Ovo izvješće započinje predgovorom ombudsmanice Emily O’Reilly. Nakon toga slijedi uvod u samo izvješće, objašnjenje ovlasti Europskog ombudsmana i analiza različitih vrsta instrumenata o kojima se raspravlja u izvješću: prijateljska rješenja, nacrti preporuka, daljnje napomene i kritike. Izvješće zatim sadržava pregled prijedloga za prijateljska rješenja i nacrta preporuka prihvaćenih 2012., kao i pregled mjera poduzetih na temelju kritičkih i daljnjih primjedbi iz 2012. Nakon odjeljka u kojem se opisuje ukupna stopa usklađenosti i navodi stopa po instituciji slijedi pregled slučajeva koji su posebno važni za ključne ciljeve Europskog ombudsmana. Naposljetku, donose se zaključci o glavnim poukama iz izvješća za budućnost.

Prilog izvješću sadržava sažetke prijedloga prijateljskih rješenja i nacrta preporuka prihvaćenih 2012. te se u njemu analiziraju daljnje mjere koje su dotične institucije, tijela, uredi i agencije EU-a poduzele u vezi s kritičkim primjedbama i daljnjim primjedbama iz 2012. Počinje s 10 zvjezdanih slučajeva koji su identificirani za predmetnu godinu.

Predgovor

Polaganjem prisege Europskog ombudsmana 30. rujna 2013. objasnio sam da je moj cilj pomoći institucijama Unije da budu svoje najbolje ja, da ispune ambicije koje su si postavile i koje su za njih postavljene Ugovorima Unije i Poveljom o temeljnim pravima.

U tom kontekstu sa zadovoljstvom predstavljam novu publikaciju: izvješće Europskog ombudsmana o stopama usklađenosti i učenja institucija EU-a. Pitanje u naslovu „Putting it Right?” postoji jer Europski parlament i građani ne mogu uzeti zdravo za gotovo da institucije EU-a dobro iskoriste mogućnosti koje pruža rad Europskog ombudsmana na predmetima kako bi se riješili problemi i poboljšala kvaliteta javne uprave EU-a. U ovom se izvješću prvi put u jedinstvenom dokumentu daje sveobuhvatan pregled mjere u kojoj su to učinili. Stoga je to koristan barometar učinka tog aspekta rada Europskog ombudsmana.

Ukupna stopa usklađenosti za 2012. iznosi 80 %: Drugim riječima, institucije su dale 118 pozitivnih odgovora na 148 prijedloga Ombudsmana u kontekstu predmeta zaključenih 2012. Odgovarajuća brojka za 2011. nije se znatno razlikovala i iznosila je 82 %.

Neke institucije su ostvarile 100% bodova. Osobito bih spomenuo Europsku središnju banku, Europsku agenciju za lijekove i Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti, koji su tijekom predmetne godine posebno konstruktivno surađivali s Ombudsmanom. Europski ured za borbu protiv prijevara, OLAF, također zaslužuje posebnu pozornost zbog znatnih napora koje je uložio u poboljšanje svojih postupaka u korist građana. Stopa usklađenosti za Europsku komisiju iznosi 84 %, uglavnom zahvaljujući brojnim pozitivnim odgovorima na kritičke i daljnje primjedbe. Ocjena Komisije od 88 % za pozitivne odgovore na daljnje mjere daleko je najviša otkad je ombudsmanica započela s praćenjem prije sedam godina.

U deset slučajeva, praćenje je bilo primjerno i istaknuo sam ove "zvjezdane slučajeve" u nastavku. Općenitije, izvješće sadržava vrlo mnogo ohrabrujućih primjera u kojima su institucije odgovorile na poziv Ombudsmana da se usredotoči na zadovoljavanje potreba građana.

Činjenica da odgovor institucije na jedan od svakih pet prijedloga nije bio zadovoljavajući znači da i dalje postoji znatan prostor za poboljšanje. Niska stopa usklađenosti za nekoliko tijela posebno izaziva zabrinutost. Podsjećam institucije da je, kako u javnom interesu tako i kako bi se podnositeljima pritužbi pomoglo da ostvare svoje temeljno pravo na dobru upravu, od ključne važnosti odgovoriti na primjedbe i preporuke prije svega imajući na umu građane. U tom je duhu reagirala većina institucija.

Ono što ovo izvješće također otkriva je da institucije imaju tendenciju da budu manje kooperativne o nekim temama nego o drugima. Institucije se obično čine spremnima konstruktivno odgovoriti u slučajevima koji se odnose na pristup dokumentima, natječajima i bespovratnim sredstvima te ugovorima. S druge strane, ovo izvješće sadržava niz primjera slučajeva povrede u kojima je Komisija ostala razočaravajuće nepopustljiva. Broj kritičkih primjedbi koje je Ombudsman bio pozvan iznijeti u takvim slučajevima također zaslužuje daljnje razmatranje.

Polaganjem prisege naglasio sam i svoju predanost jačanju učinka rada Europskog ombudsmana. Dok započinjem svoj prvi mandat, koristit ću nalaze iz ovog izvješća kako bih pomogao odrediti gdje usmjeriti pozornost i resurse. Bez obzira na to je li riječ o posebnim institucijama i tijelima ili tematskim područjima, tražit ću ključna područja za poboljšanje kako bi Ombudsman mogao biti snažan pokretač u povećanju učinkovitosti, transparentnosti i odgovornosti uprave EU-a u korist građana.

