SZEMÉLYZETI MUNKAPÍR

Jelentés az Ombudsmanok Európai Hálózatával a köztisztviselők érdekképviselőkkel való interakciójáról folytatott konzultációról

1. Háttér

2015. december 11-én az európai ombudsman konzultációt indított az Ombudsmanok Európai Hálózatával a köztisztviselők érdekképviselőkkel való interakciójáról.[1] A konzultáció célja kettős volt: i. a lobbitevékenység átláthatóságának előmozdítása minden – uniós, nemzeti és regionális – szinten, valamint ii. annak meghatározása, hogy szükség van-e gyakorlati iránymutatásra a köztisztviselők számára ezen a területen.

Azon túl, hogy a hálózatot érzékenyítette a kérdés fontosságára, az ombudsman azon a véleményen volt, hogy a konzultáció elősegítheti a normák emelését az egész EU-ban azáltal, hogy megosztja a lobbitevékenység hatékony szabályozásának bevált gyakorlatait. A hálózat tagjait megkérdezték, hogy országukban hogyan szabályozzák a köztisztviselők és az érdekképviselők közötti interakciót, és hogy vannak-e szabályok vagy gyakorlati iránymutatások a köztisztviselők számára az érdekcsoportokkal való kommunikáció tekintetében.

Ez a jelentés összefoglalja a válaszok főbb pontjait annak érdekében, hogy a hálózat 2016. júniusi brüsszeli ülésén meg lehessen vitatni ezt a kérdést. A jelentés kiemeli továbbá az uniós szintű érdeklődésre számot tartó tematikus területeket az Európai Bizottságnak az uniós átláthatósági nyilvántartásról szóló, folyamatban lévő nyilvános konzultációjával összefüggésben [2].

2. A válaszok áttekintése

Az ombudsman a 2016. március 31-i határidőig 15 választ kapott a konzultációra (a válaszadók listáját lásd a mellékletben). Bár a válaszok ezért nem reprezentatívak az egész EU-ra nézve, az eredmények általában alátámasztják a konzultáció azon előfeltevését, hogy Unió-szerte javítani lehetne a lobbitevékenység működésével és átláthatóságával kapcsolatos tudatosságot.

A legtöbb országban nem léteznek a lobbitevékenységet szabályozó konkrét rendelkezések, amelyek a köztisztviselőknek szóló iránymutatással párosulnának. Számos válaszadó említette, hogy a köztisztviselők és az érdekképviselők közötti interakciót közvetve érintik a korrupcióellenes, etikai vagy az információszabadságra vonatkozó jogszabályok, valamint a köztisztviselőkre vonatkozó magatartási kódexek. Néhány válaszadó megjegyezte, hogy a hangsúlyt annak biztosítására helyezik, hogy az érdekek kellően kiegyensúlyozott képviseletének biztosítása érdekében a jogszabályok kidolgozásába a lehető legtöbb érdekelt felet bevonják és meghallgassák. Mások úgy vélték, hogy országukban a lobbizás szabályozása jelenleg elégtelen.

Az uniós átláthatósági nyilvántartáshoz hasonló rendszerek jelenleg két válaszadó országban (Írországban és Ausztriában) működnek nemzeti szinten. Más válaszadók sikertelen kezdeményezéseket említettek ebben az összefüggésben, vagy hasonló nyilvántartások létrehozásának megfontolására irányuló, függőben lévő terveket.

3. A lobbitevékenység átláthatóságára vonatkozó keretek áttekintése 13 uniós tagállamban (valamint Izlandon/Norvégiában)

Az osztrák ombudsmani testület arról számolt be, hogy 2013 óta működik egy lobbi- és érdekképviseleti nyilvántartás. A lobbitevékenységek elvben csak a nyilvántartásba való sikeres bejegyzést követően folytathatók. A nyilvántartás hatása a gyakorlatban eddig viszonylag alacsony volt, főként azért, mert a nyilvántartásból hiányoznak a nyilvántartottakra vonatkozó tényleges kötelezettségek, a hatékony végrehajtási mechanizmusok, a nyilvántartásban szereplő részletes adatokhoz való nyilvános hozzáférés, valamint a köztisztviselőkre vonatkozó szabályok.

