Kada je Ugovor o Europskoj uniji iz Maastrichta stupio na snagu u studenome 1993., svaki državljanin države članice postao je, osim toga, građanin Unije.

Odredbe o građanstvu Unije sadržane su u Ugovoru o osnivanju Europske zajednice. Stoga su dio prava Zajednice.

Nakon ponovnog numeriranja uvedenog Ugovorom iz Amsterdama, relevantne odredbe sada su članci 17. do 22. Ugovora o EZ-u.

Članak 17. glasi kako slijedi:

1. Ovime se uspostavlja građanstvo Unije. Svaka osoba koja ima državljanstvo države članice građanin je Unije. Građanstvo Unije nadopunjuje, a ne zamjenjuje nacionalno državljanstvo.

2. Građani Unije uživaju prava dodijeljena ovim Ugovorom i podliježu carinama koje se njime uvode.

1 Posebna prava europskog građanstva

U člancima od 18. do 21. Ugovora o EZ-u utvrđen je niz posebnih prava europskih građana.

Člankom 18. predviđa se da svaki građanin Unije ima pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica.

Člankom 19. predviđa se da građani koji borave u državi članici različitoj od one čiji su državljani imaju aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament, kao i na lokalnim izborima.

Člankom 20. svakom građaninu na državnom području treće zemlje, u kojoj država članica čiji je državljanin nema predstavništvo, dodjeljuje se pravo na zaštitu diplomatskih i konzularnih tijela bilo koje države članice pod istim uvjetima kao i državljanima te države.

Člankom 21. predviđa se da građani imaju pravo podnijeti predstavku Europskom parlamentu i podnijeti pritužbu Europskom ombudsmanu u skladu s člankom 194. odnosno člankom 195. Ugovora.

Ugovorom iz Amsterdama članku 21. dodan je novi stavak. Time se predviđa da svaki građanin Unije može pisati instituciji Zajednice na bilo kojem službenom jeziku i imati odgovor na istom jeziku. Ista se odredba primjenjuje kada građanin piše Europskom ombudsmanu.

Posljednji članak dijela Ugovora o EZ-u koji se odnosi na građanstvo jest članak 22., kojim se od Komisije zahtijeva da svake tri godine izvješćuje o primjeni odredaba o državljanstvu. Njome se Vijeće ovlašćuje i za donošenje odredaba za jačanje ili dodavanje prava građanstva te za preporučivanje novih odredaba državama članicama za donošenje u skladu s njihovim ustavnim odredbama.

2 Važnost građanstva Unije

Europska zajednica osnovana je prije više od 40 godina kao Europska ekonomska zajednica. Njegova struktura i institucije u to vrijeme bile su uglavnom međuvladine i tehnokratske. Sud je uskoro preuzeo inicijativu za promjenu situacije, odlučivši da teme pravnog poretka Zajednice ne uključuju samo države članice, već i njihove državljane. Sud je također definirao Ugovore kao ustavnu povelju Zajednice koja se temelji na vladavini prava i ustrajao je na tome da su temeljna prava sastavni dio prava Zajednice.

Uvođenjem građanstva Unije Ugovor iz Maastrichta temeljio se na postignućima Suda u osiguravanju prava pojedinca. Građanstvo je obveza davanja punog učinka načelima na kojima se temelji Europska unija: sloboda, demokracija, poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda te vladavina prava.

U području političkih prava, kao i davanja građanima aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim i europskim izborima, Ugovorom iz Maastrichta dodijeljen je „ustavan” status pravu na podnošenje predstavki Europskom parlamentu. Prije toga pravo na podnošenje predstavki postojalo je samo u pravilima Parlamenta. U skladu s člankom 194. svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici može podnijeti predstavku Europskom parlamentu „o pitanju koje ulazi u područje djelovanja Zajednice i koje izravno utječe na njega”.

Ugovorom iz Maastrichta osnovan je i ured Europskog ombudsmana kako bi se poboljšali odnosi između građana i uprave Zajednice. Zadaća je Europskog ombudsmana rješavati nepravilnosti u postupanju i pomoći osigurati položaj građana promicanjem dobrih administrativnih praksi. Svaki građanin Unije može se žaliti Europskom ombudsmanu na nepravilnosti u djelovanju institucija ili tijela Zajednice, uz iznimku Suda i Prvostupanjskog suda koji djeluju u svojoj sudbenoj ulozi. Pritužbe može podnijeti i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici.