Emily O'Reilly

9. prosinca 2013.

Izvješće

1. Uvod

Cilj je izvješća o usklađenosti i učenju pružiti sveobuhvatan pregled mjere u kojoj institucije, tijela, uredi i agencije EU-a [1] konstruktivno odgovaraju na prijedloge Europskog ombudsmana u određenoj godini. Objedinjuje dvije studije koje su prethodno izrađene odvojeno: (i) studiju o daljnjem postupanju institucija EU-a u vezi s kritičkim i daljnjim primjedbama iz prethodne godine i (ii) izvješće o odgovorima na prijedloge za prijateljska rješenja i nacrte preporuka, koje je Sud prvi put izradio prošle godine.

Izvješće odražava formalne i neformalne načine na koje Ombudsman nastoji uvjeriti upravu EU-a da poboljša svoju uspješnost i pruža pregled brojnih poboljšanja javnih usluga nastalih kao rezultat rada Ombudsmana na predmetima.

Obuhvaća predmete koje je Europski ombudsman zaključio u određenoj godini s kritičkom napomenom, dodatnom napomenom ili nalazom da je dotična institucija prihvatila prijateljsko rješenje ili nacrt preporuke. Općenito, predmeti koji su zaključeni kao „namireni od strane institucije” nisu uključeni. Iako predstavljaju pozitivan rezultat koji proizlazi iz intervencije Europskog ombudsmana, obično ne uključuju poseban prijedlog Europskog ombudsmana. Međutim, ovo izvješće uključuje dva „naslijeđena” predmeta u kojima je Ombudsman iznio konkretne prijedloge (vidjeti odjeljak F Priloga I. u nastavku).

2. Ovlasti i postupci Europskog ombudsmana

Europski ombudsman ovlašten je istraživati moguće nepravilnosti u djelovanju institucija EU-a [2]. To može učiniti na temelju pritužbi ili na vlastitu inicijativu.

Europski ombudsman pomaže pojedincima, poduzećima i udrugama koji imaju problema s institucijom. Istodobno služi javnom interesu pomažući institucijama da poboljšaju opću kvalitetu usluge koju pružaju.

Ta su dva aspekta rada Europskog ombudsmana usko povezana. Pravo na pritužbu Europskom ombudsmanu [3] pruža mogućnost pravne zaštite ako je institucija naštetila ili zanemarila osobna prava ili interese podnositelja pritužbe. To je i mehanizam sudjelovanja javnosti kojim se ljudima omogućuje da se žale na nepravilnosti u postupanju koje utječu na druge osobe ili na opći javni interes.

Europski ombudsman može od dotične institucije zatražiti da dostavi informacije, pregleda svoje spise i uzme iskaze dužnosnika. Te su ovlasti sadržane u Statutu Europskog ombudsmana [4] („Statut”). Ako smatra da je to primjereno, ombudsmanica poziva instituciju da revidira svoje stajalište u određenom slučaju, osigura pravnu zaštitu ili uvede opće promjene za budućnost. Ako institucija odbije surađivati, može skrenuti političku pozornost na slučaj podnošenjem posebnog izvješća Europskom parlamentu.

Istražni postupci Ombudsmana fleksibilni su i uključuju dva osnovna načina rada. Prvo, postoji način rješavanja sporova, koji je usmjeren na rješavanje problema, smanjenje sukoba, mogućnosti kompromisa i ishode od kojih svi imaju koristi. Kao drugo, postoji način odlučivanja u kojem Ombudsman utvrđuje postojanje nepravilnosti u postupanju ili nepostojanje nepravilnosti u postupanju. Logika drugog načina je analogna onoj sudskih postupaka, u kojima jedna stranka obično vidi sebe kao pobjednika, a druga kao gubitnika. Odgovarajuća ravnoteža između tih dvaju načina prijevoza ovisi o posebnim okolnostima i u nekim slučajevima može uključivati promjenu načina prijevoza više puta.

3. Prijateljska rješenja

Glavni način na koji Ombudsman može pokušati ostvariti pravnu zaštitu za podnositelja pritužbe jest predlaganje „prijateljskog rješenja”[5]. Cilj je takvog prijedloga ishod od kojeg svi imaju koristi i koji zadovoljava i instituciju i podnositelja pritužbe.

Prijedlozi prijateljskih rješenja često uključuju privremeni nalaz nepravilnosti u postupanju. Međutim, u nekim slučajevima Ombudsmanica smatra da je konstruktivnije izbjeći navod, čak i privremeno, da bi moglo doći do nepravilnosti u postupanju. Umjesto toga, utvrđuje problem ili nedostatak u ponašanju institucije koji bi se mogao riješiti na zadovoljstvo podnositelja pritužbe ako institucija usvoji predloženo prijateljsko rješenje.

Ako je potrebno osigurati pravnu zaštitu, najbolje je da dotična institucija, nakon što primi pritužbu, preuzme inicijativu kako bi prepoznala problem i ponudila odgovarajuću pravnu zaštitu. Poduzimanjem takvih mjera institucija pokazuje svoju predanost poboljšanju odnosa s građanima. Također pokazuje da je svjestan onoga što je učinio pogrešno i stoga može izbjeći slične nepravilnosti u postupanju u budućnosti [6].