Belgium szövetségi ombudsmanja kifejtette, hogy az ország nem működtet átláthatósági nyilvántartást, és a szövetségi rendeletek sem határozzák meg a lobbitevékenységeket. Folyamatban van a szövetségi közigazgatásra vonatkozó esetleges lobbiszabályozással kapcsolatos előkészítő munka. Jelenleg a közszolgálati személyzeti szabályzat és egy nem kötelező erejű kézikönyv iránymutatásokat tartalmaz a szövetségi köztisztviselők számára a közszolgálatban felmerülő összeférhetetlenségek kezelésére vonatkozóan.

A horvát népi ombudsman üdvözölte az európai ombudsmannak a lobbitevékenység átláthatóságának előmozdítására irányuló kezdeményezését, és közös aggodalmának adott hangot a kérdéssel kapcsolatban, mivel Horvátországban jelenleg nem létezik a lobbitevékenységet szabályozó jogi keret. Ami a köztisztviselők felügyeletét illeti, a horvát parlament összeférhetetlenségi bizottságot nevezett ki az összeférhetetlenségi szabályok megsértésével kapcsolatos határozatok kibocsátására.

A Cseh Köztársaság állampolgári jogok biztosa megjegyezte, hogy az országban nincs nyilvántartás, és nincsenek külön szabályok az érdekképviselőkre vonatkozóan. A lobbitevékenységeket általában bizonyos érdekek előmozdításának módjaként értelmezik, és a lobbisták nem feltétlenül rendelkeznek jó hírnévvel a nyilvánosság körében.

A dán parlamenti ombudsman arról számolt be, hogy a köztisztviselők érdekképviselőkkel való kapcsolattartását Dániában nem szabályozzák közvetlenül. Az összeférhetetlenségről, az információhoz való hozzáférésről és a titoktartási kötelezettségről szóló rendeletek közvetve érintik az európai ombudsmannal folytatott konzultáció során felvetett egyes kérdéseket. Szabályok vonatkoznak a miniszterek kiadásainak és tevékenységeinek, valamint a parlamenti képviselők tevékenységeinek és pénzügyi érdekeinek átláthatóságára is.

Észtország igazságügyi kancellárja megjegyezte, hogy Észtországban egyetlen konkrét rendelet sem határozza meg vagy szabályozza a lobbitevékenységeket. A kérdést közvetve érinti többek között a korrupcióellenes, a büntető- és a közszolgálati szabályozás. E cselekmények célja a korrupció megelőzése, valamint annak biztosítása, hogy a tisztviselők pártatlanul és a közérdeket szem előtt tartva végezzék feladataikat.

A finn parlamenti ombudsman kifejtette, hogy Finnországban a lobbizás fogalmát nem határozzák meg jogszabályok vagy közszektorbeli kódexek, és hogy az ország nem működtet lobbistákra vonatkozó nyilvántartást. Hangsúlyt fektetnek az érdekcsoportok meghallgatására és a jogszabályok kidolgozásával kapcsolatos dokumentumok széles körű közzétételére, valamint a választási kampányok finanszírozására vonatkozó átláthatósági szabályokra. Folyamatban van egy nyílt kormányzati partnerségi kezdeményezés, amely a lobbisták nyilvántartása létrehozásának értékét hivatott felmérni.

Az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala rámutatott, hogy az ország 2006 és 2010 között lobbitörvényt hajtott végre, de a rendelkezéseket a gyakorlatban nem hajtották végre hatékonyan, és jelentéktelen számú lobbitevékenységről számoltak be. Ennek eredményeként a jogi aktust hatályon kívül helyezték, és most az érdekelt felek lehető legszélesebb körének konzultációba való bevonására összpontosítanak ahelyett, hogy szigorú szabályokat alkalmaznának az érdekképviselőkre.

Írország nemzeti ombudsmanja kifejtette, hogy Írországban a lobbitevékenységről szóló 2015. évi törvény új rendelete előírja, hogy a törvény hatálya alá tartozó minden olyan személynek, aki egy kijelölt köztisztviselővel kommunikál egy adott ügyben, évente háromszor regisztrálnia kell magát és be kell nyújtania a lobbinyilvántartásba. A regisztráció kötelező, és az ír tisztviselővel kapcsolatba lépő lobbistáknak be kell jelenteniük az interakciót a nyilvántartásban. Így a lobbistától függ, és nem a tisztviselőtől, hogy nyilvánosságra hozza-e a közzétételt. A köztisztviselőknek a törvény értelmében nincsenek konkrét kötelezettségeik, de általános iránymutatások léteznek a lobbistákkal való kapcsolattartásra vonatkozóan.

