IDEIGLENES KONCERENCIÁK AZ ALAPJOGOK VÉDELMÉRŐL AZ EURÓPAI SZINTŰ
Bírák Nemzeti Iskolájában
Thesszaloniki 2012. február 23–24.
1. ülés - 2012. február 24., péntek
A tisztességes eljárás és az átláthatóság elvei
A dokumentumokhoz és információkhoz való hozzáférés joga az európai jog szerint
Prof. Nikiforos Diamandouros

Hölgyeim és Uraim,

Szeretnék köszönetet mondani a Bírák Nemzeti Iskolájának és főigazgatójának a meghívásért, hogy részt vesznek ezen a fontos eseményen, és megosztanak Önökkel néhány gondolatot az alapvető jogok európai szintű védelmével kapcsolatban.

Ezt a felkérést az ombudsman intézménye kiegészítő jellegének és funkciójának kézzelfogható elismerésének tekintem az igazságszolgáltatás tekintetében. A polgárok és a közigazgatás közötti viták peren kívüli rendezésére szolgáló mechanizmusként az ombudsman intézményét a bíróságok ítélkezési gyakorlata ihlette, amelyek minden modern, demokratikus jogrendben a jogállamiság sarokkövei. Ugyanakkor olyan mechanizmusként is működik, amely képes enyhíteni a közigazgatási igazságszolgáltatás terheit, és ezáltal jelentősen hozzájárul a demokrácia minőségének javításához azáltal, hogy az érintett személy számára alternatív lehetőségeket biztosít jogainak gyakorlására, amelyek közül az egyik a közigazgatás birtokában lévő dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés.

Mai hozzászólásomban e jog védelméről fogok beszélni mind az Európai Unió, mind az Emberi Jogok Európai Bíróságának szintjén, amint az ítélkezési gyakorlatából kitűnik. A kérdést a dokumentumokhoz való hozzáférés joga és az átláthatóság elve közötti elválaszthatatlan kapcsolat fényében fogom megvizsgálni.

Engedjék meg, hogy ezen a ponton egy kis pontosítást tegyek. Lehetséges, hogy az adminisztráció birtokában lévő információk közvetlenül és személyesen érintik az egyéneket. Ebben az esetben a hozzáférési joguk szervesen kapcsolódik a magánéletük védelméhez. Bár ez a dimenzió az információhoz való hozzáférés jogának ugyanolyan érdekes aspektusa, az idő nem teszi lehetővé számomra, hogy részletesen foglalkozzam ezzel a kérdéssel. Ezért a közérdekű dokumentumokhoz és információkhoz való nyilvános hozzáférés jogára fogok korlátozódni.

Hajlandó vagyok 30 percig beszélni. Először röviden utalni fogok a dokumentumokhoz való hozzáférés joga és az átláthatóság elve közötti kapcsolatra. Ezt követően az Emberi Jogok Európai Bíróságának vonatkozó ítélkezési gyakorlatára hivatkozom, és a jog uniós szintű védelmével zárom.

1. A dokumentumokhoz való hozzáférés és az átláthatóság

A modern állam szervezete és működése a közigazgatásra rója a birtokában lévő nagy mennyiségű információ és dokumentum kezelésének nehéz feladatát.

Amennyiben a közigazgatási szerv birtokában lévő információk közérdekűek, és a döntéshozatali eljárásra vonatkoznak, az ilyen információk rendelkezésre állása és hozzáférhetősége az európai jogrendben az átláthatóság elvének és tágabb értelemben a jogállamiságnak az alapvető követelménye.

Szeretnék rámutatni arra, hogy az átláthatóság alapgondolata az, hogy a polgárok számára lehetővé kell tenni, hogy könnyen hozzájussanak a politikában való hatékonyabb részvételhez és a hatóságok elszámoltatásához szükséges információkhoz.

Legalábbis a közelmúltig számos modern demokráciában az volt a tendencia, hogy a polgárok ezt az információt a hagyományos polgári szabadságjogok, különösen a véleménynyilvánítás szabadságának gyakorlásán keresztül kapták meg. E megközelítés elemei láthatók az emberi jogok európai egyezményében, amelyet több mint fél évszázaddal ezelőtt dolgoztak ki. Az EJEE 10. cikke és a vonatkozó ítélkezési gyakorlat kezdettől fogva különösen erős védelmet biztosított az újságírók számára a véleménynyilvánítás szabadsága tekintetében. A sajtó szerepe az információk és eszmék nyilvánossághoz való eljuttatásában, valamint a nyilvánosság joga azok fogadására volt és van ennek a megközelítésnek az alapja. Erre a kérdésre később még visszatérek, amikor a strasbourgi ítélkezési gyakorlatra utalok.

