SZOLGÁLTATÓI MUNKAVÁLLALÓI PAPÍR

Jelentés az Ombudsmanok Európai Hálózatával a köztisztviselők és az érdekképviselők közötti kapcsolattartásról folytatott konzultációról

1. Háttér

2015. december 11-én az európai ombudsman konzultációt indított az Ombudsmanok Európai Hálózatával a köztisztviselők és az érdekképviselők közötti kapcsolatokról.[1] A konzultáció kettős célt szolgált: i. a lobbitevékenység átláthatóságának előmozdítása minden szinten – uniós, nemzeti és regionális szinten egyaránt –, valamint ii. annak meghatározása, hogy szükség van-e gyakorlati iránymutatásra a köztisztviselők számára ezen a területen.

Amellett, hogy a hálózat figyelmét felhívta a kérdés fontosságára, az ombudsman úgy vélte, hogy a konzultáció a lobbitevékenység hatékony szabályozásával kapcsolatos bevált gyakorlatok megosztásával Unió-szerte segítheti a normák szigorítását. A hálózat tagjait arról kérdezték, hogy országukban hogyan szabályozzák a köztisztviselők és az érdekképviselők közötti interakciót, és hogy vannak-e szabályok vagy gyakorlati iránymutatások a köztisztviselők számára az érdekcsoportokkal való kommunikáció tekintetében.

Ez a jelentés összefoglalja a válaszok főbb pontjait annak érdekében, hogy ezt a kérdést a hálózat 2016. júniusi brüsszeli ülésén meg lehessen vitatni. A jelentés kiemeli az uniós szintű érdeklődésre számot tartó tematikus területeket is az Európai Bizottság által az uniós átláthatósági nyilvántartásról jelenleg folytatott nyilvános konzultáció keretében [2].

2. A válaszok áttekintése

Az ombudsman a 2016. március 31-i határidőig 15 választ kapott a konzultációra (a válaszadók listáját lásd a mellékletben). Bár a válaszok ezért nem reprezentatívak az egész EU-ra nézve, az eredmények általában alátámasztják a konzultáció azon előfeltevését, hogy Unió-szerte javítani lehetne a lobbitevékenység működésével és átláthatóságával kapcsolatos tudatosságot.

A legtöbb országban nem léteznek a lobbitevékenységet szabályozó külön rendelkezések, valamint a köztisztviselőknek szóló iránymutatások. Számos válaszadó említette, hogy a korrupcióellenes, etikai vagy információszabadsággal kapcsolatos jogszabályok, valamint a köztisztviselőkre vonatkozó magatartási kódexek közvetve érintik a köztisztviselők és az érdekképviselők közötti interakciót. Néhány válaszadó megjegyezte, hogy hangsúlyt fektetnek annak biztosítására, hogy a lehető legtöbb érdekelt felet bevonják és meghallgassák a jogszabályok megszövegezésébe az érdekek kellően kiegyensúlyozott képviseletének biztosítása érdekében. Mások úgy vélték, hogy országukban a lobbizás szabályozása jelenleg nem elégséges.

Az uniós átláthatósági nyilvántartáshoz hasonló rendszerek jelenleg nemzeti szinten működnek két válaszadó országban (Írországban és Ausztriában). Más válaszadók sikertelen kezdeményezéseket említettek ebben az összefüggésben, vagy hasonló nyilvántartások létrehozásának megfontolására irányuló, függőben lévő terveket.

3. A lobbitevékenység átláthatóságára vonatkozó keretek áttekintése 13 uniós tagállamban (valamint Izlandon/Norvégiában)

Az osztrák ombudsmani testület arról számolt be, hogy 2013 óta működik a lobbi- és érdekképviseleti nyilvántartás. Elvileg lobbitevékenységet csak a nyilvántartásba való sikeres bejegyzést követően lehet folytatni. A nyilvántartás hatása a gyakorlatban eddig viszonylag alacsony volt, főként azért, mert a nyilvántartásból hiányoznak a nyilvántartottakra vonatkozó valós kötelezettségek, a hatékony végrehajtási mechanizmusok, a nyilvántartás részletes adataihoz való nyilvános hozzáférés, valamint a köztisztviselőkre vonatkozó szabályok.

