1 Bevezetés

Nagy örömömre szolgál, hogy részt vehetek az európai jogról szóló Asser kollokvium 34. ülésén.

Hozzájárulásomat azzal kezdem, hogy elmagyarázom, mi az ombudsman, hogyan terjedt és fejlődött az ombudsman intézménye, valamint az ombudsmanok és a bíróságok közötti kapcsolat.

Ezt követően az európai ombudsman konventben betöltött szerepéről és az alkotmány ombudsmanra vonatkozó rendelkezéseiről fogok beszélni.

Végezetül megvizsgálom az Alapjogi Chartát, és kifejtem, hogy az ombudsmanok, köztük a tagállamok ombudsmanjai miért játszanak kulcsfontosságú szerepet a Charta végrehajtásában.

2 Mi az ombudsman?
2.1 Az alapvető szerep

Az ombudsman alapvető feladata, hogy kivizsgálja a hatóságok elleni panaszokat, és azokról jelentést tegyen.

Az ombudsmanok világa sokszínű, de vannak bizonyos általánosan elismert kritériumok, amelyeknek minden ombudsmannak meg kell felelnie. Ezek a következők: függetlenség; tisztességes eljárás; nyilvános elszámoltathatóság; és a hatékonyság.

Az ombudsmanok nemcsak a hatóságok felett gyakorolnak ellenőrzési funkciót, hanem a közszféra irányításának minőségét is javítják, különösen a panaszok alapjául szolgáló rendszerszintű problémák kezelése révén.

2.2 Az ombudsmani intézmény fejlődése

Az első ombudsmani hivatalt 1809-ben hozták létre Svédországban, hogy ellenőrizze a köztisztviselők tevékenységének jogszerűségét.

A következő másfél évszázadban csak két további ország hozott létre általános hatáskörrel rendelkező ombudsmanokat: Finnország 1919-ben, Dánia 1955-ben.

Az 1960-as és 70-es évek elején a globális terjeszkedés első hulláma akkor kezdődött, amikor olyan régebbi demokráciák, mint Norvégia, Új-Zéland, az Egyesült Királyság és Franciaország ombudsmanokat hoztak létre.

Ezt annak érdekében tették, hogy kezeljék a polgárok közigazgatással kapcsolatos problémáit, amelyek a 20. században – különösen a második világháborút követően, amikor az állam jóléti funkciói drámaian növekedtek – kibővültek és új szerepeket vállaltak.

A globális terjeszkedés két egymást követő hullámában számos újabb demokráciában ombudsmanokat hoztak létre az emberi jogok és a demokrácia elvének tiszteletben tartása iránti elkötelezettségük részeként:

Az 1970-es évek közepétől ombudsmant hoztak létre poszt-autoriter államokban, például Spanyolországban, Portugáliában és Görögországban Európában és számos latin-amerikai országban.

1989 után a poszttotalitárius államokban ombudsmanokat hoztak létre; Vagyis azokban az országokban, amelyeket korábban kommunista rezsimek irányítottak.

Ez a fejlődési sorrend különböző nevekben tükröződik: ombudsman; az igazgatásért felelős biztos; Médiateur; Defensor del Pueblo; emberi jogi ombudsman; Az állampolgári jogok biztosa.

Ez azt is jelenti, hogy a kortárs ombudsmanok, köztük az európai ombudsman munkája három egymást átfedő és egymást kölcsönösen támogató elemen alapul: jogszerűség, megfelelő ügyintézés és emberi jogok.

2.3 Az európai ombudsman

A Maastrichti Szerződés 1993-ban hozta létre az európai ombudsmant, hogy javítsa a polgárok és az uniós kormányzási szint közötti kapcsolatokat.

Az európai ombudsman hatáskörébe tartozik a közösségi intézmények és szervek tevékenysége során felmerülő hivatali visszásságok kezelése.

Az intézmények természetesen szerepelnek a Szerződésben, de a „szervek” kategóriája határozatlan időre szól, és az új ügynökségek létrehozásával az elmúlt években jelentősen nőtt.

Az európai ombudsman munkájának középpontjában – különösen a jogszerűség és az emberi jogok tekintetében – a Bíróság és az Elsőfokú Bíróság ítélkezési gyakorlata áll.

Ez elvezet egy fontos általános ponthoz az ombudsmanok munkája és a bíróságok munkája közötti kapcsolattal kapcsolatban.

2.4 Ombudsmanok és bíróságok

A jogállamiság és az egyéni jogok tiszteletben tartása csak akkor garantálható, ha erős és független igazságszolgáltatás áll rendelkezésre.