Az olaszországi regionális ombudsmanok nemzeti koordinációs testülete megjegyezte, hogy Olaszországban eddig sikertelenek voltak a lobbitevékenység nemzeti szintű szabályozására irányuló kísérletek. A közigazgatással vagy politikusokkal kapcsolatba lépő lobbisták átláthatóságának szabályozása helyett nagy hangsúlyt fektettek a korrupció elleni rendelkezések megerősítésére és a közszolgálati érdekek egyensúlyának biztosítására. Ugyanakkor Olaszországban két régió vezet regionális átláthatósági nyilvántartásokat, amelyek önkéntes jellegűnek tűnnek.

A lett ombudsman támogatását fejezte ki az európai ombudsmannak a lobbitevékenység átláthatóságának előmozdítására irányuló kezdeményezése iránt, figyelembe véve az ország e területre vonatkozó jelenlegi szabályozásának hiányosságait. Bár a lobbitevékenységet az országban nem szabályozza külön jogszabály, a hangsúlyt a nyilvánosságnak a döntéshozatali folyamatba való bevonására és az átláthatóság biztosítására helyezik azzal kapcsolatban, hogy kivel konzultáltak ezen eljárások során. A köztisztviselőkre vonatkozóan léteznek etikai kódexek, de a lett ombudsman azt javasolta, hogy azokat a gyakorlatban többnyire nem hajtják végre.

A holland nemzeti ombudsman megállapította, hogy az országban egyre nagyobb a tudatosság a lobbitevékenység átláthatóságával kapcsolatban, bár nincsenek olyan konkrét mechanizmusok, amelyek megakadályoznák a döntéshozatali folyamatokba való jogtalan befolyást. A holland parlament nemrégiben indítványt fogadott el annak előírására, hogy a jogalkotási javaslatok tartalmazzanak egy, az „érdekelt felek véleményéről” szóló kiterjedt szakaszt, amely rávilágít arra, hogy az érdekelt felek hogyan vettek részt a folyamatban. Az érdekképviselőknek szintén regisztrálniuk kell egy nyilvános nyilvántartást, hogy állandó belépést nyerjenek a Parlament épületeibe.

Románia népi ügyvédje megjegyezte, hogy az országban nem létezik kifejezetten a lobbizásra vonatkozó jogszabály, de a kapcsolódó kérdéseket olyan jogi aktusok szabályozzák, amelyek a döntéshozatal átláthatóságának biztosítására összpontosítanak, és lehetővé teszik valamennyi érdekelt fél részvételét a jogszabályok megszövegezésében. Az elmúlt években számos, a lobbitevékenység szabályozására irányuló javaslatot elutasítottak, de egy lobbistákból álló magánszervezet önkéntes nyilvántartást vezet az országban. Az önszabályozási rendszer a lobbistákra vonatkozó etikai kódexből, egy átláthatósági nyilvántartásból és egy felügyeleti bizottságból áll.

Az izlandi ombudsman megjegyezte, hogy a köztisztviselők érdekképviselőkkel való kapcsolatát az országban nem szabályozzák kifejezetten. A közigazgatási eljárásról és az információszabadságról szóló jogi aktusok, valamint a köztisztviselőkre vonatkozó magatartási kódexek azonban relevánsak ebben az összefüggésben.

A norvég ombudsman megjegyezte, hogy az országban nem működik lobbinyilvántartás, bár a parlamenti képviselők rendszeresen javasolták egy ilyen nyilvántartás létrehozását. Ehelyett a parlamenti bizottságok rendszeresen tartanak nyilvános meghallgatásokat, amelyeken valamennyi érdekelt fél részt vehet, a legtöbb ülés nyilvános, és a Parlamenthez beérkezett dokumentumok nyilvánosan hozzáférhetők.

