Uvod

Dame i gospodo. Drago mi je što sam danas ovdje na ovoj radionici, organiziranoj u okviru projekta Eunomia.

Kao akademik posvetio sam mnogo vremena proučavanju zemalja jugoistočne Europe i opsežno sam pisao o politici i povijesti regije, a posebno o demokratizaciji i odnosu kulture i politike.

Kao grčki ombudsman bio sam centralno uključen u pokretanje projekta Eunomia i nastavio sam blisko surađivati s njim otkad sam prije šest godina postao europski ombudsman.

Posebna tema ove radionice od velike je važnosti za moj rad kao Europskog ombudsmana.  Mnogi od najzanimljivijih izazova s kojima se suočavam odnose se na odnos između transparentnosti, privatnosti i zaštite podataka i radujem se što ću puno naučiti od mnogih istaknutih govornika koji su danas ovdje prisutni.

Stoga mi je posebno čast biti na glavnom govoru na ovoj radionici. Zahvaljujem grčkom pučkom pravobranitelju Yorgosu Kaminisu i narodnom pravobranitelju Republike Albanije Emiru Dobjaniu što su me pozvali i pružili mi priliku da s vama podijelim svoja razmišljanja. Također želim zabilježiti svoju zahvalnost povjereniku Vijeća Europe za ljudska prava Thomasu Hammarbergu na njegovoj kontinuiranoj potpori projektu EUNOMIA.

Transparentnost i zaštita podataka

Zamoljen sam da razgovaram o izazovima s kojima se suočavaju pučki pravobranitelji koji nastoje osigurati poštovanje transparentnosti i zaštitu podataka u svojim pravnim porecima. U pozivnom pismu od govornika se tražilo da se usredotoče na svoje institucionalno iskustvo u obradi predmeta i da traže relevantne najbolje prakse. Svakako ću to učiniti. No, budući da ova uvodna sesija ispituje konceptualni okvir, počnimo s pregledom koncepata, počevši od transparentnosti.

Kao što je jasno vidljivo iz nedavne Konvencije Vijeća Europe o pristupu službenim dokumentima, transparentnost je ključan aspekt dobrog demokratskog upravljanja. Transparentnost osnažuje građane tako što im omogućuje da nadziru aktivnosti javnih tijela, ocjenjuju njihovu uspješnost i pozivaju ih na odgovornost.

Transparentnost također omogućuje građanima da učinkovito iskoriste svoja druga politička prava, posebno slobodu govora, te da dobiju informacije koje su im potrebne za potpuno sudjelovanje u javnim aktivnostima.

Transparentnost podrazumijeva da bi javna tijela trebala biti proaktivna u objavljivanju određenih vrsta informacija na načine koje ciljana publika može lako razumjeti.  Osim toga, transparentnost zahtijeva da javna tijela brzo i pozitivno reagiraju na zahtjeve javnosti za pristup informacijama i dokumentima koji nisu objavljeni.

Ovaj koncept poznat je kao "sloboda informiranja" ili "FoI", u Sjedinjenim Američkim Državama i nekim drugim zemljama, uključujući Veliku Britaniju i Irsku, koje su se oslanjale na iskustvo u Sjedinjenim Američkim Državama, gdje je Zakon o slobodi informiranja uveden 1966. godine i znatno ojačan 1974. godine, nakon skandala Watergate.

Pravni okvir koji se primjenjuje na institucije Europske unije temelji se na nordijskom konceptu javnog pristupa dokumentima.  Međutim, unatoč različitoj pravnoj tehnici, svrha slobode informiranja i javnog pristupa dokumentima ista je.

Svaki građanin Unije ili osoba s boravištem u Uniji ima temeljno pravo na pristup, na zahtjev i bez navođenja razloga, dokumentima u posjedu institucije Unije. Međutim, to ne znači da svi dokumenti moraju biti javni. To znači da je teret dokazivanja na javnom tijelu koje odbija zahtjev za javni pristup, čime se poništava tradicionalna pretpostavka povjerljivosti koja je postojala u mnogim zemljama.

Uredba Europske unije o javnom pristupu dokumentima – Uredba 1049/2001 – sadržava popis iznimaka koje mogu opravdati odbijanje pristupa dokumentu. Na neke od tih iznimaka primjenjuje se iznimka jer može postojati prevladavajući javni interes za otkrivanje.

Jedna iznimka, koja ne podliježe prevladavajućem javnom interesu za otkrivanje, danas nam je od središnje važnosti. Institucije Unije mogu odbiti pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo privatnost i integritet pojedinca.  Iznimka također upućuje na zakonodavstvo Zajednice o zaštiti osobnih podataka.