Amennyiben azonban ez az előfeltétel teljesül, az ombudsmanok is értékes szerepet játszhatnak a polgárok szerepvállalásának növelésében, a jogorvoslat biztosításában és a közigazgatás minőségének javításában.

Annak magyarázatához, hogy ez miért van így, hasznos összehasonlítani a bíróságok és az ombudsmanok különböző jellemzőit.

A bíróságok határozatai kötelező erejűek, és irányadó jogértelmezést adhatnak. Mindazonáltal,

az eljárási szabályok szigorúak és összetettek;

az eljárások gyakran hosszadalmasak és költségesek;

a bírósági ügy általában nulla összegű játék: az egyik fél nyer, a másik veszít; és végül

a bíróságok csak akkor járhatnak el, ha eléjük terjesztették az ügyet.

Másrészt:

Az ombudsmanoknak rugalmas és informális eljárásaik vannak. Ez azért lehetséges, mert az ombudsman általában nem rendelkezik hatáskörrel jogilag kötelező erejű határozatok meghozatalára. (Erre a hatalomra nincs is szükség: ahol a jogállamiság és a demokrácia erős, a hatóságok általában követik az ombudsman ajánlásait);

viszonylag gyorsan és olcsón járhatnak el, általában a panaszos számára költségmentesen;

előmozdíthatják a pozitív összegű eredményeket, amelyek mind a panaszos, mind a hatóság javát szolgálják;

végezetül az ombudsmanok proaktívak és reaktívak is lehetnek. Például kezdeményezéseket tehetnek a közigazgatás rendszerszintű problémáinak kezelésére. Tájékoztató kampányokat is szervezhetnek, hogy tájékoztassák a polgárokat jogaikról és azok érvényesítésének módjáról.

A bíróságok fontossága a jogállamiság és az egyéni jogok fenntartásában azt jelenti, hogy alapvető fontosságú, hogy ne terheljük túl őket felesleges ügyekkel.

Ideális esetben ezért a bírósághoz fordulás az utolsó, nem pedig az első lehetőség egy olyan polgár számára, akinek problémája van a hatóságokkal.

Amennyiben léteznek ombudsmanok, a polgárok a bírósághoz fordulás alternatívájaként választhatják az ombudsman nem bírósági jogorvoslatát. Ez kiszélesíti az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést, és erősíti mind a jogállamiságot, mind a demokrácia minőségét.

Az ombudsmanoknak és a különböző jogorvoslati lehetőségeknek ez az elemzése szolgált alapul az európai ombudsman fő alkotmányjavaslataihoz.

3 A Konvent, az Alkotmány és az ombudsmanok (1)
3.1 Az európai ombudsman főbb javaslatai

Az európai ombudsman megfigyelőként részt vett mind az alkotmányt megszövegező Valéry GISCARD D’ESTAING által elnökölt konventben, mind a 2000 decemberében Nizzában kihirdetett Alapjogi Chartát megszövegező korábbi konventben (amelynek elnöke Roman HERZOG volt).

Az ombudsman mindkét egyezményben szorgalmazta, hogy a tanácskozások ne csak a hatalmi struktúrákra, hanem a polgárokra is összpontosítsanak.

Ami az emberi jogok bírói védelmét illeti, az ombudsman támogatta mind az Uniónak az emberi jogok európai egyezményéhez való csatlakozását, mind pedig egy jogilag kötelező erejű Alapjogi Chartát, azzal érvelve, hogy a kettőt egymást kiegészítőnek, nem pedig alternatívának kell tekinteni.

Az Alkotmány valóban rendelkezik mindkét típusú védelemről.

Az ombudsman azt is hangsúlyozta, hogy a megfelelő ügyintézés elengedhetetlen ahhoz, hogy a polgárok mindennapi valóságként élhessenek jogaikkal, és felszólította az alkotmányt, hogy rendelkezzen a megfelelő ügyintézésről szóló törvényről, amely valamennyi uniós intézményre és szervre alkalmazandó lenne.

Egy ilyen törvény érvényesítené a polgároknak az Alapjogi Charta 41. cikkében (II-101) foglalt, megfelelő ügyintézéshez való jogát, és véget vetne a jelenlegi zavaros helyzetnek, amelyben a különböző uniós intézmények a megfelelő ügyintézés különböző kódexeit alkalmazzák.