4. Az uniós szintű érdeklődésre számot tartó tematikus területek

A háttérben az Európai Parlament és az Európai Bizottság közös átláthatósági nyilvántartását 2011-ben hozták létre olyan kulcsfontosságú kérdések megválaszolására, mint például, hogy milyen érdekeket követnek uniós szinten, ki és milyen költségvetéssel.[3] A nyilvántartás, amely jelenleg önkéntes, egy nyilvános weboldal köré épül, ahol a különleges érdekeket képviselő szervezetek és magánszemélyek regisztrálják magukat, és tájékoztatást nyújtanak ezekről az érdekekről. Tartalmaz egy magatartási kódexet, amely szabályozza a nyilvántartásba vett érdekképviselők és az uniós intézmények közötti kapcsolatokat, és kötelezettségeket ró a vezető uniós tisztviselőkre is.

Több mint 9 000 regisztrált szervezettel (2016. április) nyugodtan kijelenthetjük, hogy az uniós átláthatósági nyilvántartás működik (különösen szem előtt tartva, hogy az ilyen nyilvántartásokat nemzeti szinten különböző sikerekkel kísérelték meg), és hogy az EU élen jár a lobbitevékenység átláthatóságának szabályozásában Európában. Az európai ombudsman üdvözölte az Európai Parlament és a Bizottság számos, a nyilvántartás javítására irányuló kezdeményezését, de a rendszer további javítására is felszólított, beleértve a jogszabályokon alapuló kötelező nyilvántartás bevezetését és az EU Tanácsának részvételét.

2016 márciusában a Bizottság nyilvános konzultációt indított a jelenlegi nyilvántartás teljesítményéről és annak az Európai Parlamentre, az Európai Unió Tanácsára és az Európai Bizottságra kiterjedő kötelező rendszerré való jövőbeli alakulásáról.

Érdemes megjegyezni, hogy az Európa Tanács nyilvános konzultációt is indított a Miniszteri Bizottságnak a tagállamokhoz intézett, a nyilvános döntéshozatal keretében folytatott lobbitevékenység jogi szabályozásáról szóló ajánlástervezetével kapcsolatban [4].

a) A lobbitevékenység érdemi szabályozásának biztosítása

Az európai ombudsmannak az uniós átláthatósági nyilvántartás javítására irányuló korábbi javaslatai közül több is annak biztosítására összpontosított, hogy a rendszer elég szilárd legyen ahhoz, hogy a nyilvánosság pontos képet kapjon az EU-ban jelenleg folytatott lobbitevékenységről. Az Ombudsmanok Európai Hálózatával folytatott konzultációra adott válaszok azt is kiemelik, hogy fontos biztosítani, hogy a lobbitevékenységre vonatkozó szabályok valódi kötelezettségeket vonjanak maguk után, és hogy a rendszert a gyakorlatban hatékonyan hajtsák végre a lobbitevékenység érdemi szabályozása érdekében.

Az ír nemzeti ombudsman rámutatott az ország új átláthatósági nyilvántartásának azon elemeire, amelyek bevált gyakorlatnak tekinthetők a lobbitevékenység hatékony szabályozása terén. Az ír rendszer előírja, hogy minden olyan lobbistának, aki ír tisztviselővel lép kapcsolatba, évente háromszor be kell jelentenie a lobbinyilvántartásban szereplő interakciót. Így minden lobbitevékenység nyilvántartásba vétele kötelező, és a lobbistának, nem pedig a tisztviselőnek kell nyilvánosságra hoznia az üléseket.

Az osztrák ombudsmani testület rámutatott azokra az okokra, amelyek miatt az ország átláthatósági nyilvántartása, amely elvben kötelező, eddig viszonylag kevés hatással járt. A rendszer nem ír elő konkrét korlátozásokat vagy kötelezettségeket a nyilvántartottak számára, és bár szankciókat ír elő a szabályok megsértése esetére, nem létezik egyértelmű végrehajtási mechanizmus. A nyilvánosság csak a nyilvántartásban szereplő alapvető adatokhoz férhet hozzá, így a nyilvánosság nem tudhatja meg, hogy ténylegesen ki vette fel a kapcsolatot a köztisztviselőkkel, és milyen érdekeket követnek.