U nekim se slučajevima može postići prijateljsko rješenje ako predmetna institucija podnositelju pritužbe ponudi naknadu. Svaka takva ponuda daje se bez priznanja pravne odgovornosti i bez stvaranja presedana. Isprika kao oblik pravne zaštite također zaslužuje posebno priznanje. Da bi bila učinkovita, isprika mora biti iskrena. Isprika koja se smatra neiskrenom samo pogoršava stvari. Vjerojatnije je da će podnositelj pritužbe prihvatiti da je isprika iskrena ako je institucija ponudi na vlastitu inicijativu, a ne kao odgovor na prijedlog Ombudsmana.

4. Nacrt preporuka

Ako institucija odbije prijedlog prijateljskog rješenja bez opravdanog razloga, sljedeći je korak obično ono što se u članku 3. stavku 6. Statuta naziva „nacrt preporuke”[7]. Bolje je za sve zainteresirane ako institucija prihvati prijateljsko rješenje nego ako prvo odbije prijedlog prijateljskog rješenja, a zatim prihvati nacrt preporuke.

U nekim slučajevima ombudsmanica izravno pristupa nacrtu preporuke bez prethodnog predlaganja prijateljskog rješenja. To je, na primjer, slučaj kada nepravilnosti u postupanju prvenstveno utječu na javni interes. Nadalje, u slučajevima u kojima Ombudsman smatra da institucija vjerojatno neće prihvatiti prijateljsko rješenje ili da prijateljsko rješenje ne bi bilo primjereno (na primjer, ako podnositelj pritužbe ne traži pravnu zaštitu ili ako pravna zaštita više nije moguća), može izravno pristupiti nacrtu preporuke.

Za razliku od prijateljskih prijedloga rješenja, nacrti preporuka upućeni institucijama objavljuju se na internetskoj stranici Europskog ombudsmana. Ombudsmanica također može odlučiti skrenuti pozornost javnosti na predmet i njezine napore da pronađe rješenje tako što će u ovoj fazi objaviti priopćenje za medije o utvrđenim nepravilnostima u postupanju. Kako bi se izbjegao takav publicitet, institucije bi trebale ozbiljno razmotriti dodatnu korist, za vlastiti rad i općenito za sliku Unije, prihvaćanja prijedloga prijateljskog rješenja umjesto čekanja da Europski ombudsman izradi nacrt preporuke.

Nakon što institucija primi detaljno mišljenje, ono se prosljeđuje podnositelju pritužbe na moguće primjedbe. Ako Ombudsman smatra da detaljno mišljenje predstavlja zadovoljavajući odgovor, predmet zaključuje odgovarajućom odlukom. Prema potrebi, predmet se smatra zaključenim uz djelomično prihvaćanje nacrta preporuke. Taj se zaključak primjenjuje samo ako je institucija zaista konstruktivno i kooperativno odgovorila na središnje točke nacrta preporuke.

5. Daljnje napomene i kritičke napomene

Dodatna napomena ima za cilj služiti javnom interesu pomažući dotičnoj instituciji da u budućnosti podigne kvalitetu svoje uprave. Za razliku od nacrta preporuke ili kritičke napomene, daljnja napomena ne temelji se na utvrđenju nepravilnosti u postupanju. Stoga ga ne bi trebalo tumačiti na način da podrazumijeva cenzuru institucije kojoj je upućen.

Kritična napomena ima i obrazovnu dimenziju: obavješćuje instituciju o tome što je pogriješila kako bi ubuduće mogla izbjeći slične nepravilnosti u postupanju. Kako bi se maksimalno povećao njegov obrazovni potencijal, kritična napomena utvrđuje pravilo ili načelo koje je prekršeno i (osim ako je očito) objašnjava što je institucija trebala učiniti u posebnim okolnostima slučaja. Tako izgrađena kritička primjedba također objašnjava i opravdava nalaz ombudsmanice o nepravilnostima u postupanju i time nastoji ojačati povjerenje građana i institucija u pravednost i temeljitost njezina rada. Nadalje, time što pokazuje da je Ombudsman voljan javno cenzurirati institucije, prema potrebi, kritičke primjedbe jačaju povjerenje javnosti u nepristranost Ombudsmana.

Međutim, kritična napomena ne predstavlja pravnu zaštitu za podnositelja pritužbe. Nisu svi podnositelji pritužbe podnijeli zahtjev za pravnu zaštitu i nisu svi zahtjevi za pravnu zaštitu opravdani. Međutim, ako je trebalo osigurati pravnu zaštitu, zatvaranje predmeta kritičkom napomenom signalizira trostruki kvar. Podnositelj pritužbe nije uspio postići zadovoljavajuće rezultate; dotična institucija nije stavila pravo na nepravilnost u postupanju; Ombudsman nije uspio uvjeriti dotičnu instituciju da promijeni svoje stajalište.

Kritične napomene u slučajevima u kojima prijateljsko rješenje ili nacrt preporuke nisu primjereni

Mnoge kritike stoga predstavljaju propuštene prilike. Najbolji ishod bio bi da predmetna institucija sama riješi to pitanje priznavanjem nepravilnosti u postupanju i pružanjem odgovarajuće pravne zaštite (koja bi se u nekim slučajevima mogla sastojati od jednostavne isprike).  Da je to učinio, kritička primjedba ne bi bila potrebna.