3 Građani i administracija

Kada Europski ombudsman istražuje postoje li nepravilnosti u postupanju, prva je i najvažnija zadaća utvrditi jesu li institucija ili tijelo Zajednice postupali zakonito. Nikada ne može biti dobro da uprava ne djeluje u skladu sa zakonom. U tom bih vam kontekstu želio preporučiti priručnik Vijeća Europe naslovljen „Administracija i vi”, objavljen 1996., koji sadržava izvrstan sažetak glavnih načela upravnog prava. Naravno, Europski ombudsman uvijek ima na umu činjenicu da je najviše tijelo u pogledu značenja i tumačenja prava Zajednice Sud, koji u svojim presudama često upućuje na načela dobre uprave.

U mnogim državama načela dobre uprave izričito su utvrđena u kodeksu. Sadržaj takvog koda obično uključuje barem neke od sljedećih elemenata: obrazloženje odluka; pravične postupke i prava na obranu; izbjegavanje diskriminacije; uzimanje u obzir svih relevantnih razmatranja i isključivanje nevažnih; vođenje odgovarajuće evidencije; izbjegavanje nepotrebnog kašnjenja; pružanje informacija u jasnom i razumljivom obliku; davanje ispravnih savjeta; primjenom utvrđenih pravila i postupaka; ako je odluka nepovoljna, pružanje informacija o mogućnostima preispitivanja; dosljedno djelovanje; prihvaćanje dopisa i odgovaranje na njih; prijenos pisama nadležnoj službi; isprika zbog pogrešaka; imati odgovarajući sustav za rješavanje pritužbi.

U slučaju uprave Zajednice, postoje brojni skupovi pravila koja se primjenjuju na posebna područja uprave, ali ne i opći kodeks. Smatram da bi kodeks dobrog upravnog ponašanja imao koristi i za upravu i za građane, pod uvjetom da su njegove odredbe dovoljno konkretne i precizne. Obavješćivanjem službenika o službi koju bi trebali pružati poboljšala bi se kvaliteta uprave i pomoglo u održavanju dosljednosti među različitim institucijama i agencijama. Za građane bi kodeks imao dodatnu prednost jer bi uslugu koju imaju pravo očekivati učinio transparentnijom i konkretnijom. Zbog toga sam u studenom 1998. započeo istragu na vlastitu inicijativu o tom pitanju i izradio prvi nacrt mogućeg takvog kodeksa, koji je danas dostupan ovdje. Bilo bi mi drago čuti vaše mišljenje o nacrtu.

4 Pravni lijekovi za građane na nacionalnoj razini

Iako sam uvjeren da bi usvajanje i objavljivanje kodeksa dobrog upravnog ponašanja poboljšalo odnose između građana i institucija i tijela Zajednice, treba imati na umu da pravom i politikama Zajednice u velikoj mjeri upravljaju tijela na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini u državama članicama.

Uzmimo za primjer pravo na slobodno kretanje i boravak na području Unije. To je pravo na građanstvo (članak 18.) i jedno je od glavnih postignuća Unije za građane. Međutim, među građanima postoji stvarna zabrinutost da slobodno kretanje osoba nije stvarnost. Čini se da sve veći broj pritužbi Europskom ombudsmanu o takvim problemima potvrđuje to stajalište.

Najčešći problemi uključuju postojanje graničnih kontrola, poteškoće pri preseljenju u drugu državu članicu i obavljanju gospodarske djelatnosti u njoj, probleme povezane s izdavanjem boravišnih dozvola studentima, umirovljenicima i neradnicima te diskriminaciju na temelju državljanstva. Budući da ti problemi izravno utječu na temeljna socijalna prava, čini se da su izvor zbunjenosti i razočaranja među građanima.

Te prepreke slobodnom kretanju često proizlaze iz nepravilne ili nepotpune primjene prava Zajednice od strane nacionalnih, regionalnih i lokalnih uprava.

U pregovorima koji su prethodili Ugovoru iz Maastrichta španjolska vlada predložila je da Europski ombudsman promiče i nadzire primjenu prava europskih građana na svim razinama uprave u Uniji. Budući da to tada nisu prihvatile sve države članice, danska vlada iznijela je prijedlog ombudsmana čija bi primarna zadaća bila nadzor aktivnosti institucija i tijela Zajednice.

