Le rôle de l'ombudsman dans les démocraties parlementaires modernes
Introduction - 18 novembre 2015
Emily O'Reilly

Bonjour,

Je suis ravi d'ouvrir ce séminaire sur une question très importante et dans une semaine où les médiateurs et autres défenseurs des valeurs humaines universelles sont appelés à jouer notre rôle pour relever les multiples défis auxquels l'Europe est confrontée aujourd'hui.

Je veux commencer par présenter mes condoléances aux victimes et aux familles de ceux qui sont morts dans les attentats de Paris et exprimer mon souhait profond que tous nos dirigeants trouvent le courage, la sagesse et l'humanité de trouver un moyen de traverser ces crises et d'aider non seulement ceux d'entre nous en Europe, mais aussi les nombreuses personnes en dehors de nos frontières dont la vie est détruite par la violence, la pauvreté et la terreur.

Je suis très reconnaissant au Parlement européen, et en particulier à son unité «Actions de préadhésion», d’avoir organisé l’importante réunion d’aujourd’hui en coopération avec mon bureau. Les médiateurs des pays candidats à l'adhésion sont membres du réseau des médiateurs européens et c'est un plaisir particulier pour moi de vous rencontrer, vous, médiateurs et membres du Parlement, à cette occasion et de vous souhaiter la bienvenue.

Je suis également conscient des défis auxquels beaucoup d'entre vous ont été confrontés ces derniers temps avec la crise actuelle des migrants. Vous avez reconnu à juste titre que la solution ne se trouve pas à l'intérieur des frontières d'un pays en particulier, mais vous avez également joué courageusement votre rôle en essayant de faire en sorte que les droits de l'homme de ceux qui tentent d'entrer dans vos pays et de rester, ou de passer en route vers un autre, soient respectés. Ce n'est pas une tâche facile, et je reconnais les défis particuliers auxquels vous avez été confrontés. Cette crise a montré des fissures dans toutes nos démocraties et si nous sommes sages, nous pouvons utiliser ces expériences pour tirer des leçons de nos pratiques futures.

Quel est donc le rôle d'un médiateur dans une démocratie parlementaire? Il y a beaucoup de réponses, mais pour moi, le plus simple est qu'un médiateur joue un rôle similaire à celui joué autrefois par un petit oiseau chantant, un canari, dans les mines de charbon il y a longtemps. Le canari a été envoyé dans la mine pour vérifier qu'il était sûr, pour voir que l'air que les mineurs respiraient était de l'air sain.

Et c’est ce que font les médiateurs. Ils vérifient la santé d'une démocratie en vérifiant l'air de l'administration. Ils vérifient pour voir, que les lois sont suivies, mais aussi que les gens sont traités équitablement, que l'administration est juste, éthique, et responsable. Et depuis que l'idée d'un médiateur a été développée pour la première fois en Suède il y a plus de 200 ans, elle est devenue un indicateur si essentiel du bon fonctionnement de la démocratie que l'Union européenne fait de l'existence d'une institution de type médiateur l'un des critères d'adhésion.

En vertu des critères de Copenhague et des programmes de soutien à l'élargissement de l'UE, le Médiateur est considéré comme une institution essentielle, garantissant la démocratie, l'État de droit et la protection des droits de l'homme. C'est en soi une reconnaissance profonde de sa valeur dans une démocratie moderne.

Une démocratie, comme vous le savez bien, n'est pas une chose statique et ne peut jamais être tenue pour acquise. Elle a constamment besoin d'être nourrie et protégée, et cela est vrai que nous parlions au niveau européen ou national, des États membres de l'UE ou des pays qui ne l'ont pas encore fait.

Les démocraties saines disposent d'un système d'équilibre des pouvoirs, aux niveaux exécutif, législatif et judiciaire, et chacune d'entre elles joue un rôle unique et vital dans cet équilibre démocratique.

Et à côté de ce système, il y a le médiateur, une couche de responsabilité supplémentaire, mais non compétitive, qui vérifie si le système fonctionne dans l'intérêt des citoyens. Le rôle d'un médiateur est de permettre à ceux qui font les lois, et ceux qui administrent les lois savent comment ces lois se sentent réellement dans la pratique pour le peuple.

Grâce à nos plaintes, nous pouvons repérer les défauts et les injustices et en les mettant en évidence et en faisant des recommandations sur la façon dont ils pourraient être corrigés, nous améliorons essentiellement la qualité de la vie démocratique de l'État.

Notre force essentielle et indispensable réside dans le fait que nous sommes indépendants et séparés des autres branches de l'État. Mais il ne suffit pas que notre indépendance soit inscrite dans la loi ou dans la constitution. Les gens doivent eux-mêmes sentir que nous sommes indépendants, que les décisions que nous prenons ne sont pas influencées par la pression de l'administration et qu'ils peuvent nous faire confiance pour être justes et impartiaux même si d'autres ne l'ont pas été.

