Razlozi za izradu Povelje

U članku 6. Ugovora o Europskoj uniji navodi se da Europska unija poštuje temeljna prava. To je važno obećanje za građane. Međutim, u Ugovoru se građanima ne govori o temeljnim pravima. U članku se spominje i Europska konvencija o ljudskim pravima (EKLJP), ali EKLJP nije izvršiv u odnosu na institucije Unije na isti način kao u odnosu na države članice, koje su je sve potpisale.

Kako bi se ispravila ta situacija, Komisija je prije gotovo deset godina predložila da Zajednica također potpiše Europsku konvenciju o ljudskim pravima. U ožujku 1996. Sud je odlučio da postojeći Ugovor o EZ-u ne dopušta da se to dogodi (1).

To je bila polazišna točka za ideju Povelje Europske unije o temeljnim pravima.

Postupak izrade nacrta

Odluka o izradi Povelje donesena je u lipnju 1999. na sastanku Europskog vijeća u Kölnu. Zadatak je dodijeljen posebnom tijelu pod nazivom Konvencija. Eksperiment je bio uspješan i nadahnuo je ovu Konvenciju, koja je izradila ustav za Europsku uniju.

Europski ombudsman bio je promatrač na prvoj konvenciji – Povelji. Ima isti status u ustavnoj ili, kako se naziva, Europskoj konvenciji.

Konvencija o Povelji započela je i dovršila svoj rad 2000. godine. Za predsjednika je izabran Roman Herzog, bivši predsjednik Njemačke i njemačkog ustavnog suda. Pod njegovim vodstvom, Konvencija je usvojila mudru strategiju. Činilo se jasnim da će se neke države članice usprotiviti pravno obvezujućoj Povelji. Konvencija nije gubila vrijeme na raspravu o tom pitanju, već je sastavila Povelju kao da će postati pravno obvezujuća. To je značilo da bi tekst mogao dobiti pravnu snagu u budućnosti, kada je postojala politička volja da se to učini.

Što sadržava Povelja

Povelja predstavlja prepravljanje postojećih temeljnih prava u pristupačnijem obliku.

Neka prava iz Povelje odgovaraju pravima iz EKLJP-a. Značenje i opseg primjene tih prava jednaki su u EKLJP-u i Povelji, čak i ako se u Povelji upotrebljava moderniji tekst (članak 52. stavak 3. Povelje). Naravno, to ne sprečava pravo Unije da pruži širu zaštitu.

Osim toga, Povelja sadržava gospodarska i socijalna prava te prava europskog građanstva. Potonje uključuje pravo na dobru upravu (članak 41.), što je prvi put da se to pravo izričito spominje u međunarodnom instrumentu za ljudska prava.

Povelja je proglašena

Predsjednici Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije zajednički su 7. prosinca 2000. proglasili Povelju istodobno s potpisivanjem Ugovora iz Nice.

Ta mjera poduzeta u ime najviših tijela Europske unije omogućuje građanima da vjeruju da su temeljna prava navedena u članku 6. Ugovora jednaka onima utvrđenima u Povelji.

Iako Povelja sama po sebi nije pravno obvezujuća, uvjerljiva je u pogledu postojećih pravnih prava koja pojedinci imaju. U presudama Prvostupanjskog suda (2) i Europskog suda za ljudska prava (3) spomenuta je Povelja. Nezavisni odvjetnici Suda također ga redovito upućuju.

Europski ombudsman i Povelja

Europski ombudsman smatra da se svečanim proglašenjem Povelje od strane predsjednika Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije te tri institucije obvezuju na poštovanje prava koja ona sadržava. Ako se to ne učini, to bi bila nepravilnost u postupanju.

Ombudsmanica je od proglašenja pokušala potaknuti institucije i tijela da poštuju prava iz Povelje.

Sud je proveo tri istrage na vlastitu inicijativu o posebnim pravima iz Povelje:

• Istrage o slobodi izražavanja dužnosnika i pravu na roditeljski dopust dovele su do toga da je Komisija predložila izmjene Pravilnika o osoblju.
• Istraga o dobnoj diskriminaciji pri zapošljavanju navela je predsjednike Europskog parlamenta i Komisije da pristanu na prestanak primjene dobnih granica pri zapošljavanju s trenutačnim učinkom.