A belga szövetségi ombudsman kifejtette, hogy az ország nem működtet átláthatósági nyilvántartást, és a szövetségi rendeletek sem határozzák meg a lobbitevékenységeket. A szövetségi közigazgatás tekintetében folyamatban van a lobbitevékenység lehetséges szabályozására irányuló előkészítő munka. Jelenleg a közszolgálati személyzeti szabályzat és egy nem kötelező erejű kézikönyv iránymutatásokat tartalmaz a szövetségi köztisztviselők számára a közszolgálati összeférhetetlenségek kezeléséről.

A horvát népi ombudsman üdvözölte az európai ombudsmannak a lobbitevékenység átláthatóságának előmozdítására irányuló kezdeményezését, és közös aggodalmának adott hangot a kérdéssel kapcsolatban, mivel Horvátországban jelenleg nincs érvényben a lobbitevékenységet szabályozó jogi keret. Ami a köztisztviselők felügyeletét illeti, a horvát parlament összeférhetetlenségi bizottságot nevezett ki az összeférhetetlenségi szabályok megsértésével kapcsolatos határozatok kibocsátására.

A Cseh Köztársaság jogvédője megjegyezte, hogy az országban nincs nyilvántartás, és nincsenek külön szabályok az érdekképviselőkre vonatkozóan. A lobbitevékenységeket általában bizonyos érdekek előmozdításának módjaként értelmezik, és a lobbisták nem feltétlenül jó hírnévvel rendelkeznek a nyilvánosság körében.

A dán parlamenti ombudsman arról számolt be, hogy a köztisztviselők érdekképviselőkkel való kapcsolattartását Dániában nem szabályozzák közvetlenül. Az összeférhetetlenségről, az információkhoz való hozzáférésről és a titoktartási kötelezettségről szóló rendeletek közvetetten érintik az európai ombudsmannal folytatott konzultáció során felvetett kérdések némelyikét. Szabályok vonatkoznak a miniszterek kiadásainak és tevékenységeinek, valamint a parlamenti képviselők tevékenységeinek és pénzügyi érdekeinek átláthatóságára is.

Az észt igazságügyi kancellár megjegyezte, hogy a lobbitevékenységeket Észtországban egyetlen külön rendelet sem határozza meg vagy szabályozza. A kérdést közvetve érinti többek között a korrupcióellenes, büntetőjogi és közszolgálati szabályozás. E jogi aktusok célja a korrupció megelőzése, valamint annak biztosítása, hogy a tisztviselők pártatlanul és a közérdeket szem előtt tartva végezzék feladataikat.

A finn parlamenti ombudsman kifejtette, hogy Finnországban a lobbizás fogalmát nem határozzák meg jogszabályok vagy a közszféra törvényei, és hogy az ország nem működtet lobbistákra vonatkozó nyilvántartást. Hangsúlyt fektetnek az érdekcsoportok meghallgatására és a jogszabályok kidolgozásával kapcsolatos dokumentumok széles körű közzétételére, valamint a választási kampányok finanszírozásával kapcsolatos átláthatósági szabályokra. Folyamatban van egy nyílt kormányzati partnerségi kezdeményezés, amelynek célja, hogy megbizonyosodjon a lobbista-nyilvántartás létrehozásának értékéről.

Magyarország Alapvető Jogok Biztosának Hivatala rámutatott, hogy az ország 2006 és 2010 között lobbitörvényt vezetett be, de a rendelkezéseket a gyakorlatban nem hajtották végre hatékonyan, és jelentéktelen számú lobbitevékenységről számoltak be. Ennek eredményeként a jogi aktust hatályon kívül helyezték, és a hangsúly most azon van, hogy az érdekképviselőkre vonatkozó szigorú szabályok alkalmazása helyett az érdekelt felek lehető legszélesebb körét vonják be a konzultációkba.

Írország nemzeti ombudsmanja kifejtette, hogy Írországban a lobbitevékenységről szóló 2015. évi új törvény előírja, hogy minden olyan személynek, aki a törvény hatálya alá tartozik, és egy kijelölt köztisztviselővel kommunikál egy releváns üggyel kapcsolatban, évente háromszor nyilvántartásba kell vetetnie magát, és be kell nyújtania a lobbinyilvántartásba. A regisztráció kötelező, és az ír tisztviselővel kapcsolatba lépő lobbistáknak be kell jelenteniük az interakciót a nyilvántartásban. Így a nyilvánosságra hozatal a lobbistán és nem a tisztviselőn múlik. A köztisztviselőknek a törvény értelmében nincsenek konkrét kötelezettségeik, de léteznek általános iránymutatások a lobbistákkal való kapcsolattartásra vonatkozóan.