Nakon toga su se pojavili glasovi u kojima se poziva na proširenje mandata Europskog ombudsmana, u skladu s izvornim španjolskim prijedlogom. Osobno i dalje vjerujem u načelo supsidijarnosti.

Kad je riječ o pravnim lijekovima, Sud je izmislio i proveo načelo supsidijarnosti prije nego što se sama riječ čula u raspravama o Uniji. Od trenutka donošenja svoje odluke u predmetu van Gend en Loos (1) Sud je postupno razvijao načelo prema kojem nacionalni sudovi moraju poštovati prava koja pojedinci uživaju na temelju prava Zajednice. Konkretno, nacionalni sudovi trebali bi štititi takva prava u odnosu na javna tijela država članica primjenom odredaba prava Zajednice koje imaju izravan učinak i neizravno dodjelom odštete, u skladu s načelom utvrđenim u predmetu Francovich (2).

Budući da je pravo Zajednice pravo u državama članicama, njegovu primjenu od strane nacionalnih tijela mogu nadzirati i nacionalni pučki pravobranitelji. Zbog toga sam promicao mrežu za vezu koja povezuje sve nacionalne urede pučkog pravobranitelja. Seminari mreže za vezu za informiranje o pravu Zajednice održavaju se svake godine od 1996., a sljedeći će se održati u Parizu u rujnu ove godine. Katalonski pučki pravobranitelj Antonio Canellas organizirao je u listopadu 1997. u Barceloni sličan seminar za regionalne pučke pravobranitelje i regionalne odbore za predstavke radi promicanja znanja o pravu Zajednice na toj razini. Objavljujemo redovito „pismo o vezi” kako bismo obavijestili o značajnoj novoj sudskoj praksi Suda Europske unije i predmetima iz prava Zajednice kojima se bave nacionalni uredi. Internetske stranice Europskog ombudsmana imaju poveznice na internetske stranice nacionalnih pučkih pravobranitelja i sličnih tijela, a u pripremi je i daljnji razvoj suradnje putem tih internetskih stranica. Mreža za vezu također omogućuje nacionalnim uredima da upute upite o pravu Zajednice Europskom ombudsmanu, koji obično prosljeđuje upit nadležnoj instituciji Zajednice radi mišljenja.

5 Novi članak Ugovora kojim se građane obavješćuje o njihovim pravnim lijekovima.

U društvu uređenom vladavinom prava sudovi su, naravno, glavna zaštita prava pojedinaca. Pravobranitelj je nepravosudna institucija, nešto dodatno, koja pomaže građanima kada imaju poteškoća s upravom. Međutim, trenutačno u Ugovorima ne postoji odredba kojom bi se europske građane informiralo o ključnoj ulozi nacionalnih sudova u osiguravanju poštovanja prava Zajednice.

Smatram da je uspješna suradnja između nacionalnih pučkih pravobranitelja i Europskog ombudsmana bolji način promicanja prava europskih građana kojim se nadležnost Europskog ombudsmana proširuje izvan granica iz Maastrichta. Međutim, također smatram da bi na sljedećoj međuvladinoj konferenciji trebalo iskoristiti priliku da se u Ugovor uključi novi članak kojim bi se građane informiralo o svim pravnim sredstvima koja su im na raspolaganju ako se ne poštuju njihova prava iz prava Zajednice.

Osim uloge sudova, u Ugovor bi trebalo uključiti pravo građana da se žale Komisiji na povrede prava Zajednice od strane države članice. To bi moglo poslužiti kao temelj za temeljitu reformu često tajnih postupaka kojima se Komisija koristi u takvim slučajevima.

Nadalje, nacionalni i regionalni pučki pravobranitelji i slična tijela, kao što su odbori za parlamentarne predstavke, također bi trebali biti navedeni u Ugovoru kao odgovorni za pomoć građanima u slučaju sukoba s upravom koji uključuju pravo Zajednice, uključujući pitanja ljudskih prava. Svaka država članica trebala bi imati obvezu osigurati da njezin pravni poredak uključuje učinkovito izvansudsko tijelo kojem građani mogu podnijeti zahtjev u tu svrhu.

(1) Predmet 26/62 [1963.] ECR 1.

(2) Spojeni predmeti C-6 i C-9/90 [1991.] ECR I-5357.