Amint arra DE PALACIO biztos az ombudsman éves jelentéséről folytatott európai parlamenti vitában (2003. szeptember 25.) rámutatott, erre a felhívásra az Alkotmány III-304 (III-398) cikke válaszolt, amely a nyitott, hatékony és független európai igazgatást biztosító európai jogszabályokról rendelkezik.

Ezenkívül az Európai Bizottság főtitkára, O’SULLIVAN úr 2006-ot jelölte meg lehetséges időpontként arra, hogy a Bizottság egy ilyen jogszabályra vonatkozó javaslattervezetet terjesszen elő.

Végezetül az ombudsman felszólította az Alkotmányt, hogy egyértelműen határozza meg a polgárok rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségeket, amennyiben az uniós jog szerinti jogaikat nem tartják tiszteletben, beleértve mind a nemzeti bírósághoz fordulás jogát, mind a hatékony, nem bírósági jogorvoslathoz való jogot.

3.2 Az európai ombudsman szerepe az alkotmányban

Ami az európai ombudsman szerepét illeti, az eredmény nagyon pozitív volt.

Az Alkotmány 1. részében az európai ombudsmant mind a polgárságról és az alapvető jogokról szóló cím I-8. (I-10.) cikke (II. cím), mind az Unió demokratikus életéről szóló cím I-48. (I-49.) cikke (VI. cím) említi.

Az ombudsman tehát kapcsolatot teremt az Unió emberi és alapvető jogokkal kapcsolatos kötelezettségvállalásai, valamint demokratikus kötelezettségvállalásai és törekvései között.

Az I-48. cikk (I-49. cikk) azt is egyértelművé teszi, hogy az európai ombudsmant nem kinevezik, hanem az Európai Parlament választja meg. Ez a változás jobban tükrözi a valóságot, és szimbolikus jelentőséggel bír az ombudsman függetlensége szempontjából.

Ezenkívül az Unió „pillérstruktúrájának” megszűnése azt jelenti, hogy az ombudsman megbízatása valamennyi uniós intézményre, szervre, hivatalra és ügynökségre kiterjed.

Az Alapjogi Chartának és az Alkotmány III. részének az európai ombudsmanról szóló cikkei (II-43, III-237 (II-103, III-335)) szintén tartalmazzák ezeket a változtatásokat.

3.3 Bírósági és nem bírósági jogorvoslatok a tagállamokban

Ami a bírósági jogorvoslatot illeti, az I-28. cikk (I-29. cikk) (bár némileg ferdén) válaszol az ombudsman azon felhívására, hogy az alkotmány tájékoztassa a polgárokat arról a jogukról, hogy nemzeti bírósághoz fordulhatnak. Előírja a tagállamok számára, hogy biztosítsanak „elegendő jogorvoslati jogot a hatékony jogvédelem biztosításához az uniós jog által szabályozott területeken”.

Azonban sem az egyezmény, sem a kormányközi konferencia nem talált időt arra, hogy lépéseket tegyen a bíróságon kívüli jogorvoslatok megerősítésére irányuló javaslatok ügyében azokban az esetekben, amikor a tagállamok nem tartják be az uniós jogot.

Mindazonáltal továbbra is meg vagyok győződve arról, hogy az ombudsmanoknak minden szinten létfontosságú szerepet kell játszaniuk az uniós jog teljes körű és helyes végrehajtásának biztosításában, beleértve az Alapjogi Chartát is, amelyhez most szeretnék fordulni.

4 Az Alapjogi Charta 4.1
A Charta uniós szintű végrehajtása

Az uniós kormányzati szinttel kapcsolatban az európai ombudsman aktívan előmozdította a Chartát azóta, hogy azt az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság a 2000. decemberi nizzai csúcstalálkozón kihirdette.

A panaszok kezelése és a hivatalból indított vizsgálatok során az ombudsman következetesen arra az álláspontra helyezkedett, hogy a Chartában foglalt jogok tiszteletben tartásának elmulasztása hivatali visszásságnak minősül.

Az Alkotmány II. része magában foglalja a Chartát, és kifejezetten előírja, hogy az uniós bíróságokat fel kell kérni a Charta [felülvizsgált Charta preambuluma] értelmezésére.

Természetesen az európai ombudsman követni fogja az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlatát, amikor az megjelenik.

4.2 A Charta tagállamok általi végrehajtása

A Chartának a tagállamok is címzettjei, „amikor az uniós jogot hajtják végre.” [II-51 (II-111)]

Nem szándékozom összetett jogi vitába bocsátkozni e kifejezés pontos jelentéséről annak sajátos összefüggésében. Szükség esetén a Bíróság a jövőben irányadó jogértelmezést adhat.