Az olaszországi regionális ombudsmanok nemzeti koordinációs testülete megjegyezte, hogy a lobbizás nemzeti szintű szabályozására irányuló kísérletek Olaszországban mindeddig kudarcot vallottak. A közigazgatással vagy a politikusokkal kapcsolatba kerülő lobbisták átláthatóságának szabályozása helyett nagy hangsúlyt fektettek a korrupció elleni rendelkezések megerősítésére és a közszolgálati érdekek egyensúlyának biztosítására. Ugyanakkor két olaszországi régió regionális átláthatósági nyilvántartásokat vezet, amelyek önkéntes jellegűnek tűnnek.

A lett ombudsman támogatását fejezte ki az európai ombudsmannak a lobbizás átláthatóságának előmozdítására irányuló kezdeményezése iránt, figyelembe véve az ország e területre vonatkozó jelenlegi szabályozásának hiányosságait. Bár a lobbitevékenységet az országban nem szabályozza külön jogi aktus, a hangsúly a nyilvánosságnak a döntéshozatali folyamatba való bevonásán és az átláthatóság biztosításán van annak tekintetében, hogy kivel konzultáltak ezen eljárások során. Léteznek a köztisztviselőkre vonatkozó etikai kódexek, de a lett ombudsman azt javasolta, hogy azokat többnyire ne hajtsák végre a gyakorlatban.

A holland nemzeti ombudsman megállapította, hogy az országban egyre nagyobb a tudatosság a lobbitevékenység átláthatóságával kapcsolatban, bár nincsenek olyan konkrét mechanizmusok, amelyek megakadályoznák a döntéshozatali folyamatokban a jogtalan befolyásolást. A holland parlament nemrégiben elfogadott egy indítványt, amely előírja, hogy a jogalkotási javaslatok tartalmazzanak egy kiterjedt szakaszt az „érdekelt felek nézeteiről”, hogy megvilágítsák, hogyan vettek részt az érdekelt felek a folyamatban. Az érdekképviselőknek nyilvános nyilvántartásba is be kell jelentkezniük, hogy állandó belépést nyerjenek a Parlament épületeibe.

Románia népi szószólója megjegyezte, hogy az országban nem léteznek kifejezetten a lobbizásra vonatkozó jogszabályok, de a kapcsolódó kérdéseket olyan jogszabályok szabályozzák, amelyek a döntéshozatal átláthatóságának biztosítására és valamennyi érdekelt fél számára a jogszabályok kidolgozásában való részvétel lehetővé tételére összpontosítanak. Az elmúlt években számos, a lobbizás szabályozására irányuló javaslatot elutasítottak, de a lobbisták magánszövetsége önkéntes nyilvántartást vezet az országban. Az önszabályozó rendszer egy lobbistákra vonatkozó etikai kódexből, egy átláthatósági nyilvántartásból és egy felügyelőbizottságból áll.

Az izlandi ombudsman megjegyezte, hogy a köztisztviselők érdekképviselőkkel való kapcsolatait az országban nem szabályozzák kifejezetten. A közigazgatási eljárás és az információszabadságról szóló jogi aktusok, valamint a köztisztviselőkre vonatkozó magatartási kódexek azonban relevánsak ebben az összefüggésben.

A norvég ombudsman megjegyezte, hogy az országban nem működik lobbinyilvántartás, bár a parlamenti képviselők rendszeresen javasolták egy ilyen nyilvántartás létrehozását. Ehelyett a parlamenti bizottságok rendszeresen tartanak nyilvános meghallgatásokat, amelyeken minden érdekelt fél részt vehet, a legtöbb ülés nyilvános, és a Parlamenthez beérkezett dokumentumok nyilvánosan hozzáférhetők.

