Izlaganje Europskog ombudsmana, P. Nikiforos Diamandouros,
Centar za informiranje
o politici doručka (EPC)

Uvod

Dobro jutro dame i gospodo! Drago mi je što sam ovdje zbog ovog EPC-ovog brifinga o politici doručka. Posebno bih želio zahvaliti g. Martensu, izvršnom direktoru EPC-a, i njegovu timu što su mi dali priliku da s vama podijelim neka razmišljanja o „Ugovoru iz Lisabona i pravima građana – ulozi Europskog ombudsmana”.

Ovo je zapravo drugi put da sam imao zadovoljstvo razgovarati o sastanku za doručak koji je organizirao EPC.  Prvi je bio 28. lipnja 2007., kada sam s gostima EPC-a podijelio svoja promišljanja o još jednoj važnoj temi koja se odnosi na rad Europskog ombudsmana, a to je transparentnost u Uniji i kako je proaktivno i sustavno promicati.

Ugovor iz Lisabona na snazi je više od godinu dana i već je predmet brojnih žustrih rasprava i detaljnih analiza, kako prije tako i od njegova donošenja. Dvije od njegovih istaknutih značajki su, s jedne strane, da osigurava nove razine europske suradnje u područjima vanjskih poslova, gospodarskog upravljanja, energetske sigurnosti, proračuna i imigracije i, s druge strane, da uvodi fleksibilnije postupke donošenja odluka.

Napori da se unaprijedi provedba Ugovora iz Lisabona bili su, dakako, pogođeni gospodarskom krizom, koju mnoge države članice još uvijek teško mogu prevladati.

Međutim, često se zaboravlja da postoji treći aspekt Ugovora iz Lisabona: njegov utjecaj na građanstvo i prava građana. To naravno vrijedi i za Povelju o temeljnim pravima, koja sada ima istu pravnu snagu kao Ugovori i koja je obvezujuća za države članice pri primjeni prava EU-a.

Mnoge odredbe Ugovora i Povelje utječu i na mandat i rad Europskog ombudsmana. Njima se otvaraju vrijedne mogućnosti za premošćivanje jaza između europskih građana i razine Europske unije.

Započet ću svoje primjedbe kratkim objašnjenjem uloge Europskog ombudsmana u služenju građanima. Zatim ću opisati utjecaj koji Ugovor iz Lisabona ima na moj mandat. Naposljetku, želio bih objasniti nova prava koja građanima pružaju Ugovor i Povelja te mogućnosti koje su Ombudsmanu na raspolaganju za ostvarivanje tih prava.

Europski ombudsman

Pravo na podnošenje pritužbe Europskom ombudsmanu utvrđeno je Ugovorom iz Maastrichta. Građani, poduzeća, odvjetnici, udruge, nevladine organizacije i interesne skupine, da spomenem samo neke od onih koji me kontaktiraju, imaju pravo žaliti se na nepravilnosti u postupanju uprave Europske unije.

Što je nepravilnost u primjeni? Obuhvaća sve vrste lošeg ili nepravilnog administrativnog ponašanja, od zakašnjelog plaćanja za projekte EU-a do neopravdanog odbijanja izdavanja dokumenta i od objavljivanja netočnih informacija do neodgovaranja na dopis.

Odluke Europskog ombudsmana nisu pravno obvezujuće. Njegova je zadaća uvjeriti institucije da poštuju načela dobre uprave.  Gdje god je to moguće, nastoji postići prijateljska rješenja. To mu daje priliku da osigura ishod od kojeg će svi imati koristi, zadovoljavajući i podnositelja pritužbe i uključenu instituciju. Ako se nepravilnosti u postupanju i dalje mogu ispraviti, izdaje preporuke osmišljene kako bi se omogućila pravna zaštita ili ponekad zatvara predmete s kritičkim primjedbama. Ako institucija ne poštuje njegove preporuke u slučajevima u kojima se postavljaju temeljna načelna pitanja u vezi s njegovim mandatom, može Europskom parlamentu podnijeti posebno izvješće.