Az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala megjegyezte, hogy az országban egy korábbi lobbitörvényt hatályon kívül helyeztek, mivel a rendelkezéseket a gyakorlatban nem hajtották végre, és jelentéktelen számú tevékenységről számoltak be.

b) Iránymutatások a köztisztviselők számára az érdekképviselőkkel való kapcsolattartás során

Az uniós átláthatósági nyilvántartás számos kötelezettséget ró a vezető uniós tisztviselőkre. A Bizottság például úgy határozott, hogy vezető tisztviselői csak a nyilvántartásba vett szervezetek képviselőivel találkoznak, és e találkozók részleteit közzéteszik az interneten.

Az osztrák ombudsmani testület szerint az osztrák lobbiszabályozás gyenge pontja éppen az, hogy a jogszabály nem tartalmaz a köztisztviselőkre vonatkozó szabályokat. Ez azt jelenti, hogy a köztisztviselők tetszés szerint találkozhatnak a nyilvántartásba vett és a nyilvántartásba nem vett képviselőkkel.

A konzultációra adott egyéb válaszok azt sugallták, hogy ebben az összefüggésben vitathatatlanul van lehetőség Európa-szerte gyakorlati iránymutatásra vagy szabályokra, mivel nem határoztak meg részletes gyakorlati iránymutatásokat a köztisztviselők számára az érdekképviselőkkel való kapcsolattartás során. Hasonlóképpen, a Transparency International által készített jelentés megállapította, hogy Szlovénián kívül az európai közszféra magatartási kódexei nem adnak egyértelmű iránymutatást arra vonatkozóan, hogy mi minősül elfogadható lobbitevékenységnek, és nem határoznak meg normákat arra vonatkozóan, hogy a köztisztviselőknek hogyan kell folytatniuk kommunikációjukat az érdekcsoportokkal [5].

A fentiekre tekintettel az Ombudsmanok Európai Hálózata keretében meg lehetne vizsgálni annak lehetőségét, hogy iránymutatásokat dolgozzanak ki a köztisztviselők számára a lobbistákkal való kapcsolattartásra vonatkozóan.

c) Kapcsolattartás az uniós tagállamok képviselőivel

Uniós szinten kérdések merültek fel azzal kapcsolatban, hogy miként lehet a legjobban irányítani az uniós tagállamok képviselőinek lobbizását Brüsszelben és a nemzeti fővárosokban. Emellett az uniós intézményeknek, a tagállamoknak és az érdekképviselőknek tisztában kell lenniük a nemzeti és uniós szinten eltérő vagy egymással versengő lobbizási szabályokkal.

A konzultáció során azonosított nemzeti gyakorlatok azt mutatják, hogy az ír lobbitevékenységre vonatkozó rendelkezések hatálya alá tartozó tisztviselők közé tartoznak az ír európai parlamenti képviselők és Írország EU melletti állandó képviseletének vezető tisztviselői. Az osztrák lobbitörvény hasonlóképpen kiterjed Ausztria EU melletti állandó képviseletének tisztviselőire is.

d) Ügyvédi irodák lobbitevékenysége

A kutatások azt sugallják, hogy a jogi szakma gyakran jelentős szerepet játszik abban, hogy segítse az érdekcsoportokat abban, hogy ügyüket a politikai döntéshozók elé terjesszék, akik szükségszerűen aggódnak annak biztosítása érdekében, hogy amit tesznek, az jogilag megalapozott legyen. Úgy tűnik, nemzeti szinten is megfigyelhető az a tendencia, hogy figyelmen kívül hagyják az ügyvédeket és a potenciális lobbistákat.

Az olaszországi regionális ombudsmanok nemzeti koordinációs testülete megjegyezte, hogy a toszkánai regionális lobbinyilvántartás nem tartalmaz ügyvédi irodákat, míg Románia népi ügyvédje megjegyezte, hogy csak egy ügyvédi iroda van bejegyezve az ország önkéntes önszabályozó nyilvántartásába. Ausztriában az ügyvédi irodák tevékenysége főként nem tartozik a nyilvántartás hatálya alá. Ezzel szemben az ír nyilvántartás nem tartalmaz mentességet az ügyfél nevében lobbizó szakma számára, így az ügyvédi szakma lobbitevékenységet folytató tagjainak is nyilvántartásba kell vetetniük magukat.

e) Korábbi tisztviselők lobbizása

A volt tisztviselők lobbizása szintén állandó téma az uniós szintű megbeszéléseken. Jelenleg az uniós személyzeti szabályzat a szolgálatból való kilépést követő 12 hónapig elvileg megtiltja a volt vezető tisztviselők számára, hogy lobbizzanak vagy érdekképviseletet folytassanak korábbi intézményük alkalmazottaival szemben vállalkozásuk, ügyfeleik vagy munkáltatóik számára olyan ügyekben, amelyekért a szolgálatban eltöltött utolsó három évben felelősek voltak.

