Európai Parlament – Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság, Brüsszel, 2008. június 2.

Üdvözlöm a LIBE bizottság azon döntését, hogy nyilvános meghallgatást szervez erről a fontos témáról. Az átláthatóság a pluralista demokrácia alapvető eleme. Biztosítja, hogy a polgárok rendelkezzenek a politikai folyamatban való hatékony részvételhez és a hatóságok elszámoltatásához szükséges információkkal mind a választások során, mind a választások között.

A dokumentumokhoz való hozzáférés joga lehetővé teszi a polgárok számára az információáramlást. Lehetővé teszi számukra, hogy kezdeményezzék olyan információk beszerzését, amelyek eredeti kontextusukban még nem kerültek nyilvánosságra.

A hivatalos dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló egyezménytervezetnek az Európa Tanács általi közelmúltbeli elfogadása a hivatalos dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogának irányába mutató általános tendencia legújabb fejleménye. Az Európai Unióban általában az átláthatóság és különösen a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés központi szerepet játszik az Unió legitimitásra és demokráciára irányuló törekvéseiben. Az európai intézmények birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférés az uniós polgárság alapvető joga (1).

Az 1049/2001/EK rendelet 2001-es elfogadása valódi előrelépést jelentett az átláthatóság felé, amelynek célja „a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű hozzáférés” biztosítása volt (2). Ez nagyrészt az Európai Parlamentnek volt köszönhető, amely társjogalkotóként igen aktív szerepet vállalt.

Az Európai Parlament továbbra is aktív maradt ezen a területen, és 2006. április 4-én állásfoglalást (3) fogadott el, amelyben felszólította a Bizottságot, hogy nyújtson be jogalkotási javaslatot, és részletes ajánlásokat fogalmazott meg az átláthatóságra vonatkozó közösségi jogszabályok javítása és megerősítése érdekében.

Az Európai Bizottság javaslatainak pozitív elemei

A Bizottság által nyilvános konzultációt (4) követően előterjesztett javaslat tartalmaz néhány nagyon pozitív elemet.

Először is a Bizottság azt javasolja, hogy minden természetes és jogi személy rendelkezzen hozzáférési joggal, ne csak azok a személyek, akik valamely tagállamban lakóhellyel vagy létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkeznek. A javaslat összhangban van az Európa Tanács hivatalos dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló egyezménytervezetével, amely megkülönböztetés nélkül mindenki számára biztosítja a hozzáférést. Ezért nagyon remélem, hogy megfelelő jogalap áll majd rendelkezésre.

Másodszor, teljes mértékben indokolt a „környezet, például a ritka fajok párzási és költőhelyei”(5) védelmére vonatkozó új kivétel beillesztése. Összhangban van továbbá az Európa Tanács egyezménytervezetével és az Åarhusi Egyezménnyel.

Harmadszor, a Bizottság új kötelezettséget javasol az intézmények számára arra vonatkozóan, hogy eljárási szabályzatukban határozzák meg, hogy mely dokumentumkategóriák hozzáférhetők közvetlenül a nyilvánosság számára (6). A közvetlenül hozzáférhető dokumentumokat proaktív módon, a rendeletben meghatározott kérelmezési eljárás alkalmazása nélkül bocsátják a nyilvánosság rendelkezésére. Az új követelmény így hozzájárulhat bizonyos dokumentumokhoz való gyorsabb nyilvános hozzáférés biztosításához.

Bár üdvözlöm a fenti javaslatokat, meg kell jegyezni, hogy azok nem eredményeznének több dokumentum hozzáférhetővé tételét, mint a jelenlegi rendelet alapján, ahogyan azt a közösségi bíróságok eddig értelmezték.

Az Európai Bizottság javaslata kevesebb, nem pedig több dokumentumhoz biztosítana hozzáférést.

Valójában nem tudtam azonosítani a Bizottság egyetlen olyan javaslatát sem, amely a jelenleginél több dokumentum hozzáférhetőségét eredményezné. Örömömre szolgálna, ha a Bizottság bebizonyítaná, hogy e tekintetben egy vagy több javaslatát figyelmen kívül hagytam vagy félreértettem.