Prošli tjedan objavio sam svoje godišnje izvješće za 2010. godinu. Ukupno sam 2010. zaprimio 2667 pritužbi i zaključio više od 300 istraga. Najčešći predmet istraga bio je nedostatak transparentnosti u upravi EU-a. To je činilo trećinu zaključenih predmeta. Drugi predmeti odnosili su se na probleme s izvršenjem ugovora EU-a ili poziva na podnošenje ponuda, nepoštenost, zlouporabu ovlasti ili diskriminaciju.

Jedan je od mojih glavnih prioriteta pomoći upravi EU-a da postane otvorenija, odgovornija i prilagođenija građanima; Drugim riječima, stvoriti kulturu usluge koja uključuje proaktivan pristup dobroj upravi. U tom pogledu treba još puno toga učiniti. Međutim, zadovoljan sam što je u više od polovice slučajeva koje sam zaključio 2010. predmetna institucija prihvatila prijedlog prijateljskog rješenja ili riješila to pitanje.

Budući da je moj mandat ograničen na istraživanje pritužbi o nepravilnostima u postupanju uprave EU-a, pritužbe protiv javnih tijela država članica nisu u mojem mandatu, čak i ako se odnose na pravo EU-a. Međutim, mnoge takve pritužbe u nadležnosti su nacionalnih i regionalnih pučkih pravobranitelja u Europskoj mreži pučkih pravobranitelja. Stoga blisko surađujem s kolegama u Mreži kako bih osigurao pravilnu primjenu prava EU-a i kontinuirano obavještavao članove Mreže o najnovijim kretanjima u području prava EU-a.

Utjecaj Ugovora iz Lisabona na Europskog ombudsmana

Iako Ugovorom iz Lisabona nisu stvorene nove nadležnosti za Europskog ombudsmana, ipak, u pogledu institucija obuhvaćenih njegovim mandatom, područje primjene prošireno je s „institucija i tijela Zajednice” na „institucije, tijela, urede ili agencije Unije”. Mandat Europskog ombudsmana stoga je proširen na dva glavna načina.

Kao prvo, prije Ugovora iz Lisabona mandat Europskog ombudsmana bio je ograničen na prvi stup, stup „Zajednica”, i treći stup, odnosno policijsku i pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima. Ombudsman nije bio ovlašten za pokretanje istraga u vezi s djelovanjima u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike. Međutim, nakon što je Ugovorom iz Lisabona ukinuta takozvana struktura „stupa” EU-a, bivši drugi stup – zajednička vanjska i sigurnosna politika – sada je također obuhvaćen mandatom Europskog ombudsmana.

Drugo, Europsko vijeće sada je izričito uključeno u institucije Unije. Zbog toga su njegove radnje ili propusti sada također obuhvaćeni mandatom Europskog ombudsmana.

Posljedice tih dviju promjena potencijalno su znatne jer mnoge od navedenih institucija i tijela upućuju pritužbe Ombudsmanu.

Kako europski građani imaju koristi od Ugovora iz Lisabona?

Sada ću se obratiti europskim građanima. Prije gotovo dvadeset godina autori Ugovora iz Maastrichta uveli su koncept građanstva Europske unije, prema kojem svaki državljanin države članice mora biti građanin Unije.

Među pravima povezanima s građanstvom Unije su pravo na pritužbu Europskom ombudsmanu, podnošenje predstavki Europskom parlamentu te pravo glasa i kandidiranja na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament. Od velike je važnosti i pravo na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica.

Stupanje na snagu Ugovora iz Lisabona i odluka da se Povelji o temeljnim pravima dodijeli jednaka pravna vrijednost kao i Ugovorima posljednja su faza u dugom i promjenjivom procesu osnaživanja europskih građana. Povelja posebno daje snažnu poruku o važnosti koju Unija pridaje pravima građana.

Pravo na dobru upravu

Odjeljak Povelje naslovljen „Prava građana” sadržava, naravno, pravo na pritužbu Europskom ombudsmanu. Sadržava i pravo na dobru upravu, koje je u središtu djelovanja Europskog ombudsmana.

Pravo na dobru upravu uključeno je u Povelju na prijedlog prvog Europskog ombudsmana Jacoba Södermana. Smatrao je da bi trebalo uzeti u obzir moderni razvoj standarda ljudskih prava i odnosa između građana i javne uprave. Prije svega, među tim događajima, rekao je, je ideja da građanin ima pravo da se njegovi ili njezini poslovi rješavaju ispravno, pravedno i brzo od strane otvorene, odgovorne i uslužne javne uprave.