A jelen ügyben elegendő rámutatni arra, hogy a végrehajtás fogalma általában nemcsak az irányelvek (vagy „kerettörvények”, ahogyan azok az Alkotmány hatálya alá kerülnek) nemzeti jogba való átültetését foglalja magában, hanem az ilyen nemzeti jognak a tagállami hatóságok általi alkalmazását is.

A szubszidiaritás elvével összhangban az uniós jog és szakpolitika végrehajtásának feladata valójában leginkább a tagállamok nemzeti, regionális és helyi hatóságaira, valamint egyéb állami szervezeteire hárul.

Ahhoz tehát, hogy a polgárok a gyakorlatban is élhessenek a Chartában foglalt jogaikkal, elengedhetetlen, hogy a tagállamok különböző hatóságai a nemzeti jog alapján eljárva is kövessék a Chartát, legalábbis akkor, ha az érintett nemzeti jog az uniós jogot hajtja végre.

4.3 A tagállamokkal szembeni jogorvoslatok

A jogok a hatékony jogorvoslat meglététől is függenek.

Érthető, hogy azok a polgárok, akik úgy vélik, hogy egy tagállam nem tartja tiszteletben az uniós jogot, gyakran uniós szintű jogorvoslatot keresnek.

Egyes polgárok panasszal fordulnak a Bizottsághoz mint a Szerződés őréhez. Ez végül arra késztetheti a Bizottságot, hogy az EK-Szerződés 226. cikke alapján az ügyet a Bíróság elé terjessze. Sok panaszos azonban reméli, hogy a Bizottság gyorsan megoldja ügyüket a 226. cikk szerinti eljárás közigazgatási szakaszában, anélkül, hogy bírósághoz fordulna.

A polgárok jogsértésekkel kapcsolatban is petíciót nyújtanak be az Európai Parlamenthez. A gyakorlatban gyakran a Bizottság feladata, hogy ezeket az eseteket is megvizsgálja.

Végezetül sok polgár tesz panaszt az európai ombudsmannál a tagállamok közigazgatási szerveivel szemben, de az ilyen panaszok nem tartoznak a hatáskörébe.

Azt várom, hogy amikor az Alkotmány hatályba lép és a Charta jogilag kötelező erejűvé válik, sokkal több polgár próbál majd ügyeket uniós szintre emelni.

Úgy vélem, hogy hatékonyabb és a szubszidiaritás elvével összhangban lévő lenne, ha a legtöbb ilyen ügyet helyi szinten, magában a tagállamban kezelnék. Ezzel elkerülhető lenne a Bizottság 226. cikk szerinti eljárásának és az Európai Parlament petíciós eljárásának túlterhelése is.

4.4 A nem bírósági jogorvoslatok megerősítésének szükségessége a tagállamokban

Azok a polgárok, akik meg kívánják védeni alapvető jogaikat a tagállamok közigazgatásával szemben, természetesen a nemzeti bíróságokhoz fordulhatnak.

De olyan okok miatt, amelyeket már kifejtettem, a bírósághoz fordulásnak az utolsó, nem pedig az elsőnek kell lennie egy olyan polgár számára, akinek problémája van a hatóságokkal.

Tapasztalatból tudom azt is, hogy az uniós szintű jogorvoslatot kérő polgárok közül kevesen elégedettek azzal a tájékoztatással, hogy az egyetlen jogorvoslati lehetőség a tagállamban a bírósági jogorvoslat.

Ezért szilárd meggyőződésem, hogy a jogorvoslatok terén a szubszidiaritás egyik alapvető eleme a nem bírósági jogorvoslatok megerősítése a tagállamokban.

Ebben a meggyőződésben megerősít az a tény, hogy az uniós jog teljes körű és helyes végrehajtásának biztosítása nem csupán a hatékony jogorvoslat biztosításának kérdése, bár ez létfontosságú.

Magában foglalja azt a nehéz és fáradságos feladatot is, hogy megerősítsék a tagállami hatóságok azon képességét, hogy betartsák a jogszabályokat, betartsák a megfelelő ügyintézés elveit és tiszteletben tartsák az emberi jogokat.

Az ombudsmanok különösen alkalmasak arra, hogy kombinálják az ilyen reaktív és proaktív funkciókat, és szinergiákat teremtsenek közöttük.