4. Uniós szintű tematikus érdeklődésre számot tartó területek

Háttérként 2011-ben létrehozták az Európai Parlament és az Európai Bizottság közös átláthatósági nyilvántartását, hogy választ adjanak olyan kulcsfontosságú kérdésekre, mint például, hogy uniós szinten milyen érdekeket követnek, ki és milyen költségvetéssel.[3] A nyilvántartás, amely jelenleg önkéntes, egy nyilvános weboldal köré épül, ahol a különleges érdekeket képviselő szervezetek és egyének regisztrálnak és tájékoztatást nyújtanak ezekről az érdekekről. Magában foglalja a nyilvántartásba vett érdekképviselőknek az uniós intézményekkel fenntartott kapcsolatait szabályozó magatartási kódexet, és kötelezettségeket ró a vezető uniós tisztviselőkre is.

Több mint 9000 nyilvántartásba vett szervezettel (2016. április) nyugodtan kijelenthetjük, hogy az uniós átláthatósági nyilvántartás működik (különös tekintettel arra, hogy ezeket a nyilvántartásokat nemzeti szinten eltérő sikerrel kísérelték meg), és hogy az EU élen jár a lobbizás átláthatóságának szabályozásában Európában. Az európai ombudsman üdvözölte az Európai Parlament és a Bizottság számos kezdeményezését a nyilvántartás javítására, de a rendszer további javítására is felszólított, beleértve a jogszabályokon alapuló kötelező nyilvántartás bevezetését és az EU Tanácsának részvételét.

2016 márciusában a Bizottság nyilvános konzultációt indított a jelenlegi nyilvántartás teljesítményéről és annak az Európai Parlamentre, az Európai Unió Tanácsára és az Európai Bizottságra kiterjedő kötelező rendszer felé történő jövőbeli alakulásáról.

Érdemes megjegyezni, hogy az Európa Tanács nyilvános konzultációt is indított a Miniszteri Bizottságnak a tagállamokhoz intézett, a nyilvános döntéshozatallal összefüggésben folytatott lobbitevékenységek jogi szabályozásáról szóló ajánlástervezetével kapcsolatban [4].

a) A lobbitevékenység érdemi szabályozásának biztosítása

Az európai ombudsmannak az uniós átláthatósági nyilvántartás javítására irányuló korábbi javaslatai közül több is annak biztosítására összpontosított, hogy a rendszer elég szilárd legyen ahhoz, hogy a nyilvánosság pontos képet kapjon az EU-ban jelenleg folytatott lobbitevékenységről. Az Ombudsmanok Európai Hálózatával folytatott konzultációra adott válaszok azt is kiemelik, hogy fontos biztosítani, hogy a lobbitevékenységre vonatkozó szabályok valódi kötelezettségekkel járjanak, és hogy a rendszert a gyakorlatban hatékonyan hajtsák végre a lobbitevékenység érdemi szabályozása érdekében.

Írország nemzeti ombudsmanja rámutatott az ország új átláthatósági nyilvántartásának azon elemeire, amelyek a lobbitevékenység hatékony szabályozása terén bevált gyakorlatnak tekinthetők. Az ír rendszer előírja, hogy minden olyan lobbistának, aki kapcsolatba lép egy ír tisztviselővel, évente háromszor be kell jelentenie az interakciót a lobbinyilvántartásban. Így minden lobbitevékenység nyilvántartásba vétele kötelező, és a találkozók nyilvánosságra hozatala a lobbistán, nem pedig a tisztviselőn múlik.

Az osztrák ombudsmani testület rámutatott azokra az okokra, amelyek miatt az ország elvileg kötelező átláthatósági nyilvántartásának eddig viszonylag csekély hatása volt. A rendszer nem ír elő konkrét korlátozásokat vagy kötelezettségeket a nyilvántartottak számára, és bár a szabályok megsértése esetére szankciókat ír elő, nem létezik egyértelmű végrehajtási mechanizmus. A nyilvánosság csak a nyilvántartás alapadataihoz férhet hozzá, így a nyilvánosság számára lehetetlen kideríteni, hogy ki vette fel ténylegesen a kapcsolatot a köztisztviselőkkel, és milyen érdekeket követnek.