Temeljno pravo na dobru upravu, kako je utvrđeno u članku 41. Povelje, pravo je na to da institucije, tijela, uredi i agencije Unije sa svojim „sajmovima postupaju nepristrano, pravedno i u razumnom roku”.

To načelo uključuje:

• pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati;
• pravo na pristup svojem spisu, uz poštovanje legitimnih interesa povjerljivosti te profesionalne i poslovne tajne;
• obvezu uprave da obrazloži svoje odluke;
• pravo da Unija nadoknadi svaku štetu koju njezine institucije ili službenici prouzroče pri obavljanju svojih dužnosti, u skladu s općim načelima koja su zajednička pravima država članica;
• pravo na pisanje institucijama Unije na jednom od jezika Ugovora i na davanje odgovora na istom jeziku.

Uskoro ću objaviti rezultate posebnog istraživanja Eurobarometra o pravima građana, koje su naručili Europski ombudsman i Europski parlament i koje je provedeno mišljenjem TNS-a. Jedna trećina od 27 000 građana koji su odgovorili na anketu izjavila je da je pravo na dobru upravu za njih najvažnije pravo građana, pri čemu je samo pravo na slobodno kretanje i boravak u EU-u bolje ocijenjeno.

Sudjelovanje civilnog društva

Ugovorom iz Lisabona također se jača pravo građana i udruga na sudjelovanje u demokratskom životu Unije. Njime se zahtijeva da institucije Unije održavaju otvoren, transparentan i redovit dijalog s predstavničkim organizacijama i civilnim društvom.

Jednako je važno naglasiti da održavanje „redovitog dijaloga” podrazumijeva sudjelovanje u istinskoj raspravi o politikama s predstavničkim organizacijama i civilnim društvom, koje ih, uz moguću potporu inicijativama institucija, mogu kritizirati ili im se čak suprotstaviti.

Nadalje, Europska komisija mora provesti opsežna savjetovanja sa zainteresiranim stranama kako bi osigurala dosljednost i transparentnost djelovanja Unije. Na Sudu je da odluči jesu li te obveze pravno izvršive od strane fizičkih ili pravnih osoba. Međutim, očito je da bi nepostupanje u skladu s njima moglo biti razlog za pritužbu Ombudsmanu. Stoga se čini vjerojatnim povećanje radnog opterećenja Ombudsmana.

U kontekstu sudjelovanja građana važno je napomenuti i da se Ugovorom iz Lisabona jačaju ovlasti Europskog parlamenta i nacionalnih parlamenata u zakonodavnom postupku. Veća uloga nacionalnih parlamenata građanima i organiziranom civilnom društvu na razini država članica pruža priliku da se uključe u izradu zakonodavstva Unije i unutar svojeg nacionalnog demokratskog okvira, gdje se neki od njih mogu osjećati bolje sposobnima za sudjelovanje nego na razini Unije.

Europska građanska inicijativa

Naravno, „europska građanska inicijativa” predstavlja još jednu važnu inovaciju Ugovora. Zahvaljujući toj inicijativi milijun građana iz najmanje sedam država članica imat će mogućnost pozvati Komisiju da iznese nove zakonodavne prijedloge. Trebao bi dati ključan doprinos osnaživanju europskih građana.

Ombudsmanica je sudjelovala u javnom savjetovanju o toj inicijativi kako bi se osiguralo da ona funkcionira na najtransparentniji mogući način i uz minimalnu birokraciju.

Ombudsman je u svojem doprinosu pokušao predvidjeti aspekte buduće uloge Komisije koji bi mogli dovesti do pritužbi. Dani prijedlozi osmišljeni su kako bi Komisija promicala dobru upravu i time pomogla osigurati uspjeh tog vrijednog novog instrumenta za građane. Međutim, može se predvidjeti mogućnost podnošenja pritužbi Europskom ombudsmanu ako su građani nezadovoljni načinom na koji Komisija vodi građansku inicijativu.

Otvorenost i transparentnost

Sada ću se osvrnuti na važno područje transparentnosti i otvorenosti koje je od ključne važnosti za građane i rad Europskog ombudsmana.