Međutim, podnositelj pritužbe nije uvijek u pravu i dotična institucija ima pravo braniti svoje stajalište. Otprilike polovina slučajeva koje institucija nije riješila u ranoj fazi u konačnici dovodi do zaključka da nema nepravilnosti u postupanju. U tim slučajevima institucija uspijeva objasniti Ombudsmanu zadovoljstvo (a u nekim slučajevima i zadovoljstvo podnositelja pritužbe) zašto je ispravno postupila i zašto neće promijeniti svoje stajalište.

Kako je već objašnjeno, ako Ombudsman smatra da bi podnositelj pritužbe trebao dobiti pravnu zaštitu, uobičajeni je postupak predložiti prijateljsko rješenje. Međutim, ako se ništa ne može učiniti kako bi se ispravila nepravilnost u postupanju, kritična napomena pruža pravedan i učinkovit način zatvaranja predmeta.

Kritična napomena u takvim okolnostima poštena je prema podnositelju pritužbe jer potvrđuje da je pritužba bila opravdana, iako pravna zaštita nije moguća. Pošteno je i prema predmetnoj instituciji koja je obaviještena o navodima, tvrdnjama, dokazima i argumentima koje je dostavio podnositelj pritužbe i koja je imala priliku iznijeti svoje stajalište prije nego što je iznesena kritična napomena.

Kritična napomena učinkovita je jer se njome izbjegava produljenje istrage koja ne može dovesti do pravne zaštite za podnositelja pritužbe. Kad je riječ o javnom interesu za izbjegavanje sličnih nepravilnosti u postupanju u budućnosti, sama napomena pruža potrebnu obrazovnu dimenziju. Institucija kojoj je upućena kritična napomena trebala bi izvući odgovarajuće pouke.

Kritične primjedbe nakon odbijanja prijateljskog rješenja ili nacrta preporuke

Ako institucija odbije prijedlog prijateljskog rješenja ili nacrt preporuke, to može dovesti do niza mogućih ishoda.

Kao prvo, Europski ombudsman ponekad može, nakon razmatranja odgovora institucije, smatrati da njezine ranije nalaze treba revidirati. Takvi bi se predmeti obično zaključili bez nepravilnosti u postupanju ili ako daljnje istrage nisu opravdane.

Drugo, ako detaljno mišljenje institucije o nacrtu preporuke nije zadovoljavajuće, Europski ombudsman može podnijeti posebno izvješće Europskom parlamentu. Tematska izvješća predstavljena su samo u vezi s važnim pitanjima u kojima Parlament može poduzeti mjere kako bi pomogao Ombudsmanu ^[8].

Naposljetku, Europski ombudsman može odlučiti zaključiti predmet kritičkom napomenom u fazi u kojoj institucija odbija prijateljsko rješenje ili ako detaljno mišljenje institucije o nacrtu preporuke nije zadovoljavajuće. U nekim slučajevima predmet se može zaključiti kritičkom napomenom jer Ombudsman smatra da je institucija uvjerljivo dokazala da, iako postoje nepravilnosti u postupanju, pravni lijek predložen u prijateljskom rješenju ili nacrtu preporuke nije prikladan i da nije moguće drugo rješenje ili pravna zaštita. U takvim je slučajevima kritička napomena u osnovi slična onoj koja bi bila iznesena da je predmet zaključen bez prijateljskog rješenja ili nacrta preporuke.

Nažalost, postoje i slučajevi u kojima institucija odbija prijedloge Europskog ombudsmana iz razloga koji nisu uvjerljivi. Naime, postoji čak i nekoliko slučajeva u kojima institucija odbija prihvatiti zaključak Ombudsmana o nepravilnostima u postupanju.

Takvi slučajevi mogli bi ugroziti ovlasti Europskog ombudsmana i oslabiti povjerenje građana u Europsku uniju i njezine institucije. Međunarodno iskustvo pokazuje da institucija pučkog pravobranitelja najučinkovitije funkcionira tamo gdje je vladavina prava dobro uspostavljena i gdje postoje demokratske institucije koje dobro funkcioniraju. U tom kontekstu javna tijela obično slijede preporuke ombudsmana, unatoč činjenici da nisu pravno obvezujuća, pa čak i ako se s njima ne slažu.  Institucije EU-a stoga bi trebale razmisliti o poruci upućenoj građanima o kvaliteti demokratskog tkiva EU-a u slučajevima u kojima se ne postupa u skladu s poštenim i racionalnim preporukama i primjedbama Europskog ombudsmana kojeg je izabrao Europski parlament.

6. Prijedlozi prijateljskih rješenja i nacrti preporuka prihvaćeni u 2012.

Institucije EU-a prihvatile su 2012. ukupno devet prijedloga za prijateljska rješenja, dok je devet nacrta preporuka prihvaćeno u cijelosti ili djelomično [9]. U tablici 1. prikazana je distribucija prijateljskih rješenja i nacrta preporuka koje je institucija prihvatila.

Tablica 1. – Raspodjela prijateljskih rješenja i nacrta preporuka koje je institucija prihvatila

Institucija	Broj prijateljskih rješenja	Broj nacrta preporuka	Ostalo
Europska komisija	8	8	2
Europska agencija za lijekove	1	1
Ukupno	9	9	2

Prilog I. sadržava detaljnu analizu svakog slučaja u kojem je prihvaćen prijedlog prijateljskog rješenja ili nacrt preporuke. Tri od tih slučajeva zahtijevaju posebno spominjanje kao "zvjezdani slučajevi", koji bi trebali poslužiti kao model za druge institucije o tome kako najbolje reagirati na prijedloge Ombudsmana. " Zvjezdani slučajevi" su na prvom mjestu. Ostali slučajevi organizirani su prema instituciji i referentnom broju pritužbe.