Povelju smo upotrijebili za rješavanje pritužbi:

• Ombudsmanica je Europskom parlamentu podnijela posebno izvješće o neizravnoj spolnoj diskriminaciji žena pri upućivanju nacionalnih dužnosnika. Kao odgovor na to, Komisija je ukinula predmetno pravilo.
• Ombudsmanica se također bavila pritužbom o rasnoj neravnoteži pri zapošljavanju u institucijama i tijelima Europske unije. Kao odgovor na to Komisija se obvezala poticati prijave članova manjinskih zajednica i pripremiti akcijski plan o jednakim mogućnostima.

Pravo na dobru upravu

Ombudsmanica je pokrenula inicijativu za izradu Kodeksa dobrog administrativnog postupanja, u kojem se detaljno navodi što znači dobra uprava. Europski parlament odobrio je Kodeks, uz određene izmjene, 6. rujna 2001.

Parlament je pozvao Ombudsmana da primijeni Zakonik pri ispitivanju postojanja nepravilnosti u postupanju kako bi se ostvarilo pravo na dobru upravu, navedeno u članku 41. Povelje. To sada činimo, nakon što smo obavijestili sve institucije i tijela Zajednice o Kodeksu.

Parlament je također pozvao Komisiju da podnese prijedlog europskog upravnog zakona koji bi se ujednačeno primjenjivao na sve institucije i tijela Unije.

Ombudsmanica je podržala tu ideju predlaganjem da bi ustav trebao uključivati dobru upravu kao cilj Unije, kao i posebnu odredbu za donošenje zakona o dobroj upravi.

Ombudsmanica je također predložila da Komisija donese poseban kodeks, u skladu s člankom 41. Povelje, za administrativno rješavanje pritužbi iz članka 226. o povredama prava Zajednice od strane država članica. Kao odgovor na to Komisija je prošle godine objavila Komunikaciju koja predstavlja stvarni napredak prema pravednom upravnom postupku za podnositelje pritužbi.

Povelja bi trebala biti pravno obvezujuća

Nažalost, još uvijek postoji otpor u administraciji Vijeća i u administraciji Suda. Nedavno smo saznali da pokušavaju odgoditi konačnu odluku novog Europskog ureda za zapošljavanje da ne primjenjuje dobne granice, unatoč javnim obvezama koje je već preuzela većina uključenih institucija i tijela.

Nažalost, volja za diskriminacijom i kršenjem drugih temeljnih prava i dalje je snažna, čak i u bogatim i civiliziranim zemljama koje čine Europsku uniju. Čuo sam da su neki visoki dužnosnici tvrdili da je Povelja samo obećanje političara i da nitko ne bi trebao očekivati da se slijedi. Zato smatram da Konvencija ima pravo inzistirati na tome da budući ustav Unije mora dati pravnu snagu Povelji. Ona bi trebala obvezivati institucije i tijela Unije te države članice u pitanjima uređenima pravom Zajednice.

Pravni lijekovi i vladavina prava

Bitno je, ali nedovoljno, učiniti Povelju pravno obvezujućom. Dolazim iz zemlje koja je nekad imala drugu Uniju kao blizak susjed: Sovjetskog Saveza. Sovjetski Savez imao je ustav koji je sadržavao neka prekrasna prava. Problem je bio u tome što ih nitko nije slijedio i nisu postojali djelotvorni postupci kojima bi građani mogli ostvariti svoja prava.

U društvima uređenima vladavinom prava prava i pravni lijekovi idu zajedno. To je jasno navedeno u članku 47. Povelje, u kojem se navodi da svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom.

Tom se odredbom građanima daje pravo na pravni lijek, ali ne i pravni lijek.

Zato sam Europskoj konvenciji predložio da Ustav sadržava poglavlje o pravnim lijekovima kako bi se građane informiralo o dostupnim pravnim lijekovima ako se ne poštuju njihova prava u skladu s europskim pravom, uključujući temeljna prava.

Ovo poglavlje treba započeti sa sudovima: glavni su jamci vladavine prava. Trebali bismo obavijestiti građane da imaju pravo obratiti se nacionalnim sudovima kako bi obranili svoja prava u skladu s europskim pravom. Potrebno je na odgovarajući način spomenuti važnu ustavnu ulogu Suda.