Razmotrimo sada pojmove privatnosti i zaštite podataka.

Člankom 8. Europske konvencije o ljudskim pravima jamči se pravo na privatnost.  U sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava jasno je navedeno da je zaštita osobnih podataka važan aspekt privatnosti.

U članku 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima priznaje se pravo na privatnost. U članku 8. Povelje sadržano je i temeljno pravo na zaštitu osobnih podataka kao zasebno pravo. To odražava sve veću važnost zaštite podataka u digitalnom dobu.

Pravo na zaštitu osobnih podataka, kako je utvrđeno u Povelji, zahtijeva da se podaci obrađuju pošteno, u određene svrhe i na temelju privole ili neke druge zakonite osnove utvrđene zakonom. Osobe čiji se podaci obrađuju moraju imati pravo pristupa podacima koji se na njih odnose i, prema potrebi, pravo na ispravak tih podataka.

Poveljom se predviđa i da usklađenost s tim pravilima mora podlijegati nadzoru neovisnog tijela.

Kao što sam već naveo, postoje legitimni razlozi za ograničavanje transparentnosti. Promicanje transparentnosti kao aspekta demokracije stoga uključuje uravnoteženje i usklađivanje različitih interesa.  Nitko ne sumnja, na primjer, da države imaju legitiman interes za zaštitu određenih vojnih i sigurnosnih tajni.  Osjetljiva pitanja odnose se na opseg tajnosti.

Isto vrijedi i za privatnost i pravo na zaštitu osobnih podataka.  Pravilima o zaštiti podataka predviđena su odstupanja kako bi se zaštitili, na primjer, ciljevi od javnog interesa, uključujući nacionalnu sigurnost, obranu i javnu sigurnost. Nitko ne sumnja, na primjer, da policija ima pravo dobiti informacije o pojedincima s ciljem sprečavanja i otkrivanja kaznenih djela. Osjetljiva pitanja odnose se na granice nadzora.

Kao pučki pravobranitelji predani smo osiguravanju poštovanja temeljnih prava u cilju jačanja demokracije i vladavine prava.  To je jasno navedeno u Izjavi Europske mreže pučkih pravobranitelja, koja je usvojena u Strasbourgu u listopadu 2007.  Pučki pravobranitelji u Mreži potvrdili su da podupiru načela na kojima se temelji Europska unija, a to su sloboda, demokracija, poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda te vladavina prava.

Transparentnost i privatnost ključne su za uspješnu demokraciju, ali obje imaju ograničenja.  Stoga je temeljni izazov uravnotežiti i pomiriti suprotstavljena prava i interese koji postoje kad god je riječ o transparentnosti i kad god je riječ o privatnosti i zaštiti podataka.

U okviru te veće ravnoteže između prava i interesa u općem okviru demokracije i vladavine prava ponekad je potrebno uravnotežiti pravo javnosti na pristup dokumentima i informacijama s pravom na privatnost i zaštitu podataka.  Kasnije ću dati neke konkretne primjere takvog uravnoteženja.  Međutim, prvo ću razmotriti institucionalni okvir za rješavanje tih pitanja.

Institucijsko okruženje

Pučki pravobranitelji nisu sami u promicanju transparentnosti i osiguravanju poštovanja privatnosti i osobnih podataka. Sudovi, naravno, igraju ključnu ulogu. U nekim zemljama povjerenici za informiranje postoje zajedno s pučkim pravobraniteljima, a osnovane su i specijalizirane agencije za zaštitu podataka.

U Europi se institucijsko okruženje razlikuje od zemlje do zemlje. U nekim se zemljama povjerenici za informiranje bave pitanjima transparentnosti i zaštite podataka. To je primjerice slučaj u Njemačkoj, Mađarskoj, Sloveniji i Ujedinjenoj Kraljevini. U drugim zemljama pučki pravobranitelji bave se pitanjima transparentnosti, a nadzornici zaštite podataka zaduženi su za osiguravanje poštovanja temeljnog prava pojedinca na zaštitu podataka. To je slučaj na razini EU-a, iako se, naravno, obje institucije bave aspektima obaju pitanja i, kao što ću objasniti, blisko surađujemo. Da uzmemo još jedan primjer, u Irskoj postoji ombudsman i povjerenik za informiranje - koji su slučajno ista osoba - kao i zaseban povjerenik za zaštitu podataka.