Például a megfelelő ügyintézés kritériumainak (például a korábban említett helyes hivatali magatartás kódexének) közzétételével az ombudsmanok:

saját megállapításaik érthetőbbé tétele; és

segítsék mind a polgárokat, mind a közigazgatást abban, hogy kölcsönös elvárásaikra összpontosítsanak oly módon, amely előmozdítja a bizalmat és a hatékonyabb kommunikációt.

4.5 Az ombudsmanok európai hálózatának szerepe

A jelenlegi helyzet az Európai Unióban az, hogy mind a 25 tagállamban vannak ombudsmanok, akár nemzeti, akár regionális szinten, vagy egyes országokban - például Spanyolországban - mindkét szinten.

A magam részéről aktívan dolgozom azon, hogy az európai ombudsmanok hálózatán keresztül elmélyítsük velük meglévő együttműködésünket.

A hálózat a tagjelölt államok és a tágabb schengeni térség ombudsmanjait is magában foglalja, és 30 országban több mint 90 irodát foglal magában.

Biztosítja, hogy a panaszokat gyorsan az illetékes ombudsmanhoz irányítsák, és megkönnyíti az európai jog bevált gyakorlataival és fejleményeivel kapcsolatos információcserét.

Már most is együttműködöm a hálózatban részt vevő tagállami partnereinkkel annak érdekében, hogy segítsem és bátorítsam őket az uniós jog teljes körű és helyes végrehajtásának biztosításában.

Úgy vélem, hogy az Európai Parlament és a Bizottság együttműködésével az Alkotmány hatálybalépéséig létre tudnánk hozni a nem bírósági jogorvoslatok átfogó, koherens és hatékony rendszerét a tagállamokban, hogy segítsük a polgárokat az uniós jog szerinti jogaik gyakorlásában a tagállamok hatóságaival szemben, beleértve a Charta szerinti alapvető jogaikat is.

Ez a következőket jelentené:

a polgárok választási lehetőségeinek bővítése alternatív jogorvoslat biztosításával;

a szubszidiaritás erősítése;

megkíméli az uniós intézményeket a túlterheltségtől; és

szükség esetén hozzájárul a tagállamok közigazgatási kapacitásának kiépítéséhez.

5 Következtetések

Végezetül szeretnék megosztani Önökkel néhány általános gondolatot az alkotmányokról, amelyek véleményem szerint különösen fontosak a jövőbeli európai alkotmány szempontjából.

Minden alkotmány két szemszögből vizsgálható.

Az első szerint ez a közhatalom különböző intézmények és különböző területi kormányzati szintek közötti elosztásának egyik módja.

Ebből a szempontból az alkotmány úgy értelmezhető, mint az egymással versengő politikai erők eredménye és mint egy olyan keret, amelyen belül a politikai verseny zajlik.

Az európai alkotmányt megszövegező konvent során sok vitát hallottunk ebből a szempontból. Nem kétséges, hogy a ratifikációs folyamat során többet fogunk hallani.

Ez a vita minden demokráciában normális és egészséges, de nem zárhatja ki a második perspektívát.

A második szempontból az alkotmány az egyének és a hatóságok közötti kapcsolatok kerete - mindenféle és a kormányzás minden szintjén.

Egy demokráciában a két perspektíva elválaszthatatlanul összekapcsolódik az állampolgárság eszméjén keresztül.

A jövőbeli alkotmány jelentős előrelépést jelent a nemzeti állampolgárságot kiegészítő valódi uniós polgárság megteremtése felé vezető úton.

A Charta különösen olyan eszköz, amely nagy lehetőségeket rejt magában az alapvető értékek és elvek valóra váltására a polgárok szerepvállalásának növelése és a demokrácia megerősítése révén az Unió minden szintjén.

E potenciál eléréséhez az intézmények proaktív beavatkozására van szükség annak érdekében, hogy felhívják a polgárok figyelmét a Charta által számukra megnyitott új lehetőségekre, valamint hogy az Unió minden szintjén ösztönözzék és segítsék a hatóságokat abban, hogy a Chartában foglalt jogokat és törekvéseket tegyék intézkedéseik sarokkövévé.

Az intézményeknek e cél megvalósítása felé kell törekedniük, és európai ombudsmanként ígéretet teszek arra, hogy keményen fogok dolgozni e cél eléréséért.

Köszönöm a figyelmet.

---

(1) A cikkek számozása megegyezik a Konvent által készített alkotmányszerződés-tervezetben foglaltakkal. A (zárójelben és dőlt betűvel szedett) számok megegyeznek a CIG 87/04 dokumentumban (2004. augusztus 6.) szereplő számokkal, amelyek a kormányközi konferencia 2004. június 18-i megállapodását követően készültek.