Pravobranitelj u svim državama članicama

─ je radio kao pučki pravobranitelj više od 13 godina, prvo kao nacionalni pučki pravobranitelj, a zatim kao pučki pravobranitelj Europske unije ─. Smatram da bi europski građani trebali imati pravo na izvansudski pravni lijek i u slučaju spora s javnom upravom. Taj pravni lijek može biti pravobranitelj ili slično tijelo s ustavnim mandatom. Za građanina je dobro imati takav pravni lijek jer je fleksibilan, brz i bez troškova za podnositelja pritužbe.

Naravno, svaka država članica sama odlučuje o opsegu i ovlastima tog tijela, pod uvjetom da se njime jamči promicanje dobre uprave i vladavine prava, čime se jačaju odnosi između uprave i građana. U slučaju spora s javnom upravom trebalo bi postojati tijelo nadležno za rješavanje pojedinačnih pritužbi. To tijelo također može poduzeti inicijative za promicanje boljih administrativnih postupaka i praksi.

Moguće je imati i odbor za predstavke i ombudsmana koji uspješno surađuju. To je situacija u Europskoj uniji u kojoj suradnja jasno djeluje u korist građana. Odbor za predstavke, kao političko tijelo, trebao bi se usredotočiti na načelna pitanja u kojima su potrebni političko iskustvo i utjecaj kako bi se stvari ispravile. Pravobranitelj bi se u pravilu trebao baviti pojedinačnim pritužbama građana. Korisno je da odbor nadzire rad ombudsmana baveći se njegovim godišnjim izvješćem, a time i dajući ombudsmanu smjernice i savjete.

Nacionalni pučki pravobranitelji trenutačno imaju poslovni nastan u 12 od 15 država članica Europske unije. Na regionalnoj razini djeluje i oko 40 ombudsmana i sličnih tijela.

Njemačka ima odbore za predstavke koji dobro funkcioniraju na saveznoj razini i u saveznim zemljama. Neke savezne zemlje također imaju pučke pravobranitelje. Italija trenutačno nema nacionalnog pučkog pravobranitelja ili odbora za predstavke, ali ima aktivnu mrežu regionalnih i općinskih pučkih pravobranitelja. U Luksemburgu trenutačno ne postoji izvansudski pravni lijek za pojedinačne sporove s javnom upravom. Međutim, i u Italiji i u Luksemburgu postoje prijedlozi za osnivanje nacionalnog ombudsmana. Svih deset zemalja koje su se trebale pridružiti Europskoj uniji 2004. već su osnovale nacionalne pučke pravobranitelje ili slična tijela.

U poglavlju o pravnim lijekovima Ustava trebalo bi stoga navesti da građani imaju pravo podnijeti pritužbu ombudsmanu ili sličnom tijelu u svakoj državi članici.

Mreža pučkih pravobranitelja i sličnih tijela

Europski ombudsman i postojeći pučki pravobranitelji i slična tijela u Europskoj uniji surađuju u mreži. Pružamo informacije o europskom pravu i brzo prenosimo predmete tijelu koje je najsposobnije za njihovo rješavanje. Nacionalni i regionalni pučki pravobranitelji nadležni su za rješavanje predmeta koji uključuju pravo Zajednice te također imaju dugogodišnje iskustvo u pitanjima ljudskih prava. One bi mogle imati važnu ulogu u ostvarivanju Povelje o temeljnim pravima.

Mreža i provedba Povelje ojačale bi se kad bi Europski ombudsman mogao uputiti predmete o temeljnim pravima Sudu Europske unije, ako se u uobičajenoj istrazi ombudsmana ne bi moglo pronaći rješenje. To bi moglo ograničiti broj predmeta u kojima pojedinci mogu sami tražiti pokretanje postupaka o temeljnim pravima pred sudovima Zajednice.

U poglavlju Ustava o pravnim lijekovima trebalo bi također pojasniti da građani imaju pravo podnijeti predstavku Europskom parlamentu o kršenju europskog prava u državama članicama. Komisija bi trebala imati dužnost surađivati s Europskim parlamentom kako bi se osiguralo da se pritužba ispita u pravednom i otvorenom postupku.