Másrészt az Európai Bizottság számos javaslata kevesebb dokumentumot tenne hozzáférhetővé. E javaslatok némelyike a közösségi bíróságok ítélkezési gyakorlatának vitatható értelmezésén alapul. Mások új elképzelések, amelyeket nehéz összeegyeztetni a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű hozzáférés biztosítása és a hozzáférési jog hatékony érvényesítése iránti valódi elkötelezettséggel.

Meg fogom vizsgálni a legfontosabb javaslatokat, amelyek véleményem szerint alapvető elvi kérdéseket vetnek fel az Európai Unió nyitottság és átláthatóság iránti elkötelezettségével kapcsolatban.

Javaslatok a hozzáférési jognak a politikai döntéshozatali folyamat tekintetében történő korlátozására

A Bizottság három külön javaslatot terjesztett elő, amelyek mindegyike növelné a döntéshozatali folyamat során az információáramlás ellenőrzésére vonatkozó mérlegelési jogkörét.

E javaslatok közül a legmesszebbre mutató a „dokumentum” fogalommeghatározásának módosítása. A javasolt módosítás azt jelentené, hogy az intézmény által készített dokumentumhoz való hozzáférés iránti kérelem csak akkor nyújtható be, ha azt „hivatalosan továbbították egy vagy több címzettnek, vagy más módon nyilvántartásba vették”(7).

A Bizottság nem javasolja a rendelet 11. cikkének módosítását, amely többek között előírja a dokumentumok „haladéktalan” nyilvántartásba vételét. A Bizottság javaslata azonban azt jelentené, hogy egy olyan dokumentum, amelyet hivatalosan nem továbbítottak az intézményen kívülre, még csak nem is minősülne a rendelet alkalmazásában „dokumentumnak”, kivéve, ha nyilvántartásba vették. A Bizottság javaslata ezért a gyakorlatban széles mérlegelési jogkört biztosítana számára annak eldöntésére, hogy mely dokumentumok tartozzanak a rendelet hatálya alá.

A Bizottság zöld könyvére válaszul azt írtam, hogy „...a»dokumentum« tág meghatározását meg kell tartani, mivel annak szűkítése visszalépést jelentene az átláthatóság szempontjából. A legrosszabb lehetőség az lenne, ha elmondanák a polgároknak, hogy „még csak akkor kérhetnek hozzáférést, ha a dokumentum szerepel a nyilvántartásban”.

Sajnálatos módon úgy tűnik, hogy a Bizottság pontosan ezt a lehetőséget választotta.

A második javaslat megakadályozná a vizsgálat közigazgatási aktájának részét képező dokumentumokhoz vagy az egyedi hatályú jogi aktusokkal kapcsolatos eljárásokhoz való nyilvános hozzáférés lehetőségét a vizsgálat lezárásáig vagy a jogi aktus véglegessé válásáig. A Bizottság javasolja továbbá, hogy az ilyen vizsgálatok keretében természetes vagy jogi személyektől gyűjtött vagy szerzett információkat tartalmazó dokumentumokat véglegesen zárják ki a rendelet hatálya alól (8).

A jelenlegi rendelet értelmében az érintett dokumentumok többsége valószínűleg egy vagy több meglévő kivétel hatálya alá tartozna (9). A közzétételre azonban továbbra is szükség lehet, ha nyomós közérdek áll fenn. A Bizottság javaslata megszüntetné ezt a lehetőséget, valamint mentesítené a Bizottságot azon kötelezettség alól, hogy konkrétan bizonyítsa, hogy a védett érdeket sértené a közzététel.

A javaslat továbbá azt jelentené, hogy a természetes vagy jogi személyektől gyűjtött vagy szerzett információkat tartalmazó dokumentumok tartósan hozzáférhetetlenek maradnának a nyilvánosság számára, még akkor is, ha az idő múlásával a közzététel már nem okozna kárt. Például azok az információk, amelyek gyűjtésükkor kereskedelmi szempontból érzékenyek voltak, öt vagy tíz évvel később elveszíthették minden kereskedelmi jelentőségüket. A Bizottság javaslata azt jelentené, hogy az ilyen dokumentumokhoz soha nem biztosítanának nyilvános hozzáférést. Ezenkívül a Bizottság javaslatának szó szerinti olvasata alapján egy teljes dokumentum véglegesen ki lenne zárva a hozzáférésből, még akkor is, ha a vonatkozó információkat csak egy lábjegyzet tartalmazná.

