un ritardo. In generale, i corrispondenti ritengono che la procedura Fast-Track sia un modo efficace per garantire che non vi siano ritardi indebiti da parte delle istituzioni nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico. Nei casi in cui si sono verificati ritardi, tuttavia, non sempre è stato immediatamente evidente il motivo per cui ciò si è verificato. Alcuni partecipanti hanno osservato che il Mediatore concede spesso alle istituzioni proroghe dei termini anche laddove vi siano già stati ritardi.

D'altro canto, alcuni rispondenti erano preoccupati che un tempo di trattamento più rapido avrebbe significato che il Mediatore non avrebbe avuto il tempo di indagare a fondo sulle denunce e di affrontare adeguatamente tutte le argomentazioni giuridiche sollevate dal denunciante e dall'istituzione.

Reclami al Mediatore, in particolare se trattati nell'ambito del Fast-Track

le procedure erano considerate un'alternativa meno rischiosa e più rapida ai contenziosi in tribunale e potevano essere utilizzate in casi in cui il successo era incerto. Ciò si è verificato in particolare per i denuncianti che non disponevano dei mezzi finanziari per intentare un'azione giudiziaria.

Da parte sua, la Commissione ha sottolineato che, sebbene i termini della procedura Fast-Track siano molto brevi (in particolare l'ispezione dei documenti entro cinque giorni lavorativi dalla richiesta), può soddisfarli nella grande maggioranza dei casi.

c. Miglioramenti suggeriti

Una delle preoccupazioni sollevate da diversi rispondenti è che non è chiaro quando il Mediatore utilizzi la procedura Fast-Track per trattare le denunce relative all'accesso ai documenti. È stato suggerito di informare i denuncianti se è stata applicata la procedura Fast-Track, per consentire loro di prevedere in anticipo la durata.

Sebbene il trattamento delle denunce da parte del Mediatore possa essere diventato più rapido per l'accesso ai documenti, alcuni rispondenti si sono chiesti se ciò fosse avvenuto a scapito del trattamento della sostanza della denuncia. In particolare, se da un lato possono ottenere una risposta più rapida dall'istituzione alla loro richiesta, dall'altro non possono avere accesso ai documenti.

Alcuni rispondenti si sono chiesti se il Mediatore debba concedere all'istituzione proroghe dei termini per le denunce relative a ritardi nel trattamento delle richieste di accesso ai documenti.

Alcuni partecipanti hanno ritenuto che il processo e il modulo per la presentazione delle denunce sul sito web del Mediatore potessero essere migliorati (alcuni hanno suggerito un modulo di denuncia distinto e specifico per l'accesso ai documenti relativi alle denunce). Altri hanno suggerito di fornire maggiori informazioni sull'accesso ai documenti in generale sul sito web del Mediatore.

La Commissione ha dichiarato che, poiché si sta ancora adeguando alla nuova procedura, preferirebbe che il Mediatore non modificasse nuovamente tale procedura.

5.  Conclusione

a. Cosa funziona bene?

La procedura Fast-Track ha portato a una significativa diminuzione dei tempi di elaborazione. In media, nel 2019 le denunce relative all'accesso del pubblico ai documenti sono state completate tre volte più rapidamente rispetto a prima dell'introduzione della procedura. Mentre la gestione delle denunce, in generale, da parte del Mediatore è diventata molto più rapida ed efficiente, ciò è particolarmente vero nei casi Fast-Track.

La procedura ha attirato un numero maggiore di denuncianti, raddoppiando sostanzialmente il numero di denunce relative all'accesso del pubblico ai documenti.

Le parti interessate sono state generalmente soddisfatte della procedura Fast-Track. Hanno elogiato la rapidità della procedura e la qualità generale del lavoro del Mediatore.

b. Cosa si può migliorare?

Mentre la procedura Fast-Track è complessivamente un successo, c'è spazio per miglioramenti in alcune aree.