Ti različiti institucionalni aranžmani odražavaju različite pravne tradicije i administrativne kulture.  Bit će zanimljivo naučiti, tijekom ove radionice, kako oni rade u praksi.

Ako postoje zasebne institucije, važno je da one blisko surađuju. To je svakako slučaj na razini EU-a, gdje su Europski ombudsman i Europski nadzornik za zaštitu podataka u redovitom kontaktu. Većinu posljednje polovice svojeg govora posvetit ću pružanju primjera suradnje u korist građana.

Prvo, objasnit ću svoj mandat i dati vam primjer ključnog slučaja koji ilustrira izazov za pučke pravobranitelje u pogledu transparentnosti i zaštite podataka.

Europski ombudsman osnovan je 1993. Ugovorom iz Maastrichta kako bi istražio pritužbe o nepravilnostima u postupanju institucija i tijela EU-a.

Otkad je Ured osnovan, tvrdnja da smo se najčešće bavili istragama je nedostatak transparentnosti. To se, na primjer, odnosi na nepružanje pristupa dokumentu u skladu s Uredbom koju sam ranije spomenuo (Uredba 1049/2001) ili na nepružanje odgovarajućih informacija. Tijekom 2008. godine više od jedne trećine svih naših istraga ispitalo je navode o nedostatku transparentnosti.

Dopustite mi da vam sada dam prvi praktičan primjer izazova koji se mogu pojaviti u balansiranju i usklađivanju različitih prava i interesa.

Slučaj bavarskog lagera

Slučaj koji želim istaknuti općenito je poznat kao slučaj Bavarskog Lagera. Razlog zbog kojeg nam je danas od posebnog interesa jest taj što se uključena institucija Unije, Europska komisija, oslonila na zaštitu podataka kako bi opravdala svoje odbijanje da podnositelju pritužbe pruži određene informacije koje je on zatražio.

Priča je započela prije 16 godina 1993., kada se britanski poslovni čovjek, g. Andrew Ronnan, žalio Europskoj komisiji na britanske zakone koji su imali učinak ograničavanja uvoza piva od strane tvrtke u njegovom vlasništvu; Drugim riječima, tvrtka Bavarian Lager.

Tijekom istrage pritužbe Komisija je 1996. organizirala sastanak.  Pozvao je predstavnike britanske pivarske industrije i neke britanske dužnosnike. G. Ronnanu nije bilo dopušteno prisustvovati sjednici. Pitao je Komisiju za imena osoba koje su bile na sastanku. Komisija je to odbila, a Ronnan se žalio Ombudsmanu u srpnju 1998.

Komisija je mogla iznijeti argumente od javnog interesa kako bi sačuvala tajnost imena.  To nije učinio.  Možda je to zato što je znao da su argumenti preslab.

Komisija je mogla tvrditi da su dotične osobe bile izričito ili prešutno obećane da će njihova imena ostati tajna i da se takva obećanja ne bi smjela prekršiti.  To nije učinio. Možda je to bilo zato što se bojao da će Ombudsman reći da bi se Komisija trebala suzdržati od davanja takvih obećanja u budućnosti.

Umjesto toga, Komisija je inzistirala na tome da je zbog pravila o zaštiti podataka dužna čuvati tajnost imena, osim ako su se dotične osobe složile s otkrivanjem svojih identiteta.

Ovaj je predmet doveo do prvog tematskog izvješća Europskog ombudsmana Europskom parlamentu nakon istrage pritužbe. Posebna izvješća sastavljaju se samo o važnim načelnim pitanjima na koja bi Europski ombudsman trebao upozoriti Europski parlament.

U tematskom izvješću, koje je Europskom parlamentu predstavljeno u studenome 2000., ombudsmanica je izjavila da ne postoji temeljno pravo na tajno pružanje informacija upravnom tijelu te da se Direktivom EU-a o zaštiti podataka od Komisije ne zahtijeva da čuva tajnost imena osoba koje joj dostavljaju stajališta ili informacije o izvršavanju svojih funkcija.

Parlament je 11. prosinca 2001. donio rezoluciju u kojoj je pozvao Komisiju da obavijesti g. Ronnana o imenima. Unatoč tom zajedničkom mišljenju Parlamenta i Ombudsmana, Komisija je zadržala svoje odbijanje.  G. Ronnan zatim je podnio zahtjev za javni pristup popisu imena, pozivajući se na novu Uredbu 1049/2001 o pristupu dokumentima.