A véleménynyilvánítás szabadsága azonban nem kötelezi a hatóságokat arra, hogy közzétegyék az információkat, vagy hozzáférést biztosítsanak a polgárok számára az információkhoz. Éppen ellenkezőleg, ezeket a kötelezettségeket az átláthatóság elve írja elő. Az átláthatóság elve különösen két összetevőre oszlik, amelyek magukban foglalják egyrészt a hatóságok azon kötelezettségét, hogy bizonyos közérdekű információk előzetes kérelem nélküli közzétételével proaktívan járjanak el, másrészt pedig azt a kötelezettséget, hogy gyorsan és pozitívan reagáljanak a nyilvánosságnak a közzé nem tett információkhoz és dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeire. Az átláthatóság elve megköveteli, hogy az információhoz való nyilvános hozzáférés legyen a főszabály, és hogy annak gyakorlását csak kivételes esetekben és nyomós közérdekből korlátozzák. Gyorsan tisztázom, hogy ez a megközelítés nem azt jelenti, hogy minden hivatalos információnak és dokumentumnak nyilvánosnak kell lennie, hanem azt, hogy a nyilvános hozzáférést megtagadó hatóságra hárul a bizonyítási teher, megfordítva ezzel a titoktartás számos országban fennálló hagyományos vélelmét.

Hosszú ideig a domináns tendencia az információk titkossága és titkossága volt, míg a hozzáférést kivételes esetekben engedélyezték. Ezenkívül az adminisztráció gyakran olyan megfelelő jogszabályi keret nélkül működött, amely szabályozni tudta volna a dokumentumokhoz és információkhoz való hozzáférést. Fokozatosan fejlődött a kultúra és a kormányzás adminisztratív modellje. A nagyobb átláthatóság, a részvétel és az alapvető jogok hatékony védelmének szükségessége mostanra felváltotta a titoktartás kultúráját.

Az elmúlt 15 év európai fejleményei tükrözik ezeket a tendenciákat. Az adminisztratív átláthatóság fokozásának szükségessége politikai prioritássá vált Európában. Bár az Európa Tanács szintjén is születtek kezdeményezések a hozzáférési jog előmozdítására, különösen ajánlásokelfogadása [1] és szerződések megkötése[2] révén, az Európai Unió hajtóerőt jelent ezen a területen.

Mielőtt részletesebben megvizsgálnánk, hogyan alakult ki a dokumentumokhoz való hozzáférés jogának jogi kerete az Európai Unió szintjén, megvizsgáljuk az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatát, amely – bár kezdetben nagyon bizonytalan volt – lépéseket tett a hozzáférési jog hatékonyabb védelme érdekében, kétségtelenül az EU-n belüli fejlemények hatására.

2. Az EJEB ítélkezési gyakorlata: Korlátozott hozzáférési jog?

Strasbourg ítélkezési gyakorlatát hosszú ideig a nyilvánvaló visszafogottság jellemezte, de az is, hogy az EJEB vonakodott elismerni a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogát.

Megjegyzem, hogy az egyezmény 10. cikkének szövege, amely a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának és az Emberi Jogok Amerikai Egyezményének megfelelő cikkeivel ellentétben kimondja, hogy a véleménynyilvánítás szabadságához való jog magában foglalja többek között az információ és az eszmék keresésének szabadságát, csak a megismerés és a terjesztés szabadságát foglalja magában.

Az egyezmény előkészítő munkálatainak áttekintése is elegendő annak megállapításához, hogy az egyezmény szerzői úgy döntöttek, hogy az információhoz való hozzáférés jogát nem foglalják bele a 10. cikkben foglalt egyéni szabadságokba.

Ebben az összefüggésben a Bíróságot először az 1980-as években hívták fel, amikor az átláthatóság és a nyílt kormányzás követelményei nem szerepeltek a legtöbb európai állam napirendjén.