7. Daljnje postupanje u vezi s kritičkim primjedbama i daljnjim primjedbama iz 2012.

U 49 odluka 2012. iznesena je 61 kritička primjedba, dok je u 34 odluke izneseno 49 dodatnih primjedbi. Jedna odluka može sadržavati više primjedbi, a obje vrste primjedbi mogu biti uključene u istu odluku. U tablici 2. prikazana je raspodjela primjedbi po institucijama.

Tablica 2. – Raspodjela kritičnih i daljnjih primjedbi po institucijama

Institucija	Broj kritičkih primjedbi u 2012.	Broj dodatnih primjedbi u 2012.
Europski parlament	4	3
Europska komisija	42	25
Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF)	4	0
Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD)	1	1
Europski ured za odabir osoblja (EPSO)	7	7
Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO)	1	0
Europska središnja banka (ESB)	0	2
Europska agencija za sigurnost zračnog prometa (EASA)	1	0
Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC)	0	5
Europska agencija za mrežnu i informacijsku sigurnost (ENISA)	0	1
Frontex	1	0
Europol	0	1
Izvršna agencija za kulturu, obrazovanje i audiovizualnu politiku (EACEA)	0	1
Izvršna agencija za istraživanje	0	3
Ukupno	61	49

Dotične institucije pozvane su da odgovore na primjedbe u roku od šest mjeseci. Primljeni su odgovori na gotovo sve primjedbe iz 2012., iako je u nekim slučajevima došlo do kašnjenja. Naknadni odgovori Komisije na predmet 914/2009/ER i istraga na vlastitu inicijativu OI/3/2012/CK o Europskoj agenciji za mrežnu i informacijsku sigurnost (ENISA) nisu stigli na vrijeme kako bi ih se uzelo u obzir u ovom izvješću [10].

Uzimajući zajedno kritične i daljnje primjedbe, stopa zadovoljavajućeg daljnjeg postupanja iznosila je 83 %. Praćenje daljnjih primjedbi bilo je zadovoljavajuće u 90 % slučajeva, dok je stopa zadovoljavajućeg praćenja kritičnih primjedbi iznosila 78 %. Ti se rezultati ne razlikuju znatno od rezultata ostvarenih prošle godine, kada je stopa zadovoljavajućeg praćenja kritičnih i daljnjih primjedbi iznosila 84 %. (Treba napomenuti da je ta brojka predstavljala znatno poboljšanje rezultata zabilježenog za 2010., odnosno 78 %). Praćenje daljnjih primjedbi bilo je zadovoljavajuće u 89 % slučajeva u izvješću iz 2011., dok je stopa zadovoljavajućeg praćenja kritičnih primjedbi iznosila 80 %. Naposljetku, kad je riječ o tim statističkim podacima, važno je napomenuti da je Komisija poduzela zadovoljavajuće daljnje mjere u 88 % slučajeva, što je daleko najveća brojka zabilježena od početka praćenja prije sedam godina.

Tablica 3. – Broj i postotak zadovoljavajućih odgovora na primjedbe institucije

Institucija	Broj kritičkih i daljnjih primjedbi	Broj zadovoljavajućih odgovora	% od zadovoljavajući odgovori
Europski parlament	7	5	71%
Europska komisija	65	57	88%
Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF)	4	3	75%
Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD)	2	2	100%
Europski ured za odabir osoblja (EPSO)	14	8	57%
Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO)	1	1	100%
Europska središnja banka (ESB)	2	2	100%
Europska agencija za sigurnost zračnog prometa (EASA)	1	0	0%
Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC)	5	5	100%
Frontex	1	1	100%
Europol	1	1	100%
Izvršna agencija za kulturu, obrazovanje i audiovizualnu politiku (EACEA)	1	1	100%
Izvršna agencija za istraživanje	3	3	100%
Ukupno	107	89	83%

Prilog I. sadržava detaljnu analizu svakog slučaja u kojem je iznesena jedna ili više kritičkih primjedbi i/ili daljnjih primjedbi. Sedam nastavaka zahtijeva posebno spominjanje kao "zvjezdani slučajevi", koji bi trebali poslužiti kao model za druge institucije o tome kako najbolje reagirati na kritičke primjedbe i daljnje primjedbe. " Zvjezdani slučajevi" su na prvom mjestu. Ostali slučajevi organizirani su prema instituciji i referentnom broju pritužbe.

8. Stopa ukupne usklađenosti institucije

Ukupna vrijednost u pogledu usklađenosti s prijedlozima Europskog ombudsmana u 2012. iznosi 80 %. Ponovno, to se ne razlikuje znatno od rezultata postignutog prošle godine, kada je stopa usklađenosti iznosila 82 %. Ta brojka od 80 % izračunana je na temelju predmeta zaključenih 2012., u kojima je iznesen prijateljski prijedlog rješenja ili nacrt preporuke, kao i slučajeva u kojima je iznesena kritična napomena ili daljnja napomena [11]. Stopa usklađenosti temelji se na broju pozitivnih odgovora na te primjedbe i preporuke. Sve u svemu, od 148 slučajeva u kojima je Ombudsman iznio prijateljske prijedloge rješenja, nacrte preporuka, kritičke ili daljnje primjedbe u kontekstu predmeta zaključenih 2012., institucije su dostavile 118 pozitivnih odgovora [12].