Dolazak Europskog nadzornika za zaštitu podataka

Sve se to dogodilo prije nego što je Europski nadzornik za zaštitu podataka započeo s radom u siječnju 2004. Njegova odluka o predmetu donesena je nakon što je Komisija odbila zahtjev za javni pristup, a M. Ronnan pokrenuo je postupak pred Prvostupanjskim sudom.

Nadzornik za zaštitu podataka intervenirao je u postupak pred Sudom. Kao i Ombudsman i Parlament, tvrdio je da Komisija ne primjenjuje ispravno zakon o zaštiti podataka.

Sud je u listopadu 2007. presudio da Komisija mora objaviti nazive.  Iako je Komisija dala imena g. Ronnanu, također je podnijela žalbu Sudu u pogledu načela.  Njezin je argument u biti da se, kad god je riječ o osobnim podacima, pravila o transparentnosti prestaju primjenjivati i da se primjenjuju samo pravila o zaštiti podataka.

Europski ombudsman, Europski nadzornik za zaštitu podataka, Europski parlament i Prvostupanjski sud jednoglasno se protive stajalištu Komisije.  Prema našem mišljenju, izazov je pronaći pravu ravnotežu između privatnosti i transparentnosti.

Ovaj prvi primjer pokazuje da Ombudsman i nadzornik za zaštitu podataka obično donose iste zaključke u konkretnim slučajevima.

Ovo je važno. Doista, možda je iznenadio one koji su očekivali sukobe između Ombudsmana i Nadzornika za zaštitu podataka, kada je potonji krenuo na pozornicu EU-a 2004. godine. Možda su očekivali da će Ombudsman primijeniti maksimalistički pristup transparentnosti, da će nadzornik za zaštitu podataka strastveno promicati povjerljivost osobnih podataka i da će uslijediti sukobi koji će institucijama EU-a ostaviti slobodu da učine sve što im se činilo najboljim.

To nije ono što se dogodilo. Ključ za izvrstan početak bio je vrlo jasan okvir koji je nadzornik za zaštitu podataka iznio u svojem prvom pripremnom dokumentu, koji se korisno usredotočio na javni pristup dokumentima i zaštitu podataka. Mislim da je bilo izuzetno mudro dati prednost ovoj temi i srdačno sam pozdravio objavljivanje ovog rada.

Naravno, moram napomenuti da se pri njegovoj pripremi Nadzornik za zaštitu podataka savjetovao s Ombudsmanom. Od tada dosljedno upućujem na taj izvrstan rad i preporučujem ga u svojim odlukama i govorima. To je i dalje ključna referentna točka za sve koji žele razumjeti odnos između transparentnosti, privatnosti i zaštite podataka. Dostupna je na internetskim stranicama nadzornika za zaštitu podataka.

Memorandum o razumijevanju

Nešto više od dvije godine u životu nadzornika za zaštitu podataka, počeli smo raditi na Memorandumu o razumijevanju, koji smo potpisali u listopadu 2006. godine.

Svrha ovog sporazuma je dvostruka: kako bi se izbjeglo nepotrebno udvostručavanje i osiguralo dosljedno postupanje s pritužbama koje se odnose na zaštitu podataka. Kad je riječ o izbjegavanju udvostručavanja, sporazum je bio vrlo uspješan. Kad je riječ o našem drugom cilju, Memorandumom se olakšavaju naši pokušaji da usvojimo dosljedan pristup pravnim i administrativnim aspektima zaštite podataka, čime se promiču prava i interesi građana i podnositelja pritužbi.

Dat ću vam drugi primjer.  Predmet se odnosi na mjeru u kojoj javnost može pristupiti informacijama o naknadama koje se isplaćuju zastupnicima u Europskom parlamentu.

Parlament je 2005. odbio zahtjev malteškog novinara za informacije o naknadama isplaćenima petorici malteških zastupnika u Europskom parlamentu. Obradila je taj zahtjev u skladu s Uredbom 1049/2001 i obrazložila svoje odbijanje na temelju zaštite podataka.

Novinar je podnio pritužbu pučkom pravobranitelju tvrdeći da porezni obveznici imaju pravo znati kako zastupnici u Europskom parlamentu troše javni novac. Važno je istaknuti da se moja uloga u rješavanju ove pritužbe odnosila na načelo transparentnosti, a ne na načelo financijske odgovornosti, što je odgovornost tijela za proračunski nadzor u Uniji.

Savjetovao sam se s Europskim nadzornikom za zaštitu podataka, koji je savjetovao da, iako se zastupnicima u Europskom parlamentu ne smije uskratiti zaštita njihove privatnosti, osnovna briga mora biti da javnost ima pravo biti obaviještena o ponašanju zastupnika u Europskom parlamentu, a posebno o rashodima javnih sredstava koja su im povjerena.