A Bíróság megtagadta az információkhoz való hozzáférés általános jogának biztosítását. Az általa választott megoldás egy kompromisszumos megoldás volt. Így egyrészt megtagadta, hogy a hozzáférési jogot a véleménynyilvánítás szabadságának hatálya alá vonja, másrészt a kérdést inkább a magán- és a családi élet védelmét biztosító 8. cikk fényében vizsgálta.

Különösen a Leander kontra Svédország ügyben[3] hozott ítéletében a Bíróság megszorító megközelítést alkalmazva úgy ítélte meg, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága főszabály szerint tiltja az állami hatóságok számára annak megakadályozását, hogy valamely személy olyan információkhoz jusson, amelyeket harmadik személyek közölni kívánnak vele, de nem biztosított számára hozzáférési jogot a rá vonatkozó információkat tartalmazó nyilvántartásokhoz, és nem is kötelezte a hatóságokat arra, hogy ilyen információkat bocsássanak a rendelkezésére. Az egyénnek az ilyen információkról való tájékoztatáshoz való joga a 8. cikkre való hivatkozással kérhető, feltéve, hogy a kért információk hatással lehetnek a kérelmező magán- vagy családi életére, és így a hozzáféréshez fűződő jogos érdekre hivatkoznak.

Ennek során a Bíróság diplomáciailag tartózkodott attól, hogy a 10. cikk fényében döntsön az ügyben. Emlékeztetek arra, hogy ha a Bíróság megtette volna azt a fontos lépést, hogy a hozzáféréshez való jogot a véleménynyilvánítás szabadságának elemeként ismerje el, arra kényszerült volna, hogy arányosan alkalmazza az általa már elismert elveket a sajtószabadságra, amely ismerte a nagymértékben formálódó ítélkezési gyakorlatot. Amint azonban korábban említettem, a politikai és jogi keret még nem állt készen.

Ezt a megközelítést egyébként a vizsgált intézkedéstípusok is lehetővé tették. Igaz, hogy a Bíróság előtt az első évben indított ügyek főként a személyes adatokhoz való hozzáférés kérdéséhez kapcsolódtak, és nem minősültek közérdekű információkhoz való hozzáférés iránti kérelemnek. Számos ügy vonatkozott például a szociális szolgáltatások nyilvántartásaihoz, vagy akár a hatóságok érzékeny nemzetbiztonsági információkkal kapcsolatos nyilvántartásaihoz való hozzáférésre[4].

Itt érdemes megjegyezni,hogy a Guerra kontra Olaszország ügy [5], amely a fentiekkel ellentétben nem az információhoz való hozzáférés megtagadására vonatkozott, hanem arra, hogy a hatóságok elmulasztották saját kezdeményezésükre tájékoztatni a nyilvánosságot a gyárból származó anyagok kibocsátása által a környezetre és a lakosok egészségére jelentett kockázatokról, elszalasztott lehetőséget jelentett a Bíróság számára, mivel a kért információ nem tartozott a magánélet szűk körébe, hanem közérdeket szolgált.

A Bíróság közel húsz éven át hű maradt megközelítéséhez. Az elmúlt években azonban a Bíróság fontos lépéseket tett annak érdekében, hogy elismerje a nyilvánosság dokumentumokhoz és információkhoz való hozzáférési jogát. Első fokon a Bíróság elfogadta a 10. cikk alkalmazását, míg két, szinte egyidejűleg vizsgált ügyben jogsértést állapított meg.

Az első lépésre 2007-ben került sor az elfogadhatóságról szóló határozattal[6]. A fellebbezést egy természetvédelmi és tájvédelmi polgári egyesület nyújtotta be, és az egy atomerőművel kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférés cseh hatóságok általi megtagadására vonatkozott. A Bíróság hallgatólagosan elismerte, hogy a felpereseknek az ilyen dokumentumokhoz való hozzáférési joga a 10. cikk hatálya alá tartozik, és hogy a hozzáférés hatóságok általi megtagadása sérti ezt a jogot. A Bizottság azonban arra a következtetésre jutott, hogy a jelen ügyben a jogsértés indokolt volt[7].

A legfontosabb lépés azonban a Magyarországgal szemben 2009 áprilisában és májusában kihirdetett két ítélet volt. Ezekben az esetekben a Számvevőszék két, dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelemmel kapcsolatos ügyben állapította meg a 10. cikk megsértését.