Među osobama ispitanima u posebnom istraživanju Eurobarometra 42 % nije zadovoljno razinom transparentnosti u upravi EU-a. I, kao što sam već spomenuo, daleko najčešći navod koji je Ombudsman ispitao jest nedostatak transparentnosti u upravi EU-a. Ta je tvrdnja osnova za više od jedne trećine svih istraga i uključuje odbijanje informacija ili pristup dokumentima. I dalje sam vrlo zabrinut zbog ishoda ankete i dosljedno velikog broja pritužbi povezanih s transparentnošću jer je odgovorna i transparentna uprava EU-a ključna za izgradnju povjerenja građana u EU.

Niz članaka Ugovora iz Lisabona sada omogućuje veću transparentnost u aktivnostima institucija EU-a. Kao primjer, Ugovor uključuje odredbu prema kojoj se Vijeće javno sastaje kada raspravlja i odlučuje o nacrtu zakonodavstva. Već dugo tvrdim da bi potpuna transparentnost zakonodavnog postupka u Vijeću trebala ojačati i nacionalno građanstvo i građanstvo Unije. To bi Europljanima trebalo omogućiti da vide što vlade koje su izabrali kao nacionalne građane rade na europskoj razini. Time bi im se omogućilo i da kao građani Unije učinkovitije prate rad ključne institucije EU-a, čime bi se promicala odgovornost.

Ugovorom se od drugih institucija i tijela Unije zahtijeva i da svoj rad obavljaju na što otvoreniji način kako bi se promicalo dobro upravljanje i osiguralo sudjelovanje civilnog društva.

U tom je kontekstu posebno važan članak 42. Povelje o temeljnim pravima. Njome se predviđa da građani imaju pravo pristupa dokumentima institucija Unije. To predstavlja znatno poboljšanje u odnosu na prošlu praksu jer se njime pravo pristupa proširuje ne samo na dokumente u posjedu Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, nego i na one u posjedu svih drugih institucija, tijela, ureda i agencija EU-a, uključujući, prvi put, Europsko vijeće.

Zaključak

Zaključiti: Europska unija često se doživljava kao birokracija na daljinu, odvojena od svakodnevnog života svojih građana. Međutim, ako pogledamo nove odredbe Ugovora iz Lisabona i Povelje o temeljnim pravima, jasno je da su prava građana i uloga civilnog društva ojačani.

Nadalje, mnoge nove odredbe Ugovora iz Lisabona i Povelje usmjerene su na to da se institucije i tijela EU-a učine otvorenijima, odgovornijima i prilagođenijima građanima. Omogućuju građanima da učinkovitije prate rad institucija EU-a, ali i vlada koje su izabrali na nacionalnoj razini.

Mandat Europskog ombudsmana također je proširen i zbog toga očekujem povećanje broja pritužbi.

Međutim, još je mnogo toga potrebno učiniti prije nego što Unija i njezini građani mogu u potpunosti iskoristiti mnoge od tih odredbi, posebno one koje se odnose na povećanu transparentnost i veću uključenost civilnog društva.

Najveći problem ostaje činjenica da većina europskih građana još uvijek nije svjesna svojih prava. U posebnom istraživanju Eurobarometra, koje sam spomenuo ranije, više od 70 % ispitanika nije se osjećalo informirano o Povelji, a dodatnih 13 % nikada nije ni čulo za Povelju.

Osim toga, mnogi građani ne znaju gdje se obratiti ako naiđu na probleme u primjeni prava EU-a općenito ili u ostvarivanju svojih prava, bilo na regionalnoj, nacionalnoj ili europskoj razini.

• Taj nedostatak znanja je uznemirujući, posebno s obzirom na to da je Povelja ključni instrument koji je Unija razvila za zaštitu i promicanje prava građana. Ured ombudsmana, zajedno s drugim institucijama EU-a i Europskom mrežom pučkih pravobranitelja, očito još ima mnogo toga za učiniti kako bi bolje informirao građane i pomogao im da iskoriste svoja prava.  To mi je jedan od glavnih prioriteta u trenutačnom mandatu.

Puno ti hvala na pažnji. Sretan sam što vam mogu odgovoriti na pitanja.