Stoga sam pozvao Parlament da objavi tražene informacije. Parlament je prihvatio samo dio nacrta preporuke, odbacujući ostatak oslanjajući se na pravno tumačenje odnosa između Uredbe 1049/2001 i Uredbe 45/2001 o zaštiti podataka, što nije u skladu s presudom Prvostupanjskog suda u predmetu Bavarian Lager. Međutim, Parlament je također najavio da će na svojoj internetskoj stranici objaviti opće informacije o naknadama zastupnika u Europskom parlamentu te je uputio na mogućnost ponovne procjene situacije 2009. godine.

Pozdravio sam ovu najavu, kao i priznanje Parlamenta da javnost ima pravo znati kako zastupnici u Europskom parlamentu troše javni novac, ali sam također izdao kritičku primjedbu, žaleći zbog toga što je Parlament tumačio zakon na način koji slabi načelo transparentnosti i sukobljava se s presudom Bavarian Lager.

Želio bih vam sada dati posljednji primjer naše suradnje.  Ovaj je primjer zanimljiv jer pokazuje da pravila o zaštiti podataka nisu samo u skladu s transparentnošću, već se njima može promicati i veća transparentnost nego što bi to bilo moguće samo oslanjanjem na javni pristup.

Predmet se odnosi na kandidata na natječaju EU-a.  Kandidat je bio uspješan, što znači da je stekao pravo na zapošljavanje kao dužnosnik.  Naravno, bio je zadovoljan što je učinio dobro, ali je želio znati koliko dobro, pa je tražio ukupnu ocjenu koju je postigao.  Rečeno mu je da ne može imati te informacije jer su samo neuspješni kandidati imali pravo znati njihovu ocjenu.

Žalio mi se i pokušao uvjeriti Europski ured za odabir osoblja (EPSO) da radi transparentnosti podnositelju pritužbe daju ono što je zatražio.  EPSO je to odbio i stoga sam se savjetovao s Europskim nadzornikom za zaštitu podataka koji je potvrdio moje stajalište da je riječ o osobnim podacima podnositelja pritužbe kojem ima pravo pristupa u okviru zaštite podataka.

Drago mi je što mogu izvijestiti da je Europski ured za odabir osoblja prihvatio stajalište Europskog ombudsmana i Europskog nadzornika za zaštitu podataka, kako u pojedinačnom slučaju tako i općenito.

Potpora Europskog nadzornika za zaštitu podataka u ovom i drugim slučajevima koje sam spomenuo bila je neprocjenjiva. Zajedno pokazujemo institucijama EU-a da su promicanje transparentnosti i zaštita prava na osobne podatke ključni elementi demokracije i vladavine prava u Europi.

Vjerujem da u našim zaključcima u konkretnim slučajevima postoji vrlo visok stupanj konvergencije jer oboje razumijemo da temeljna prava treba definirati i uravnotežiti u tom širem okviru.

Zaključak

Dopustite mi da zaključim vraćajući se na izazove koje sam spomenuo na početku. Prvo, promicanje transparentnosti i privatnosti ključni su elementi demokracije i vladavine prava u Europi. Kao pučki pravobranitelji moramo istodobno braniti i promicati temeljna prava javnog pristupa, privatnosti i zaštite podataka.

Kao što se nadam da sam pojasnio tijekom ove prezentacije, to zahtijeva od nas da pažljivo uravnotežimo različita prava i interese, unutar općeg okvira demokracije i vladavine prava.

Kao što sam već spomenuo, na razini EU-a, koju najbolje poznajem, ombudsmanica i Europski nadzornik za zaštitu podataka svjesni su te stalne potrebe za postizanjem ravnoteže. Uvjeren sam da je to ključna točka konvergencije među nama: naše institucije svjesno i dosljedno teže razumnim i pravednim rješenjima, odnosno razumnom i pravednom uravnoteživanju prava, pritom izbjegavajući maksimalistička tumačenja zakona. Naše prakse vođene su potragom za ravnotežom, razumnošću i pravednošću. To je očito u korist građana.

Rado ću čuti kako drugi pučki pravobranitelji i institucije aktivne u tim područjima rade na rješavanju tih izazova promicanja transparentnosti i zaštite podataka te, prema potrebi, postizanja ravnoteže.

Hvala ti na pažnji. Veselim se daljnjoj raspravi s vama.