Konkrétabban, az első ügy[8] arra vonatkozott, hogy a magyar hatóságok és bíróságok megtagadták, hogy egy nem kormányzati szervezet tudomást szerezzen egy parlamenti képviselő által a kábítószerekre vonatkozó büntetőjogi rendelkezések módosításaival kapcsolatban benyújtott alkotmányjogi panaszról.

A Bíróság nem ismerte el feltétel nélkül a hatóságok dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés általános jogát, hanem inkább a nyilvánosság tájékoztatáshoz való joga és a sajtónak a nyilvánosság tájékoztatásában betöltött szerepe szempontjából vizsgálta az ügyet. A civil szervezetek szerepét a nyilvános vita előmozdításában az újságírók szerepével azonosította, és "a társadalom őreinek" nevezte őket. Így a Bíróság szerint a magyar hatóságok elutasítása beavatkozást jelentett a nem kormányzati szervezet társadalomőri szerepébe, nem pedig a hivatalos dokumentumokhoz való hozzáférés általános jogának megtagadását. Megállapítjuk tehát, hogy a Bíróság némileg tétovázott, de ez a megállapítás nem csökkenti az ítélet jelentőségét a hozzáférési jog elismerése tekintetében.

Ezt megerősítette a Magyarországgal szemben hozott második ítélet[9]. Az ügy a Belügyminisztérium dokumentumaihoz való hozzáférés iránti kérelemre vonatkozott, amelyet egy kutató-történész nyújtott be a magyar titkosszolgálatok 1960-as években végzett vizsgálatának részeként. A magyar bíróságok igazolták a felperest, de a közigazgatási hatóságok szisztematikusan megtagadták a határozatok végrehajtását és a szóban forgó dokumentumokhoz való hozzáférést.

Az ügy vizsgálata során a Bíróság elismerte, hogy a levéltárakhoz való hozzáférés a jogszerű történeti kutatás keretében a véleménynyilvánítás szabadságához való jog szerves részét képezi. Megjegyzem, hogy ez a megállapítás távolról sem jelenti az információhoz való hozzáférés általános jogának egyértelmű elismerését. A Bíróság úgy döntött, hogy a hozzáférési jog egy nagyon sajátos aspektusára, nevezetesen a történeti kutatásra összpontosít. A korábbi ítélkezési gyakorlathoz képest elért előrehaladás azonban vitathatatlan.

2010-ben a Bíróság három, közvetlenül a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogával kapcsolatos ügyet jelentett be, és kérni fogja álláspontjának tisztázását. Az előbbi közvetlenül felveti a hatóságok azon pozitív kötelezettségének kérdését, hogy megkönnyítsék a hozzáférési jog gyakorlását[10]. A második ügy a szerb hírszerző szolgálat által 2005-ben végrehajtott elektronikus megfigyelési intézkedések hatálya alá tartozó személyek számával kapcsolatos információkhoz való hozzáférésrevonatkozik [11], míg a harmadik ügy a rendőrség által a prostitúcióval és annak leküzdésével kapcsolatos nyomozás keretében tárolt statisztikákhoz való hozzáférésrevonatkozik [12].

Látható, hogy azok az ügyek, amelyeket a Bíróságnak most meg kell vizsgálnia, nem a személyes adatokhoz, hanem a közérdekű információkhoz és dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkoznak. Természetesen nem tudjuk előre megítélni a Bíróság által a fenti ügyekben elfogadott megoldásokat. Az a tény azonban, hogy most olyan időszakban vagyunk, amikor a nagyobb átláthatóságra vonatkozó követelések politikai prioritást jelentenek az európai jogrendben, lehetővé teszi számunkra, hogy reméljük, hogy a strasbourgi ítélkezési gyakorlat is ebbe az irányba fog haladni.

3. A dokumentumokhoz való hozzáférés joga európai uniós szinten

Európai uniós szinten a közokiratokhoz való nyilvános hozzáférés kérdése az elmúlt 15 évben egyre fontosabbá vált. Az elért eredmények egyrészt a hatalomgyakorlás átláthatósága és hatékony ellenőrzése fokozásának szükségességéhez, másrészt az úgynevezett demokratikus deficit csökkentésének és az uniós polgár fogalma megerősítésének szükségességéhez kapcsolódnak.

