Strasbourg, 21. listopada 2014.

Re: Revizija EIB-ove politike transparentnosti

Poštovani gospodine predsjedniče,

Nakon našeg sastanka u Luxembourgu 14. srpnja 2014. EIB je Ombudsmanu poslao primjerak nacrta revidirane politike transparentnosti Banke, navodeći da želite iskoristiti stručnost Ombudsmana tijekom tekućeg postupka preispitivanja standarda transparentnosti EIB-a.

Ovom prilikom zahvaljujem na pozivu Ombudsmanu da doprinese reviziji EIB-ove politike transparentnosti i pozdravi otvoren i zanimljiv način na koji ste proveli preispitivanje. Razumijem da je taj proces do danas uključivao javno savjetovanje i dva sastanka sa zainteresiranim dionicima. Relevantnim agencijama EU-a skrenuo sam pozornost na proces EIB-a kao model pri razmatranju razvoja vlastitih politika u području transparentnosti.

Moje razmišljanje o EIB-ovoj politici transparentnosti odražava moju suradnju s Partnerstvom za otvorenu vlast, u kojem sada sudjeluje 20 država članica EU-a. Iako EU kao takav ne sudjeluje, moja je namjera učiniti sve što je u mojoj moći kako bih pomogao upravi EU-a da ispuni i postavi najviše globalne standarde u pogledu otvorenosti, odgovornosti i sudjelovanja građana, u skladu s odredbama Ugovorâ Unije. Iz tog razloga pozdravljam EIB-ovu iskazanu težnju da postigne „najvišu moguću razinu transparentnosti”. Nadalje, napominjem da politika također odražava, posebno u pogledu socijalnih i ekoloških standarda, visoke težnje EIB-a u pogledu sudjelovanja građana i odgovornosti prema dionicima. Stoga vas potičem da OGP vidite i kao izvor nadahnuća [1] i kao način suradnje sa zajednicama globalne politike, uključujući državne i nedržavne aktere, koje OGP objedinjuje.

U tom kontekstu rado ću vam u prilogu prenijeti naša razmišljanja o toj važnoj temi. Članovi mojeg osoblja imali su priliku podijeliti neka od tih razmišljanja s vašim osobljem na sastanku održanom 7. listopada u Luxembourgu.

Ako su vam potrebne dodatne informacije ili pojašnjenja u vezi s pitanjima navedenima u priloženom dokumentu, slobodno nam se obratite.

Srdačan pozdrav,

Emily O'Reilly

Kućište: Doprinos Ombudsmana nacrtu revidirane politike transparentnosti EIB-a

Prilog I.: Informacije Europskog ombudsmana

Primarni zakon

U članku 3.5. nacrta revidirane politike transparentnosti EIB-a upućuje se na članak 15. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Stavak se usko temelji na tekstu članka 15. UFEU-a, ali nije izravna kotacija. Izmjene samog teksta članka, iako male, čitatelju otežavaju razumijevanje od samog članka. (Na primjer, zamjena izraza „ovaj stavak” izrazom „taj stavak” u retku 12.). U članku 3.6. upućuje se na Povelju Europske unije o temeljnim pravima, a u članku 3.7. na Uredbu 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima. Odnos između ta tri stavka nije jasan.

Članak 15. UFEU-a uveden je Ugovorom iz Lisabona. Ključna razlika u odnosu na odgovarajuću odredbu iz bivšeg Ugovora o EZ-u jest da se članak 15. primjenjuje na sve institucije, tijela, urede i agencije EU-a, a ne samo na Europski parlament, Vijeće i Komisiju.

Smatramo da bi bilo korisno i primjereno da EIB objasni svoje razumijevanje odnosa između svoje politike transparentnosti i pravnih obveza EIB-a na netehnički način prilagođen korisnicima. Stoga predlažemo sljedeću zamjenu za članke od 3.5. do 3.7.:

Ova je politika u skladu s pravnim obvezama EIB-a u pogledu načela otvorenosti i prava na javni pristup dokumentima. U odlomcima 3.6. – 3.8. u nastavku navodi se, na netehnički način, EIB-ovo razumijevanje odnosa između Politike i naših pravnih obveza.

3.6 Načelo otvorenosti sadržano je u članku 1. Ugovora o Europskoj uniji (UEU), u kojem se navodi da Ugovor označava novu fazu u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Otvorenost također doprinosi jačanju načela demokracije i poštovanja temeljnih prava, u skladu s člankom 6. UEU-a. Člankom 15. stavkom 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) od institucija, tijela, ureda i agencija Unije, uključujući EIB, zahtijeva se da svoj rad obavljaju na što otvoreniji način kako bi promicali dobro upravljanje i osigurali sudjelovanje civilnog društva.

3.7 Članak 15. stavak 3. UFEU-a predviđa pravo na javni pristup dokumentima. To je temeljno pravo priznato člankom 42. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Opća načela i ograničenja kojima se uređuje to pravo utvrđuju Europski parlament i Vijeće Europske unije zakonodavstvom. Trenutačno je na snazi Uredba (EZ) br. 1049/2001 [2].

3.8 U članku 15. stavku 3. također se navodi da se takvo zakonodavstvo primjenjuje na EIB samo pri izvršavanju njegovih administrativnih zadaća. EIB razumije da je namjera ove odredbe da sam EIB odredi, na način koji je u skladu s načelima otvorenosti, dobrog upravljanja i sudjelovanja, kako bi se opća načela i ograničenja kojima se uređuje pravo javnog pristupa trebala primjenjivati u odnosu na njegove posebne funkcije kao banke. EIB to čini u okviru politike, a posebno primjenom iznimaka od pristupa utvrđenih u članku 5. u nastavku.”