• Il tempo medio di elaborazione di tutti i reclami Fast-Track è di 67 giorni lavorativi. Sebbene i tempi di trattamento siano stati notevolmente ridotti, solo nel 36 % di tutti i casi Fast-Track il Mediatore ha completato la sua valutazione entro i 40 giorni lavorativi previsti.^[6]  
  In parte, ciò è una conseguenza del successo della procedura Fast-Track. Il fatto che l'ufficio del Mediatore sia relativamente piccolo significa che non è sempre stato in grado di gestire le impreviste ondate di denunce entro il termine previsto. Il Mediatore ha già affrontato la questione aumentando le dimensioni della squadra che si occupa delle denunce relative all'accesso del pubblico ai documenti. Vi sono inoltre altri fattori che determinano ritardi, come la necessità di attendere la risposta delle istituzioni competenti.
  Tuttavia, rimane difficile rispettare la tempistica di 40 giorni lavorativi per i reclami Fast-Track. Potrebbe essere opportuno riflettere sull'opportunità di aumentare tale calendario indicativo, al fine di fornire maggiore certezza ai denuncianti, garantendo nel contempo che un eventuale aumento non sia utilizzato come giustificazione per trattare meno rapidamente i casi di accesso ai documenti.
• Dalla consultazione delle parti interessate è emersa una certa confusione su ciò che è e non è considerato un reclamo Fast-Track.  Ciò solleva la questione se sia opportuno "designare" alcune denunce come "Fast-Track" e altre no; e se possa fornire maggiore chiarezza ai denuncianti per indicare che il Mediatore cerca di trattare tutte le denunce relative all'accesso ai documenti il più rapidamente possibile.

c. Prospettive

Il Mediatore resta impegnato a produrre non solo risultati in tempo utile, ma anche a trovare la migliore soluzione possibile per il denunciante.

A seguito di tale riesame, il Mediatore:

• Continuare a snellire le procedure, ove possibile, al fine di trattare i reclami relativi ai documenti di accesso nel modo più efficiente possibile.
• Valutare se sarebbe meglio semplicemente dire che il Mediatore cerca di trattare tutte le denunce relative all'accesso ai documenti il più rapidamente possibile, sulla base di un calendario indicativo, piuttosto che attribuire al processo una designazione speciale.
• Se il processo Fast-Track viene mantenuto, prendere in considerazione un'eventuale proroga del calendario di 40 giorni lavorativi e sviluppare criteri più chiari per quanto riguarda i tipi di casi che dovrebbero essere trattati nell'ambito della procedura Fast-Track.  
• Determinare se può essere necessario adottare orientamenti più definitivi su quando concedere alle istituzioni proroghe dei termini.

 

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[1] Per la maggior parte delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell'UE, le norme pertinenti in materia di accesso del pubblico ai documenti sono contenute nel regolamento (CE) n. 1049/2001. Tale principio trova riscontro nel regolamento, che stabilisce che le domande di accesso ai documenti sono trattate tempestivamente e in ogni caso entro 15 giorni lavorativi dalla registrazione di una richiesta. Il regolamento è disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Può anche essere necessario non designare un caso come "Fast-Track" se un'istituzione, a causa della sua struttura, richiede che la sua posizione sia nuovamente richiesta formalmente in aggiunta alla sua risposta iniziale al richiedente.

[3] Per essere ricevibili, le denunce devono soddisfare determinate condizioni di cui all'articolo 2 dello statuto del mediatore. Questi includono, tra l'altro, l'obbligo di presentare una domanda di conferma per l'accesso ai documenti con la rispettiva istituzione prima di presentare un reclamo.

[4] A titolo di esempio, il Mediatore può ritenere che un altro organismo sia in una posizione migliore per trattare la denuncia (articolo 3, paragrafo 3, delle disposizioni di attuazione del Mediatore).

[5] Proposta di soluzione, raccomandazione o decisione di chiusura.

[6] Registrazione fino alla decisione di chiusura, soluzione o raccomandazione. Il tempo medio di trattamento dei casi entro il termine era di 26 giorni lavorativi.