Az alapvető jogi keret a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés koncepciójára épült. Ez az irányvonal tükrözi a skandináv országok befolyását az 1995-ös bővítést követően. Svédország legfigyelemreméltóbb kivételével a legtöbb európai országban az információkhoz és dokumentumokhoz való hozzáférés joga hagyományosan egy adott jogos érdek érvényesítésétől függ.

Például a közigazgatási vagy bírósági eljárásokban részt vevő feleknek joguk van ahhoz, hogy megkapják az érdekeik védelméhez szükséges dokumentumokat és információkat. Az átláthatóság fő elve azonban az, hogy minden polgárnak joga van hivatalos információkhoz és dokumentumokhoz jutni a meghatározott kivételek által meghatározott korlátokon belül a különböző közérdekek, például a biztonság és a bűnmegelőzés, valamint a magánérdekek, például az üzleti titkok és a magánélet védelme érdekében.

Ezt követően először röviden utalok a hozzáférési jog jogi garanciájának alakulására (a), majd utalok az 1049/2001/EK rendelet fő jellemzőire (b), végül pedig megemlítek néhány példát az uniós bíróságok vonatkozó ítélkezési gyakorlatából (c).

a hozzáférési jog biztosítására vonatkozó történeti visszatekintés;

Az átláthatóság és az információhoz való hozzáférés fogalma először a Maastrichti Szerződés záróokmányához csatolt, az információhoz való hozzáférés jogáról szóló 17. nyilatkozatban jelent meg. A kódex lehetővé tette a bírósági jogorvoslatot vagy az európai ombudsmannak való jelentéstételt a hozzáférés megtagadása esetén.

Az 1997. évi Amszterdami Szerződés az Unió legitimitása problémájának kezeléséhez való hozzájárulás érdekében egy új EK 255. cikkel egészült ki, amely rögzíti az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés jogát. Ezt követte az 1049/2001/EK rendelet, amely meghatározza az Amszterdami Szerződés vonatkozó rendelkezéseit, és továbbra is ez az alapvető jogi keret, amely meghatározza a dokumentumokhoz való hozzáférés jogának gyakorlására vonatkozó feltételeket. Azonnal visszajövök hozzá.

A Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével az uniós intézmények birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférés az európai polgárok alapvető jogává válik, amelyet az Alapjogi Charta 42. cikke véd. A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga immár valamennyi uniós intézményre, szervre, hivatalra és ügynökségre vonatkozik, beleértve az Európai Tanácsot is. Emellett az elsődleges uniós jog számos konkrét rendelkezése rögzíti az átláthatóság és a polgárok politikai életben való részvételének elvét, jelentősen hozzájárulva ezáltal a jogállamiság további megszilárdításához és az Unión belüli demokrácia elmélyítéséhez.

b) Az 1049/2001 rendelet

Az 1049/2001/EK rendelet fontos mérföldkő volt az átláthatóság uniós szintű előmozdításában.

Az alapelv az, hogy az uniós közigazgatás birtokában lévő valamennyi dokumentum fogalmilag nyilvános. Annak meghatározása, hogy mi minősül dokumentumnak, nagyon tág, mivel a dokumentumot úgy határozza meg, mint „az intézmény hatáskörébe tartozó politikákkal, intézkedésekkel és döntésekkel kapcsolatos bármely tartalom, függetlenül annak hordozójától”. A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga nem függ az eljáráshoz fűződő érdektől. Így mindenkinek korlátlan hozzáférése van minden dokumentumhoz, anélkül, hogy bármilyen különleges kapcsolatra kellene támaszkodnia velük.

A rendelet értelmében a hozzáférést kötelezően biztosítani kell, kivéve, ha az igazgatás a 4. cikkben kimerítően felsorolt kivételek valamelyikére hivatkozik. Ilyenek például a közbiztonsági, védelmi és katonai ügyek, az Unió pénzügyi politikája, a személyes adatok védelme, valamint egy természetes vagy jogi személy kereskedelmi érdekei.

Az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlata egyértelművé teszi, hogy az adminisztrációnak akkor kell kivételre hivatkoznia, ha az érintett intézmény előzetesen megállapította, hogy a dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen sértené a védett érdeket. Ezenkívül a védett érdek sérelmének kockázatára csak akkor lehet hivatkozni, ha az észszerűen előrelátható, és nem pusztán hipotetikus.