Magyarország Alapvető Jogok Biztosának Hivatala megjegyezte, hogy az országban egy korábbi lobbitörvényt hatályon kívül helyeztek, mivel a rendelkezéseket nem hajtották végre a gyakorlatban, és jelentéktelen számú tevékenységről számoltak be.

b) Iránymutatások a köztisztviselők számára az érdekképviselőkkel való kapcsolattartás során

Az uniós átláthatósági nyilvántartás számos kötelezettséget ró a vezető uniós tisztviselőkre. A Bizottság például úgy határozott, hogy vezető tisztviselői csak a nyilvántartásba vett szervezetek képviselőivel találkoznak, és e találkozók részleteit online közzé kell tenni.

Az osztrák ombudsmani testület szerint az osztrák lobbiszabályok gyenge pontja éppen az, hogy a jogszabály nem tartalmaz szabályokat a köztisztviselőkre vonatkozóan. Ez azt jelenti, hogy a köztisztviselők tetszés szerint találkozhatnak a nyilvántartásba vett és a nyilvántartásba nem vett képviselőkkel.

A konzultációra adott egyéb válaszok azt sugallták, hogy Európa-szerte vitathatatlanul van lehetőség gyakorlati iránymutatásra vagy szabályokra ebben az összefüggésben, mivel nem határoztak meg részletes gyakorlati iránymutatásokat a köztisztviselők számára az érdekképviselőkkel való kapcsolattartás során. Hasonlóképpen, a Transparency International által készített jelentés megállapította, hogy Szlovénián kívül a közszféra európai magatartási kódexei nem nyújtanak egyértelmű iránymutatást arra vonatkozóan, hogy mi minősül elfogadható lobbitevékenységnek, és nem határoznak meg normákat arra vonatkozóan, hogy a köztisztviselőknek hogyan kell kommunikálniuk az érdekcsoportokkal [5].

A fentiekre tekintettel az Ombudsmanok Európai Hálózata keretében meg lehetne vizsgálni annak lehetőségét, hogy iránymutatásokat dolgozzanak ki a köztisztviselők számára a lobbistákkal való kapcsolattartásra vonatkozóan.

c) Kapcsolattartás az uniós tagállamok képviselőivel

Uniós szinten kérdések merültek fel azzal kapcsolatban, hogy miként lehet a legjobban irányítani az uniós tagállamok képviselőinek Brüsszelben és a nemzeti fővárosokban folytatott lobbitevékenységét. Emellett az uniós intézményeknek, a tagállamoknak és az érdekképviselőknek tisztában kell lenniük a nemzeti és uniós szinten eltérő vagy egymással versengő lobbiszabályokkal.

A konzultáció során azonosított nemzeti gyakorlatok azt mutatják, hogy az ír lobbitevékenységre vonatkozó rendelkezések hatálya alá tartozó tisztviselők közé tartoznak az ír európai parlamenti képviselők és Írország EU melletti Állandó Képviseletének vezető tisztviselői. Az osztrák lobbitörvény hasonlóképpen vonatkozik Ausztria EU melletti állandó képviseletének tisztviselőire is.

d) Ügyvédi irodák lobbitevékenysége

A kutatások azt sugallják, hogy a jogi szakma gyakran jelentős szerepet játszik abban, hogy segítse az érdekcsoportokat abban, hogy ügyüket a politikai döntéshozók elé terjesszék, akik szükségszerűen aggódnak annak biztosítása érdekében, hogy tevékenységük jogilag megalapozott legyen. Úgy tűnik, hogy nemzeti szinten létezik az a tendencia, hogy figyelmen kívül hagyják az ügyvédeket és a potenciális lobbistákat is.

Az olaszországi regionális ombudsmanok nemzeti koordinációs testülete megjegyezte, hogy a toszkánai regionális lobbinyilvántartás nem tartalmaz ügyvédi irodákat, míg Románia népi ügyvédje megjegyezte, hogy csak egy ügyvédi iroda van bejegyezve az ország önkéntes önszabályozó nyilvántartásába. Ausztriában az ügyvédi irodák tevékenysége főként nem tartozik a nyilvántartás hatálya alá. Ezzel szemben az ír nyilvántartás nem tartalmaz mentességeket az ügyfél nevében lobbizó szakmák tekintetében, így a lobbitevékenységet folytató jogi szakma tagjaitól is elvárják a nyilvántartásba vételt.

e) Korábbi tisztviselők lobbitevékenysége

A volt tisztviselők lobbitevékenysége szintén állandó téma uniós szinten. Az uniós személyzeti szabályzat jelenleg elvben tiltja, hogy a volt vezető tisztviselők a szolgálati jogviszonyuk megszűnését követő 12 hónapig lobbitevékenységet vagy érdekképviseletet folytassanak korábbi intézményük alkalmazottaival szemben üzleti tevékenységük, ügyfeleik vagy munkáltatóik érdekében olyan ügyekben, amelyekért a szolgálati jogviszonyuk utolsó három évében felelősek voltak.