A harmadik javaslat a döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozó kivétel kiterjesztésére irányul a döntéshozatalt megelőző időszakban (10). E rendeletben ez a kivétel csak a belső használatra készített vagy az intézmény által kapott dokumentumokra vonatkozik. A Bizottság javaslata ezt valamennyi dokumentumra kiterjesztené. Ez lehetővé tenné például a Bizottság számára, hogy mentességet kérjen egy korlátozott személyi körrel folytatott külső konzultáció céljából készített dokumentum tekintetében.

Mindenesetre, ha elfogadnák a Bizottságnak a fogalommeghatározás szűkítésére irányuló javaslatát, az ilyen dokumentum teljes mértékben ki lenne zárva a rendelet hatálya alól, kivéve, ha hivatalosan továbbítanák egy címzettnek vagy „egyébként nyilvántartásba vett” dokumentumnak.

A javasolt felülvizsgálatok általános hatása tehát az lenne, hogy mérlegelési jogkört biztosítanának a Bizottság számára a dokumentumoknak a választása szerinti korlátozott számú, előnyben részesített külső címzettel való informális megosztására, anélkül, hogy fennállna annak kockázata, hogy az eljárásból kizártak kérelmezhetik az említett dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférést.

A Bizottság arra irányuló javaslatai, hogy a politikai döntéshozatali folyamat során növelje az információáramlás ellenőrzésére vonatkozó mérlegelési jogkörét, nemcsak figyelmen kívül hagyják a múlt tanulságait, amint az az Európai Bizottságon belüli csalással, rossz gazdálkodással és nepotizmussal kapcsolatos állításokkal foglalkozó független szakértői bizottság első jelentésében (11) szerepel, hanem a polgároknak, a civil társadalomnak és az érdekképviseleti szervezeteknek a Lisszaboni Szerződésben tett új ígéreteket is. Ezek az ígéretek hangsúlyozzák a nyilvános vitát, a nyílt párbeszédet és a széles körű konzultációt (12).

Az ítélkezési gyakorlat vitatható értelmezése

A Bizottság zöld könyve megemlítette, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat beépítése nagyobb jogi egyértelműséget biztosítana a polgárok számára, és jobb iránymutatást nyújtana az intézmények számára a hozzáférési kérelmek kezelése során. Ezek valóban kívánatos célkitűzések. Úgy tűnik azonban, hogy a Bizottság javaslatai közül legalább kettő a vonatkozó ítélkezési gyakorlat vitatható értelmezésén alapul.

Ami az intézmények birtokában lévő tagállami dokumentumokat illeti, a Bizottság a jelenlegi rendelet 4. cikke (5) bekezdésének módosítását javasolja annak előírása érdekében, hogy „a dokumentummal rendelkező intézménynek közzé kell tennie a dokumentumot, kivéve, ha a tagállam a 4. cikkben említett kivételek vagy saját jogszabályainak az érintett dokumentum közzétételét megakadályozó különös rendelkezései alapján megindokolja a dokumentum visszatartását”(utólagos kiemelés). A „vagy” kötőszó használata azt jelenti, hogy a tagállamok a rendelet 4. cikkében meghatározott kivételek helyett saját jogszabályaikra is támaszkodhatnak. Igaz, hogy a Bíróság rámutatott arra, hogy „semmi nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a valamely köz- vagy magánérdeket védő, valamely dokumentum hozzáférhetővé tételét ellenző és a tagállam által e célból hivatkozott nemzeti jogi szabályok tiszteletben tartása a rendeletben meghatározott kivételek alapján védelemre érdemes érdeknek minősüljön”. A Bíróság azonban azt is kifejezetten megállapította, hogy a 4. cikk (5) bekezdése „megköveteli az érintett intézménytől és tagállamtól, hogy a rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében meghatározott anyagi jogi kivételekre szorítkozzanak”(13). A Bizottság javaslata, amely lehetővé tenné a tagállamok számára, hogy a rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében meghatározott kivételek alternatívájaként saját jogszabályaikra támaszkodjanak, torzítja az ítélkezési gyakorlatot, ahelyett, hogy beépítené azt.