Az érintett intézmény azonban még ezen esetek némelyikében sem tagadhatja meg a hozzáférést, ha a dokumentum hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek szükséges. Az ilyen közérdek fennállása alkalmas arra, hogy megszüntesse a kivételt, és visszaállítsa a dokumentumokhoz való hozzáférés biztosításának szabályát.

Hozzáteszem továbbá, hogy az 1049/2001 rendelet egyik különös rendelkezése előírja, hogy amennyiben valamely dokumentumnak csak bizonyos részei tartoznak kifejezett kivétel hatálya alá, a fennmaradó részeket az érintett személynek kell átadni. Következésképpen az érintett intézménynek mindenképpen meg kell vizsgálnia, hogy amennyiben nem tud teljes körű hozzáférést biztosítani, részleges hozzáférést is biztosíthat-e.

A hozzáférés iránti kérelem írásban, bármilyen formában benyújtható. Az eredeti kérelem elutasítása esetén a kérelmező megerősítő kérelmet nyújthat be. Az első és megerősítő kérelmeket 15 munkanapon belül kell megválaszolni. Kivételes esetekben az érintett szolgálat a határidőt 30 napra meghosszabbíthatja. Az ismételt kérelem elutasítása esetén a kérelmező bírósághoz fordulhat, vagy panaszt nyújthat be az európai ombudsmanhoz.

Mielőtt rátérnék a vonatkozó ítélkezési gyakorlatra, szeretném megjegyezni, hogy 2008-ban a Bizottság javaslatot terjesztett elő az 1049/2001/EK rendelet felülvizsgálatára. Ezt a javaslatot bírálták azon az alapon, hogy a meglévő rendelkezések zsugorodásához vezetne, tovább korlátozná a hozzáférést, és ezáltal visszalépéshez vezetne. A Parlament olyan módosításokat javasolt, amelyeket a Tanács nem fogadott el, és úgy tűnt, hogy a javaslat holtpontra jutott. Időközben a Bizottság új, különálló javaslatot terjesztett elő korlátozott felülvizsgálatra annak érdekében, hogy a rendelet a Lisszaboni Szerződésben előírtaknak megfelelően valamennyi uniós intézményre és szervre vonatkozzon. A Parlament azonban elutasítja, hogy az egész kérdéssel két különböző javaslat keretében foglalkozzon, és tavaly decemberben új, felülvizsgált javaslatot nyújtott be. Nem megyek bele részletesebben, minthogy megjegyezzem, hogy az 1049/2001/EK rendelet jelenleg hatályban marad.

Az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlata

A fentiekből következik, hogy a fent említett kivételek értelmezése és alkalmazása, valamint az ütköző jogi érdekek mérlegelése bír a legnagyobb jogi jelentőséggel. Az idő nem teszi lehetővé, hogy részletesen utaljak a vonatkozó ítélkezési gyakorlatra. Ezért két vagy három olyan döntésre szorítkozom, amelyek véleményem szerint a legérdekesebbek.

A jogalkotási eljárással kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférést illetően az ítélkezési gyakorlat hangsúlyozza a lehető legszélesebb körű hozzáférés biztosításának szükségességét, mivel a jelen ügyben az átláthatóság hozzájárul a demokrácia megerősítéséhez azáltal, hogy lehetővé teszi a polgárok számára a jogalkotási aktus alapjául szolgáló valamennyi információ ellenőrzését. Így a Turco-ítéletben[13], amely a Tanács Jogi Szolgálatának véleményéhez való hozzáférés megtagadására vonatkozott, a Bíróság megállapította, hogy nincs szükség a Jogi Szolgálat véleményeinek bizalmas kezelésére.