Kao što je vidljivo iz tablice 4. u nastavku, stopa usklađenosti znatno se razlikuje među institucijama, od 100 % u nekim slučajevima do 56 % u drugima. Iako je važno imati na umu da se ti statistički podaci u određenim slučajevima temelje na vrlo malom broju slučajeva, ostaje činjenica da svaki rezultat manji od 100 % predstavlja nepoštovanje prijedloga Ombudsmana.

Kako je navedeno u „Uvodu”, predmeti koji su zaključeni kao „namireni od strane institucije” u načelu nisu uključeni u ovo izvješće. Međutim, kako bi se dobila potpuna slika pozitivnih ishoda koji proizlaze iz intervencije Europskog ombudsmana, u nastavku je izračunana dodatna brojka kako bi se uzeli u obzir predmeti riješeni nakon što je Europski ombudsman telefonski kontaktirao dotičnu instituciju i pozvao je da otkloni zabrinutost podnositelja pritužbe. Uključivanje tih telefonskih postupaka dovodi do ukupne stope usklađenosti od 85 %.

 

Tablica 4. Stopa ukupne usklađenosti po institucijama

Institucija	Broj primjedbi i preporuka		Broj zadovoljavajućih odgovora		% od zadovoljavajući odgovori
Europski parlament		9	5	56%
Europska komisija		97	81	84%
Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF)		4	3	75%
Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD)		2	2	100%
Europski ured za odabir osoblja (EPSO)		16	9	56%
Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO)		2	2	100%
Europska središnja banka (ESB)		2	2	100%
Europska agencija za sigurnost zračnog prometa (EASA)		2	0	0%
Europska agencija za lijekove (EASA)		2	2	100%
Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC)		6	6	100%
Frontex		1	1	100%
Europol		1	1	100%
Izvršna agencija za kulturu, obrazovanje i audiovizualnu politiku (EACEA)		1	1	100%
Izvršna agencija za istraživanje		3	3	100%
Ukupno		148	118	80%
Predmeti riješeni telefonskim postupkom		54	54	100%
Ukupno		202	172	85%

9. Slučajevi koji su posebno važni za ključne ciljeve Europskog ombudsmana

Ombudsmanica nastoji pomoći institucijama Unije da ispune obećanja koja su dale građanima u Povelji EU-a o temeljnim pravima i Ugovorima. Sljedeći primjeri pokazuju učinak rada Europskog ombudsmana u ključnim područjima prava na dobru upravu, transparentnost i sudjelovanje građana u aktivnostima Unije.

Pravo na dobru upravu

Mnogi slučajevi u ovom izvješću odnose se na temeljno pravo građana na dobru upravu, utvrđeno u članku 41. Povelje.

Istraga na vlastitu inicijativu OI/3/2008/FOR o Komisijinu sustavu ranog upozoravanja (EWS) zaslužuje posebno priznanje u tom pogledu. Ne samo da je Komisija prihvatila nacrt preporuke Ombudsmana, kojim se nastojalo osigurati poštovanje prava na saslušanje i prava na pristup spisu, nego je i konstruktivno pratila daljnju primjedbu koja se odnosila na razdoblje prije reforme sustava ranog upozoravanja.

Kao odgovor na dodatnu primjedbu Ombudsmana u predmetu 1045/2011/RT Komisija je potvrdila da se njezinim prethodnim informativnim dopisima u postupcima povrata nastoji osigurati poštovanje prava dužnika, uključujući pravo na saslušanje.

Predmet 2386/2010/MHZ odnosio se i na pravo podnositelja pritužbe da bude saslušan i obaviješten o tome zašto je Komisija zatražila njegovo razrješenje dužnosti voditelja tima u projektu koji financira EU. Daljnje postupanje Komisije predstavlja važan korak naprijed jer se čini da Komisija prihvaća da, iako nema ugovorni odnos s podizvođačima, ima administrativni odnos s njima kao javnim tijelom. Administrativna napomena koju je Komisija donijela kao odgovor na kritičnu primjedbu Ombudsmana u ovom predmetu pomaže u rješavanju ranjivog položaja podugovaratelja.

Slično tome, u predmetu 319/2011/TN, iako Komisija nije imala ugovorna ili druga pravna sredstva za osiguravanje usklađenosti obveza koordinatora u odnosu na podnositelja pritužbe, poduzela je niz koraka kao odgovor na daljnju primjedbu Ombudsmana kako bi potaknula koordinatora da u cijelosti plati legitimne troškove podnositelja pritužbe.

U dodatnoj napomeni Europskog ombudsmana u predmetu 2635/2010/TN navodi se da će Komisija uzeti u obzir članak 41. Povelje pri preispitivanju Kodeksa ponašanja i postupka evaluacije za promatrače izbora u EU-u. Odgovor Komisije pokazuje da ulaže ozbiljne napore u poboljšanje pravila i postupaka u tom području, u skladu s prijedlogom Europskog ombudsmana.

U predmetu 3136/2008/EIS Ombudsman je istaknuo da pravo na dobru upravu zahtijeva da osoba koja je bila predmet istrage bude u razumnom roku obaviještena o rezultatima te istrage. U svojem odgovoru na daljnje postupanje OLAF je objasnio mjere koje je poduzeo kako bi smanjio rizik od sličnih nepravilnosti u postupanju u budućnosti.