A hozzáférési jog, valamint a magánélet tiszteletben tartásához és az adatvédelemhez való jog közötti kapcsolatot illetően a Bizottság az Elsőfokú Bíróságnak a Bavarian Lager ügyben hozott ítéletére (14) hivatkozik annak az új alapszabálynak az igazolása érdekében, amely szerint: „[...] a személyes adatokat az ilyen adatok jogszerű feldolgozására vonatkozó, a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelméről szóló EK-jogszabályokban megállapított feltételekkel összhangban kell közölni”. Úgy tűnik, hogy a Bizottság elképzelése az, hogy amennyiben egy dokumentum személyes adatokat tartalmaz, az 1049/2001/EK rendelet alkalmazását meg kell szüntetni, és helyette a 45/2001/EK rendeletet kell alkalmazni. Ez az ellentéte annak, amit az Elsőfokú Bíróság a Bavarian Lager ügyben hozott (15). Ellentétes továbbá az európai adatvédelmi biztos által kifejtett állásponttal (16), és ellentétes az Európa Tanácsnak a hivatalos dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló egyezménytervezetével (17).

Az Európai Parlament szerepe

Nem áll szándékomban kimerítően beszámolni arról, hogy a Bizottság javaslatai hogyan szűkítenék le a hozzáférési jogot. Egy másik példaként a Bizottság azt is javasolja, hogy a bírósági eljárások védelmére vonatkozó kivételt terjesszék ki a „választottbírósági és vitarendezési eljárásokra”(18). A fentiekből azonban világossá kell tenni, hogy a Bizottság javaslatai alapvető elvi kérdéseket vetnek fel az Európai Unió nyitottság és átláthatóság iránti elkötelezettségével kapcsolatban.

Ezért nagyon remélem, hogy az Európai Parlament ugyanolyan aktív szerepet fog játszani az 1049/2001/EK rendelet felülvizsgálatában, mint a rendelet eredeti elfogadása során.

Én és szolgálataim az Európai Parlament és bizottságai rendelkezésére állunk, hogy tájékoztatást nyújtsunk, és bármilyen más, hasznos módon segítséget nyújtsunk. Nemrég például konzultációs folyamatot indítottam az Ombudsmanok Európai Hálózatán belül arról, hogy országukban hogyan kezelik az adatbázisokban tárolt információkhoz való hozzáférés kérdését. Örömmel bocsátom a Parlament rendelkezésére az eredményeket, amint a konzultáció lezárult.

Készen állok továbbá annak megvitatására, hogy az ombudsman milyen módon járulhatna hozzá a rendelet gyakorlati működésének javításához.

Például a hozzáférést kérelmezők számára nagy nehézséget jelent i. annak vitatása, hogy a dokumentum hozzáférhetővé tétele sértené a védett érdeket, valamint ii. annak bizonyítása, hogy a hozzáférhetővé tételhez nyomós közérdek fűződik. Ez a nehézség abból ered, hogy a felpereseknek szükségszerűen úgy kell előadniuk érveiket, hogy nem tudják, mit tartalmaz a szóban forgó dokumentum. Valójában nincs tudomásom arról, hogy bármilyen dokumentumot valaha is közzétettek volna azon az alapon, hogy közzétételéhez nyomós közérdek fűződik.

Úgy vélem, hogy az ombudsman szerepet játszhatna ebben a két kérdésben, ami mind a kérelmezők, mind az intézmények számára hasznos lenne. Például, ha az a kérelmező, akinek az eredeti kérelmét elutasították, meg akarta kérdőjelezni az érintett érdek sérelmének valóságát, és/vagy azzal kívánt érvelni, hogy a közzétételhez nyomós közérdek fűződik, ebben a szakaszban további lehetőséget kaphat arra, hogy az ombudsmanhoz forduljon. Az ombudsman betekinthet a dokumentumba, független véleményt alkothat a sérelem és/vagy a nyomós közérdek kérdéséről, és jelentést tehet az intézménynek és a kérelmezőnek (természetesen anélkül, hogy a dokumentumot vagy annak tartalmát közölné a kérelmezővel). A kérelmező ezt követően megerősítő kérelmet nyújthat be, ha úgy kívánja.