A konzultáció feltárta, hogy ebben az összefüggésben nemzeti szinten nagyon kevés szabály létezik. A legtöbb válaszadó azt állította, hogy a volt tisztviselők lobbitevékenységére vonatkozóan nem voltak érvényben korlátozások. Írország nemzeti ombudsmanja megjegyezte, hogy egyes köztisztviselők esetében egyéves várakozási időszakot alkalmaztak, míg a cseh és észt válaszok bizonyos helyzetekben a munkaviszony megszűnése utáni korlátozásokra mutattak rá.

f) A lobbitevékenység átláthatóságát biztosító egyéb eszközök

A lett ombudsman felhívta a figyelmet arra, hogy a szabályozási aktusokhoz fűzött magyarázó jegyzetek tervezetében fel kell tüntetni azon szervezetek és intézmények képviselőit, amelyekkel a folyamat során konzultációkra került sor, valamint e szervezetek kiválasztásának kritériumait. Ezt a jogszabály-előkészítés átláthatósága biztosításának fontos eszközének tekintik.

A holland nemzeti ombudsman megjegyezte, hogy a holland parlament nemrégiben elfogadott egy indítványt, amely előírja, hogy a jogalkotási javaslatok tartalmazzanak egy kiterjedt szakaszt az „érdekelt felek nézeteiről”, hogy megvilágítsák, hogyan vettek részt az érdekelt felek a folyamatban.

Más válaszok hasonló közzétételi kötelezettségeket említettek a jogalkotási javaslatokhoz való írásbeli hozzájárulásokra vonatkozóan. Az osztrák ombudsmani testület megjegyezte, hogy bár minden nyilvánosan kihirdetett törvény esetében kötelező az írásbeli észrevételek nyilvánosságra hozatala, a személyes kapcsolatokat nem szabad nyilvánosságra hozni, ami azt jelenti, hogy a nyilvánosság számára lehetetlen megismerni, hogy ki dolgozott az eredeti törvényjavaslaton, vagy ki nyújtott szóbeli hozzájárulást. Ugyanígy továbbra sem világos, hogy mely lobbisták próbálták befolyásolni a jogszabályokat, és mely politikai képviselőkkel találkoztak a folyamat során.

MELLÉKLET

A konzultációban részt vevő nemzeti ombudsmani hivatalok és hasonló szervek jegyzéke

Az osztrák ombudsmani testület

Belgium szövetségi ombudsmanja

A horvát népi ombudsman

A Cseh Köztársaság jogvédője

A dán parlamenti ombudsman

Észtország igazságügyi kancellárja

A finn parlamenti ombudsman

Magyarország Alapvető Jogok Biztosának Hivatala

Írország nemzeti ombudsmanja

Az olaszországi regionális ombudsmanok nemzeti koordinációs testülete

A lett ombudsman

Hollandia nemzeti ombudsmanja

Románia népi szószólója

Az izlandi ombudsman

A norvég ombudsman

 

[1] Lásd az európai ombudsman levelét, amelyben konzultációt indít az Ombudsmanok Európai Hálózatával a köztisztviselők és az érdekképviselők közötti kapcsolatokról, valamint a szolgálati munkadokumentumot: Konzultáció az Ombudsmanok Európai Hálózatával a köztisztviselők és az érdekképviselők közötti kapcsolatokról.

[2] https://commission.europa.eu/about-european-commission/service-standards-and-principles/ethics-and-good-administration/good-administration_hu

[3] https://transparency-register.europa.eu/index_en.

[4] http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/lobbying/lobbying_EN.asp?.

[5] Transparency International, „Lobbizás Európában: Hidden Influence, Privileged Access", 2015. http://issuu.com/transparencyinternational/docs/2015_lobbyingineurope_en?e=2496456/12316229