Načela pravednosti i proporcionalnosti bila su relevantna za predmet 3373/2008/JF, u kojem je ombudsmanica pozvala Komisiju da se odrekne svojeg zahtjeva za povrat u okviru projekta pod pokroviteljstvom EU-a. Komisija je potvrdila postojanje ozbiljnih nedostataka u upravljanju relevantnim bespovratnim sredstvima i poništila svoje obavijesti o terećenju u iznosu od gotovo 93 000 EUR.

Naposljetku, dva slučaja odnose se na pravo na slobodu kretanja. Komisija je prihvatila prijedlog prijateljskog rješenja u predmetu 1451/2011/BEH, u kojem je podnositelj pritužbe tvrdio da Smjernice Komisije o Direktivi o građanstvu Unije nisu u skladu sa sudskom praksom sudova EU-a. Također je pružio uzoran odgovor na dodatnu primjedbu Europskog ombudsmana u predmetu 1291/2012/OV o poteškoćama članova obitelji koji nisu državljani EU-a da prate građanina EU-a u drugu državu članicu u razdoblju prije nego što im je izdana boravišna iskaznica.

Transparentnost i pravo na znanje

Mnogi slučajevi u ovom izvješću odnose se na temeljno pravo javnog pristupa dokumentima, utvrđeno u članku 42. Povelje, članku 15. stavku 3. UFEU-a i Uredbi 1049/2001 [13].

U predmetu 2293/2008/TN ombudsmanica je utvrdila da je Komisija prekršila Povelju time što je pogrešno odbila javni pristup dokumentima koji se odnose na izuzeće Ujedinjene Kraljevine iz same Povelje. Komisija je naknadno u cijelosti objavila dokumente podnositelju pritužbe. U dva dodatna slučaja Europska agencija za lijekove pristala je omogućiti javni pristup dokumentima, unatoč tome što je to prvotno odbila učiniti – u predmetu 2493/2008/FOR Agencija je prihvatila nacrt preporuke Ombudsmana da omogući pristup dokumentima koji sadržavaju pojedinosti o svim sumnjama na ozbiljne nuspojave povezane s lijekom protiv akni, dok je u predmetu 2914/2009/DK prihvatila prijedlog Ombudsmana o prijateljskom rješenju kojim bi se javnosti omogućio pristup dvama izvješćima o unutarnjoj reviziji.

U nastavku na dodatnu primjedbu Europskog ombudsmana u predmetu 2016/2011/AN Europska središnja banka (ESB) iznijela je mjere koje je poduzela radi promicanja transparentnosti i javnog pristupa dokumentima, uzimajući pritom u obzir osjetljivost određenih dokumenata koje posjeduje kao središnja banka. U daljnjem odgovoru ESB je objasnio konkretne korake poduzete za povećanje transparentnosti i suradnju s javnošću u pitanjima transparentnosti. Uvažio je važnost toga da ispuni i pokaže svoje obveze u pogledu odgovornosti, koje su prirodna protuteža njegovoj zakonskoj neovisnosti.

U predmetu 1161/2010/BEH Komisija je prihvatila nacrt preporuke Ombudsmana i u potpunosti objavila dokumente koje je zatražio podnositelj pritužbe u vezi s uvozom oružja i robe s dvojnom namjenom. U tom je predmetu istaknut i niz postupovnih pitanja te je sama Komisija priznala da je kašnjenje koje je uslijedilo bilo neopravdano. Budući da su kašnjenja u obradi zahtjeva za pristup dokumentima zajednički izvor pritužbe, Ombudsman posebnu pozornost posvećuje daljnjim odgovorima u tom području. Ombudsmanica je stoga izrazila žaljenje zbog lošeg praćenja Komisije u predmetima 2299/2010/ER, 388/2011/ER i 1472/2011/MMN. S druge strane, u predmetu 339/2011/AN Komisija je objasnila da je, kao odgovor na kritičnu primjedbu Ombudsmana, provela interne mjere za poboljšanje obrade početnih zahtjeva i ubrzanje obrade ponovnih zahtjeva. Ombudsmanica namjerava na vlastitu inicijativu ispitati vrijeme koje je Komisiji potrebno za obradu zahtjeva za javni pristup dokumentima.

Komisija je dodatno nastojala poboljšati svoje postupke u vezi sa zahtjevima za pristup dokumentima u okviru daljnjeg postupanja u vezi s predmetima 2938/2009/EIS i 682/2010/TN. U prvoj je Komisija priznala nenamjerne pogreške i nedostatke u postupanju s ponovnim zahtjevom podnositelja pritužbe. Kako bi se spriječilo ponovno pojavljivanje takvih pogrešaka, imenovan je viši pravni službenik za savjetovanje o ispravnim postupcima. Nakon drugog slučaja Komisija sada sustavno obavješćuje podnositelje zahtjeva koji traže pristup dokumentima koji sadržavaju osobne podatke da moraju dokazati potrebu za prijenosom podataka, u skladu s pravilima EU-a o zaštiti podataka.

Pravo na sudjelovanje u aktivnostima Unije

U nastavku na kritičku napomenu u predmetu 640/2011/AN o jezicima koji se upotrebljavaju za javna savjetovanja Komisija je prvi put uputila na konkretne korake koje je poduzela kako bi riješila pitanje sudjelovanja građana u javnim savjetovanjima. To je važno u smislu ispunjenja obećanja sadržanih u Ugovoru iz Lisabona, kojim se jača pravo građana i udruga na sudjelovanje u demokratskom životu Unije.