A Törvényszék az Access Info Europe kontra Tanács ügyben[14] nemrégiben hozott ítéletében megállapította, hogy a Tanács tévesen tagadta meg az 1049/2001/EK rendelet felülvizsgálata keretében módosítási vagy átdolgozási javaslatokat benyújtó tagállamok személyazonosságát felfedő dokumentumokhoz való teljes körű hozzáférést. Az ítélet szerint „a polgárok demokratikus jogainak gyakorlása azt feltételezi, hogy a döntéshozatali eljárást részletesen végre lehessen hajtani a jogalkotási eljárásokban részt vevő intézményeken belül, és hogy minden releváns információ hozzáférhető legyen”. A Tanács – Görögország, az Egyesült Királyság, a Cseh Köztársaság és Spanyolország támogatásával – az elsőfokú ítélet hatályon kívül helyezését kérte a Bíróságtól. Érdeklődéssel várjuk ezt a döntést, mivel nem egyszerű jogalkotási eljárásról, hanem az 1049/2001/EK rendelet felülvizsgálatáról van szó.

A Bíróság a már lezárt bírósági eljárásokkal kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférés mellett is döntött. Az API-ügyben[15] egy újságírói szervezet arra kérte a Bizottságot, hogy ismerjen meg bizonyos beadványokat, amelyeket az uniós bíróságok előtti eljárásokban nyújtott be. A Bíróság kimondta, hogy a dokumentumok e kategóriájához való nyilvános hozzáférésnek is általános szabálynak kell lennie. Természetesen nem ez a helyzet a folyamatban lévő eljárások keretében benyújtott dokumentumok esetében.

Végül különösen érdekes és összetett kérdés a dokumentumokhoz való hozzáférés joga és a személyes adatok védelméhez való jog közötti konfliktus. E tekintetben fontos a Bíróság Bavarian Lager ügyben hozott ítélete[16], amely a Bizottság és egy söripari szövetség képviselői közötti találkozó jegyzőkönyvéhez való teljes körű hozzáférésre vonatkozott. A Bizottság minden információhoz hozzáférést biztosított, kivéve öt olyan személy személyazonosságát, akik nem adták kifejezett hozzájárulásukat a közzétételhez.

A Bíróság véleménye szerint a személyes adatokat tartalmazó dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés nem biztosítható az érintett előzetes hozzájárulása nélkül, kivéve, ha a kérelmező bizonyítja a személyes adatok nyilvánosságra hozatalának szükségességét.

Mivel a fokozott átláthatóság a Lisszaboni Szerződés alapvető célkitűzése, fontos rámutatni arra, hogy a Bavarian Lager ítélet nem értelmezhető úgy, mint amely lehetővé teszi az uniós intézmények számára, hogy titkos üléseket szervezzenek. Éppen ellenkezőleg, a személyes adatok védelméhez való alapvető jogot figyelembe lehet és kell venni az ülések szervezésének előkészítése során, az intézményekbe vetett közbizalom biztosításához szükséges átláthatóság biztosítása érdekében is.

Következtetés helyett

A mai ülésen felszólalásom célja az volt, hogy betekintést nyújtsak Önöknek a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogával kapcsolatos jogi keretbe és európai ítélkezési gyakorlatba, és kiemeljem az e jog és az átláthatóság elve közötti elválaszthatatlan kapcsolatot. Mindazonáltal, amint azt már az elején említettem, a nyilvános hozzáféréshez való jog megfelelő kezelése nemcsak azt követeli meg az államapparátus szerveitől, hogy helyesen és hatékonyan reagáljanak a polgárok hozzáférés iránti kérelmeire, hanem különösen azt is, hogy gondoskodjanak arról, hogy megelőző intézkedéseket hozzanak, amelyek célja, hogy saját kezdeményezésükre megfelelő helyen – például egy intézmény vagy szerv honlapján – nyújtsanak tájékoztatást, ami kezdettől fogva mentesíti a polgárt a hozzáférés kérelmezésének szükségessége alól. Az ilyen gyakorlat, amely a közigazgatás részéről folyamatos, erényes és rendszeres beruházást igényel, háromszoros előnnyel jár azáltal, hogy kiterjeszti a jogállamiság hatályát, erősíti a demokráciát és erősíti a polgárok szerepvállalását, több lehetőséget biztosítva számukra jogaik gyakorlására.

Ily módon, hogy visszatérjek bevezető megjegyzésemhez, az ombudsman intézménye, amelyet a bíróságok ítélkezési gyakorlata ihletett, jelentősen hozzájárul a jogállamiság további megszilárdításához, enyhítve a bíróságok terheit és előmozdítva a polgárok szolgálatának kultúráját.

Nagyon köszönöm a figyelmüket. További felvilágosításért és kérdésekért készséggel állok rendelkezésére.