Smatramo da bi prethodno navedeno objašnjenje pokazalo da Banka ne nastoji primijeniti članak 15. stavak 3. UFEU-a kako bi „vratila” transparentnost, kao što su tvrdili neki kritičari civilnog društva.

S obzirom na navedeno, članak 5. stavak 1. nacrta revidirane politike transparentnosti (naslovljenog „pretpostavka objavljivanja”) mogao bi se pojednostavniti i glasiti:

„Sve informacije i dokumenti u posjedu Banke podliježu objavi na zahtjev, osim ako postoji uvjerljiv razlog za neotkrivanje (vidjeti „Iznimke” u nastavku).

Osim što bi se otklonila sumnja javnosti da Banka pokušava "vratiti" transparentnost, pojednostavljenje teksta na taj način učinilo bi nepotrebnim da Banka definira opseg administrativnih zadaća EIB-a. Svaka takva definicija bila bi prepuna pravnih i praktičnih problema te bi mogla dovesti do dugog niza sporova, pri čemu bi se činilo da EIB nastoji suziti područje primjene općeg načela transparentnosti.

B Iznimke od javnog pristupa

U prethodnom odjeljku A predlaže se da bi EIB trebao zaštititi svoje posebne funkcije banke primjenom iznimaka od javnog pristupa.

Kako bi se taj pristup primijenio, polazište bi trebale biti iznimke definirane u članku 4. Uredbe 1049/2001, kako je izmijenjena člankom 6. stavkom 1. Aarhuške uredbe [3] u pogledu informacija o okolišu.

Ako Banka smatra da njezine posebne funkcije zahtijevaju dodatne iznimke ili različite iznimke od onih koje su već predviđene Uredbom 1049/2001, trebalo bi ih jasno utvrditi i objasniti. S jednom iznimkom, međutim, nismo uvjereni da su potrebne dodatne [4] ili različite [5] iznimke. Jedina je iznimka odredba o zaštiti „okoliša, kao što su lokaliteti za razmnožavanje rijetkih vrsta”. Naše je razumijevanje da je ta dodatna iznimka, koju je Komisija prvotno predložila u svojem prijedlogu revizije Uredbe 1049/2001 iz 2008., nesporna i da se njome popunjava općepriznata praznina. Kao što nesumnjivo znate, mnogi drugi aspekti prijedloga Komisije iz 2008. pokazali su se vrlo kontroverznima u političkom smislu, a zakonodavni postupak i dalje je blokiran.

Jednostavan i učinkovit pristup mogao bi biti rješavanje tog pitanja uključivanjem, na kraju članka 5., odredbe u skladu sa sljedećim:

Pri primjeni tih iznimaka uzima se u obzir uloga Banke kao kreditne institucije i potreba za zaštitom povjerljivosti njezinih odnosa sa svojim klijentima.

C Postupak

Postojećom politikom transparentnosti predviđa se da u slučaju potpunog ili djelomičnog odbijanja zahtjeva za informacije podnositelj zahtjeva može dobrovoljno podnijeti ponovni zahtjev (odlomci 5.26., 5.32.). Alternativno, podnositelj zahtjeva može podnijeti pritužbu u skladu s "Odredbama za žalbu". Potonji odjeljak Politike odnosi se na mogućnost podnošenja pritužbe EIB-ovu mehanizmu za podnošenje pritužbi.

Dodana vrijednost postupka dobrovoljnog ponovnog zahtjeva nije odmah jasna. Prema našem mišljenju bilo bi jednostavnije da se u okviru mehanizma EIB-a za pritužbe obrađuju ponovni zahtjevi. Nadalje, podnošenje ponovnog zahtjeva trebalo bi biti nužan postupovni korak prije podnošenja moguće daljnje pritužbe Europskom ombudsmanu.

Takav bi postupak bio u skladu s načelima dobre uprave jer ponovni zahtjev ne bi rješavalo isto upravno tijelo koje je rješavalo prvotni zahtjev. Njime bi se postupak u pogledu pritužbi o odbijanju pristupa dokumentima uskladio s općim postupkom predviđenim Memorandumom o razumijevanju između EIB-a i Ombudsmana. Stoga predlažemo da se politika revidira u skladu s tim.

D Proaktivna objava

Kako bi bilo transparentno, javno tijelo mora i. biti proaktivno, preuzeti inicijativu za učinkovitu komunikaciju s građanima i ii. pravilno reagirati kada građani sami preuzmu inicijativu traženjem informacija ili dokumenta koji već nije u javnoj domeni.

Ombudsmanica je nedavno imala priliku (u OI/3/2013/MHZ) ispitati praksu Banke u vezi s proaktivnim otkrivanjem informacija o okolišu. U svojoj daljnjoj napomeni u ovom predmetu ombudsmanica je smatrala da bi EIB-u moglo biti korisno donijeti i objaviti sustav objavljivanja u kojem se utvrđuje vrsta informacija o okolišu koje namjerava zabilježiti u svojem nedavno pokrenutom javnom registru.

U biti, odjeljak 4. politike transparentnosti sadržava ključne elemente sustava objavljivanja. Posebno kad je riječ o informacijama o okolišu, moglo bi se ojačati sastavljanje ovog odjeljka kako bi se u obzir uzele nedavno objavljene smjernice za provedbu Aarhuške konvencije i preporuke iz Maastrichta o promicanju učinkovitog sudjelovanja javnosti u pitanjima okoliša.

[1] Vidjeti osobito http://www.opengovguide.com.

[2] Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)

[3] Uredba (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice, SL 2006., L 264, str. 13.

[4] Na primjer, predložena iznimka u vezi sa zaštitom postupaka odabira.

[5] Na primjer, predloženo preoblikovanje iznimke utvrđene u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe 1049/2001 u vezi sa zaštitom svrhe inspekcija, istraga i revizija.