Slično tome, u istrazi na vlastitu inicijativu OI/2/2012/VL Ombudsman je pozdravio odluku Komisije da objavi svoj Kodeks dobrog administrativnog postupanja na svim službenim jezicima EU-a i jamstvo da Komisija nije upoznata s „bilo kojom drugom komunikacijom ili sličnim publikacijama o pravima građana koje još nisu prevedene na sve službene jezike Unije.” Međutim, u predmetu 3419/2008/KM Ombudsman je napomenuo da se Europska agencija za sigurnost zračnog prometa (EASA) još nije obvezala prevesti barem sažetke svojih savjetodavnih dokumenata na sve službene jezike. Nadalje, iako su mjere opisane u naknadnom odgovoru EASA-e očito korisne, čini se da nisu u potpunosti provedene, posebno u pogledu dostupnosti materijala na internetskim stranicama EASA-e.

Za građane koji žele sudjelovati u primjeni prava EU-a ili nadzirati njezinu primjenu, postupak zbog povrede (na temelju kojeg Komisija ispunjava svoje dužnosti čuvarice Ugovorâ) prirodan je fokus interesa. Kad je riječ o meritumu pritužbi zbog povrede, valja spomenuti predmet 2765/2009/VL. Ne samo da je Komisija prihvatila prijedlog Ombudsmana o prijateljskom rješenju, već je i na uzoran način pratila daljnju primjedbu u tom predmetu. Predmet se odnosio na navodni propust Češke da primijeni Direktivu EU-a o zavaravajućem oglašavanju.

Mnogi predmeti u tom području odnose se na postupak i Komisijinu primjenu vlastite Komunikacije o postupanju s podnositeljem pritužbe u pogledu primjene prava Unije („Komunikacija”)[14]. U naknadnim odgovorima Komisije u predmetima 230/2011/EIS i 1945/2009/ER, koji su se odnosili na kašnjenja, nije bilo naznaka da je Komisija iz njih izvukla pouke.

S druge strane, u korisnom odgovoru Komisije u predmetu 2225/2011/AN detaljno su objašnjene nedavne promjene u postupanju s pritužbama zbog povrede. Kao odgovor na kritike Ombudsmana u tom predmetu, Glavno tajništvo Komisije podsjetilo je sve službe na važnost brzog prihvaćanja nadležnosti za pritužbe i ponovno skrenulo pozornost na primjenjive rokove. Slično tome, u svojem daljnjem postupanju u vezi s predmetom 3098/2009/ANA, koji je uključivao i kašnjenja, Komisija je navela da je iz tog predmeta izvukla pouke za budućnost. Obavijestio je Europskog ombudsmana o sustavnim poboljšanjima koja, ako se poštuju, mogu povećati kvalitetu njegova postupanja s pritužbama u budućnosti. U daljnjem postupanju u vezi s predmetom 104/2010/EIS Komisija je izrazila žaljenje zbog toga što nije obavijestila podnositelja pritužbe o svojoj namjeri da zaključi predmet bez pokretanja postupka zbog povrede. Navela je da je poduzela mjere kako bi osigurala da se takve pogreške ne ponavljaju, posebno pružanjem osposobljavanja i jasnijih smjernica.

10. Zaključci

U ovom se izvješću ističe u kojoj su mjeri institucije EU-a voljne surađivati s Ombudsmanom kako bi se riješili problemi pojedinačnih podnositelja pritužbi tako i kako bi se postigla sustavna poboljšanja u radu uprave EU-a. U tom smislu, izvješće pruža pregled utjecaja Ombudsmana na javnu upravu EU-a, koji proizlazi iz konkretnih slučajeva obrađenih u određenoj godini.

U prilogu izvješću dokumentiraju se brojni slučajevi u kojima su institucije poboljšale svoje postupke u korist građana u područjima kao što su ugovori i natječaji (predmeti 1325/2008/VL, 105/2011/TN, 829/2011/VIK, 1864/2011/TN); bespovratna sredstva (predmet 2903/2009/KM i 2339/2010/RA); bolji nadzor delegacija EU-a u trećim zemljama (OI/1/2011/AN); i pojačana zaštita prava pojedinaca u slučajevima koje istražuje OLAF (predmet 3136/2008/EIS). Ta sustavna poboljšanja u javnom interesu uglavnom su posljedica toga što same institucije iskorištavaju priliku da izvuku pouke iz istraga Europskog ombudsmana. Njima bi se trebao znatno smanjiti rizik od pojave sličnih problematičnih slučajeva u budućnosti.

Ako sustavni problemi nisu riješeni na zadovoljavajući način tijekom istrage ili daljnjim postupanjem u vezi s kritikom ili daljnjom primjedbom, Europski ombudsman može odlučiti pokrenuti istragu na vlastitu inicijativu. Na taj se način sustavni problemi otkriveni u postupku podnošenja pritužbi mogu temeljito istražiti i, ako je to moguće, riješiti u budućnosti. Europski ombudsman u ovom je izvješću najavio istragu na vlastitu inicijativu u području pristupa dokumentima, na koju se upućuje u predmetu 1472/2011/MMN.

Osim mogućih istraga na vlastitu inicijativu, Ombudsmanica namjerava razmotriti i izvedivost izrade smjernica o posebnim aspektima dobre uprave u korist građana i institucija EU-a.