Nažalost, čini se da preliminarni nacrt Ustavnog ugovora objavljen krajem listopada prošle godine ne predviđa poglavlje o pravnim lijekovima. Nadam se da će svi ovdje učiniti sve što je u njihovoj moći kako bi potaknuli Konvenciju da ozbiljno razmotri ovo pitanje i uključi poglavlje o pravnim lijekovima.

Uspostava kruga rasprava o Sudu, kojim predsjeda povjerenik Vitorino, dobra je prilika za rješavanje tog pitanja.

Pristupanje međunarodnim instrumentima za ljudska prava

Iskustvo pokazuje da mogućnost međunarodnog nadzora dodatno poboljšava i jača zaštitu temeljnih prava.

EKLJP je najrazvijeniji i najučinkovitiji sustav te vrste na svijetu. Sve države članice Unije prihvaćaju međunarodni nadzor putem sustava Konvencije, koji su imale aktivnu ulogu u stvaranju i razvoju tijekom dugog razdoblja. Stoga se čini ispravnim da institucije i tijela Unije prihvate taj nadzor i pristupanjem Konvenciji.

Vijeće Europe razvilo je i druge važne međunarodne instrumente u području ljudskih prava, kao što su Europska socijalna povelja, Europska konvencija za sprečavanje mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja te Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina.

Postoje i instrumenti Ujedinjenih naroda kao što su Opća deklaracija o ljudskim pravima, Međunarodni pakt o gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima te Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, kao i niz konvencija ILO-a kao što su one koje se odnose na slobodu udruživanja i zaštitu prava na organiziranje (C87, 1948.) i najgori oblici dječjeg rada (C182, 1999.).

Kako je trenutačno sastavljeno, članak 5. stavak 2. Ustava spriječio bi Uniju da pristupi bilo kojem međunarodnom sporazumu o ljudskim pravima osim EKLJP-a.

Smatram da bi se Ustavom trebala ostaviti otvorena mogućnost da Unija slijedi dobar primjer većine država članica pristupanjem drugim međunarodnim instrumentima za zaštitu i promicanje ljudskih prava.

Stoga sam predstavio izmjenu kako bi odredba o odobrenju iz Ustava postala općenitija.

Zaključak

Pitanja ljudskih prava dosad su dobro napredovala u Europskoj konvenciji. To je zahvaljujući predanosti ljudskim pravima koju su pokazali povjerenik Vitorino i članovi Radne skupine za Povelju i pristupanje Europskoj konvenciji o ljudskim pravima.

Čini se da je Konvencija u načelu prihvatila da bi Povelja trebala postati obvezujuća u pravu Zajednice i da bi se Unija mogla pridržavati EKLJP-a.

Važno je naglasiti da bi te velike korake trebalo poduprijeti funkcionalnim sustavom pravnih lijekova, u kojem je primarna uloga sudova popraćena dodatnim izvansudskim pravnim lijekovima. Građanin koji želi znati koji su pravni lijekovi dostupni u slučaju povrede njegovih prava iz europskog prava trebao bi moći pronaći odgovor koji je jasno naveden u ustavu Unije.

---

(1) Mišljenje 2/94 [1996.] ECR I-1759. Sud je smatrao da članak 308. (bivši članak 235.) Ugovora o EZ-u, kojim se Vijeću daje ovlast da poduzme odgovarajuće mjere ako je djelovanje Zajednice potrebno za postizanje jednog od ciljeva Zajednice, nije dovoljna pravna osnova s obzirom na „temeljne institucionalne implikacije” pristupanja Zajednice i država članica Europskoj konvenciji.

(2) Vidjeti predmet T-54/99, max.mobil Telekommunikation Service GmbH protiv Komisije, 2002. ECR II-00313, točke 48. i 57.; Predmet T-177/01, Jégo-Quéré & Cie SA protiv Komisije, 2002. ECR II-02365, točke 42. i 47.; Predmet T-211/02 Tideland Signal Limited protiv Komisije, presuda od 27. rujna 2002., točka 37.; Spojeni predmeti T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 i T-272/01, Philip Morris International, Inc. i drugi protiv Komisije, presuda od 15. siječnja 2003., točka 122.

(3) Vidjeti presudu Goodwin protiv Ujedinjene Kraljevine od 11. srpnja 2002., točka 100.; I. protiv Ujedinjene Kraljevine, presuda od 11. srpnja 2002., točka 80.