Ez semmilyen módon nem csökkentené a kérelmező törvényes hozzáférési jogait, de gyakorlati segítséget nyújthatna az intézménynek, mielőtt elkötelezné magát azon álláspont mellett, hogy jogi kötelezettsége a hozzáférés megtagadása. Növelheti továbbá a kérelmezők abba vetett bizalmát, hogy a kérelem elutasítása esetén a kár valószínűsége valós, és a közzétételhez fűződő nyomós közérdek lehetőségét komolyan és objektíven megvizsgálták.

Végezetül szeretnék emlékeztetni arra, hogy az Európai Parlament az egyetlen olyan uniós intézmény, amely közvetlen demokratikus legitimitással rendelkezik. A polgárok ezért a Parlamenthez fordulnak annak biztosítása érdekében, hogy a jelenlegi eljárás bizonyítsa az Unió folyamatos elkötelezettségét az átláthatóság elve és a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés biztosítása iránt. Kész vagyok együttműködni a Parlamenttel e fontos célok elérése érdekében.

Strasbourg, 2008. május 26.

P. Nikiforos Diamandouros

(1) Az Alapjogi Charta 42. cikke.

(2) Lásd a rendelet 1. cikkének a) pontját.

(3) P6_TA(2006)0122, A6-0052/2006.

(4) Az ombudsman konzultációra adott válasza a következő címen érhető el:

(5) A 4. cikk (1) bekezdésének e) pontja.

(6) A 12. cikk (4) bekezdése.

(7) 3. cikk a) pont.

(8) A 2. cikk (6) bekezdése.

(9) Különösen a 4. cikk (1) bekezdésének b) pontja, (2) bekezdésének a) pontja vagy (2) bekezdésének d) pontja.

(10) 3. cikk.

(11) Az 1999. március 15-i jelentés elérhető az Európai Parlament honlapján: http://www.europarl.europa.eu/experts/pdf/reporten.pdf. Lásd különösen a 9.3.3. pontot: „(...) A nyitottság és az átláthatóság azt jelenti, hogy a döntéshozatali folyamat minden szinten a lehető legnagyobb mértékben hozzáférhető és elszámoltatható a nyilvánosság számára. Ez azt jelenti, hogy a meghozott vagy meg nem hozott döntések okai ismertek, és a döntéseket hozók felelősséget vállalnak értük, és készek elfogadni a személyes következményeket, ha az ilyen döntésekről utólag bebizonyosodik, hogy helytelenek voltak. (....).”

(12) Lásd az Európai Unióról szóló szerződés új 11. cikkét.

(13) A C-64/05. P. sz., Svédország (IFAW) kontra Bizottság ügyben 2007. december 18-án hozott ítélet 83-84. pontja. A 86. és 88. pont azt is hangsúlyozza, hogy a hozzáférés csak az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében meghatározott kivételek alapján tagadható meg.

(14) A T-194/04. sz. Bavarian Lager kontra Bizottság ügyben 2007. november 8-án hozott ítélet.

(15) Lásd különösen az ítélet 98-100. pontját. A (117) bekezdés hangsúlyozza továbbá, hogy az 1049/2001/EK rendelet szerinti kivétel nem vonatkozik minden személyes adatra, hanem csak azokra az adatokra, amelyek „valójában és konkrétan alááshatják a magánélet és az egyén sérthetetlenségének védelmét”.

(16) Lásd a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről és az adatvédelemről szóló 1. sz. háttéranyagot. 2005. július, elérhető az európai adatvédelmi biztos honlapján: http://www.edps.europa.eu/EDPSWEB/Jahia/lang/en/pid/21. Azt is meg kell jegyezni, hogy az európai adatvédelmi biztos beavatkozott a Bavarian Lager ügyben a Bizottság álláspontjával szemben.

(17) Lásd az egyezménytervezet 1. cikkéhez fűzött magyarázatok 19. pontját és a 3. cikk (1) bekezdésének f) pontját, amely kivételt ír elő a "magánélet és egyéb jogos magánérdekek" védelme érdekében.

(18) A 4. cikk (2) bekezdésének c) pontja. E változás egyik figyelemre méltó hatása az lenne, hogy korlátozná a WTO vitarendezési eljárásaira vonatkozó információkhoz való hozzáférést.