A konzultáció feltárta, hogy ebben az összefüggésben nemzeti szinten nagyon kevés szabály létezik. A legtöbb válaszadó azt állította, hogy a volt tisztviselők lobbitevékenységére vonatkozóan nem voltak hatályban korlátozások. Írország nemzeti ombudsmanja megjegyezte, hogy egyes köztisztviselők esetében egyéves várakozási időszakot alkalmaztak, míg a cseh és észt válaszok bizonyos helyzetekben a munkaviszony megszűnése utáni korlátozásokra mutattak rá.

f) A lobbitevékenység átláthatóságát biztosító egyéb eszközök

A lett ombudsman felhívta a figyelmet arra, hogy a szabályozási aktusokhoz fűzött magyarázó megjegyzések tervezetében fel kell tüntetni azon szervezetek és intézmények képviselőit, amelyekkel a folyamat során konzultációra került sor, valamint az e szervezetek kiválasztására vonatkozó kritériumokat. Ezt a jogszabály-előkészítés átláthatósága biztosításának fontos eszközének tekintik.

A holland nemzeti ombudsman megjegyezte, hogy a holland parlament nemrégiben indítványt fogadott el annak előírására, hogy a jogalkotási javaslatok tartalmazzanak egy átfogó szakaszt az „érdekelt felek véleményéről”, amely rávilágít arra, hogy az érdekelt felek hogyan vettek részt a folyamatban.

Más válaszok hasonló közzétételi kötelezettségeket említettek a jogalkotási javaslatokhoz fűzött írásbeli hozzájárulások tekintetében. Az osztrák ombudsmani testület megjegyezte, hogy annak ellenére, hogy minden nyilvánosan kihirdetett törvény esetében kötelező az írásbeli észrevételek közzététele, nem szabad nyilvánosságra hozni személyes kapcsolatokat, ami azt jelenti, hogy a nyilvánosság számára lehetetlen megismerni, hogy ki dolgozott az eredeti törvénytervezeten vagy nyújtott be szóbeli észrevételeket. Hasonlóképpen továbbra sem világos, hogy mely lobbisták próbálták befolyásolni a jogszabályokat, és mely politikai képviselőkkel találkoztak a folyamat során.

MELLÉKLET

A konzultációban részt vevő nemzeti ombudsmani hivatalok és hasonló szervek jegyzéke

Az osztrák ombudsmani testület

A belga szövetségi ombudsman

A horvát népi ombudsman

A Cseh Köztársaság állampolgári jogainak védelmezője

A dán parlamenti ombudsman

Észtország igazságügyi kancellárja

A finn parlamenti ombudsman

Az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala

Írország nemzeti ombudsmanja

Az olaszországi regionális ombudsmanok nemzeti koordinációs testülete

A lett ombudsman

Hollandia nemzeti ombudsmanja

Románia Népi Ügyvédje

Az izlandi ombudsman

A norvég ombudsman

 

[1] Lásd az európai ombudsman levelét, amelyben konzultációt indít az Ombudsmanok Európai Hálózatával a köztisztviselők érdekképviselőkkel való kapcsolattartásáról, valamint a szolgálati munkadokumentumot: Konzultáció az Ombudsmanok Európai Hálózatával a köztisztviselők érdekképviselőkkel való kapcsolattartásáról.

[2] https://commission.europa.eu/about-european-commission/service-standards-and-principles/ethics-and-good-administration/good-administration_en (angol nyelven).

[3] https://transparency-register.europa.eu/index_en.

[4] http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/lobbying/lobbying_EN.asp?.

[5] Transparency International, "Lobbying in Europe: Hidden Influence, Privileged Access", 2015. http://issuu.com/transparencyinternational/docs/2015_lobbyingineurope_en?e=2496456/12316229