Un médiateur n'a aucune valeur s'il n'est pas un médiateur véritablement indépendant. Et cela signifie que non seulement les médiateurs doivent prendre des décisions impartiales, mais qu'ils doivent également disposer des ressources nécessaires pour gérer un bureau efficace et efficient, et qu'ils ne doivent pas craindre de représailles ou de révocation si une décision ou une série de décisions déplaisent à ceux qui sont au pouvoir.

Dans les démocraties qui fonctionnent bien, le médiateur, le peuple, le parlement et l'administration doivent former un cercle de confiance essentiel. Le peuple doit faire confiance au Médiateur et l'administration doit faire confiance au Médiateur. À son tour, le Médiateur doit faire confiance à l'administration pour accepter ses recommandations dans la plupart des cas et, si ce n'est pas le cas, faire confiance au Parlement pour obtenir son soutien. Si cette confiance est endommagée dans une partie quelconque de ce cercle, le Médiateur ne peut pas fonctionner comme il le devrait.

Et un médiateur qui fonctionne bien permet également aux gens de savoir ce qu'ils devraient attendre d'un État démocratique. Ils doivent savoir qu'ils ont droit à une administration publique ouverte et équitable, savoir comment les décisions politiques sont prises et pourquoi. Ils ont le droit de savoir qui cherche à influencer la prise de décision. Et ils ont le droit d'obtenir réparation. Une administration publique qui ne repose pas sur ces principes n'est pas une bonne administration publique.

Mais si, en tant que médiateur, nous avons peut-être une très forte idée de ce que signifie être juste, de ce que signifie être ouvert, de ce que signifie être vraiment responsable, il peut être très difficile de s'assurer que l'administration partage cette compréhension. La traduction de ces belles paroles en actes administratifs réels ne se fait pas toujours sans heurts, mais c'est précisément la tâche du Médiateur d'aider à développer cette conscience partagée et de permettre à une administration de faire les choses non pas parce qu'elle est invitée à le faire par les tribunaux ou le Médiateur, mais parce qu'elle sait instinctivement, sans hésitation, que c'est la bonne chose à faire. C'est pourquoi l'élaboration de codes de bonnes pratiques par les médiateurs est si importante pour le succès de nos travaux.

Mais cela ne peut pas se produire du jour au lendemain. Il peut prendre beaucoup, beaucoup d'années pour changer une culture et changer un état d'esprit et beaucoup d'entre vous ici dans cette salle apprécieront la vérité de cela. Oui, nous pouvons faire accepter des recommandations individuelles, mais si nous n'apportons pas de changement culturel, nous ne parviendrons jamais à créer une administration véritablement axée sur les citoyens et responsable.

Chaque jour, en tant que Médiateur européen, je suis confronté à ce défi. Je suis reconnaissant que l'administration publique de l'UE soit généralement d'un niveau très élevé, mais cela ne signifie pas que les institutions ou les États membres partagent une compréhension commune de questions telles que la transparence, l'éthique, l'ouverture, la protection des données et la responsabilité.

Il existe différentes sensibilités – souvent pour des raisons historiques – entre les États membres en ce qui concerne les vertus de la transparence et de l’ouverture législative, ce qui signifie qu’il peut être difficile d’atteindre un niveau élevé et partagé. Mais pas impossible.

Les choses évoluent au fil du temps et le niveau de transparence au sein des grandes institutions de l'UE actuellement aurait été inconcevable il y a 20 ans, voire dix ans. Le document de politique commerciale de l'UE le plus récent, par exemple, a désormais la transparence comme valeur fondamentale, tandis que le dernier y faisait à peine référence.

On m'a rappelé la semaine dernière l'opposition importante qu'il y avait il y a deux décennies même à la création du Bureau du Médiateur européen, mais maintenant il est considéré comme une partie normale et standard d'une administration qui fonctionne bien et bien que nous ayons parfois des désaccords avec les institutions, je crois que le cercle de confiance dont j'ai parlé plus tôt est là et que le Parlement européen a joué un rôle énorme pour assurer cela.

Donc, ceux d'entre vous qui pourraient se battre avec leurs propres administrations, peuvent même parfois désespérer, ou remettre en question la valeur du travail que vous faites, s'il vous plaît prendre un message positif de ce que je viens de dire. Un travail ciblé, éthique et diligent fera la différence, peut-être pas aujourd'hui ou demain, mais au fil du temps, vous verrez la grande contribution qu'un bureau de l'Ombudsman peut apporter et le pouvoir que vous avez, en tant qu'Ombudsmans individuels, d'effectuer des changements importants et positifs dans vos pays.

J'imagine qu'au cours des derniers mois, alors que vous avez tenté de vérifier certains comportements de certains organismes relevant de votre compétence en ce qui concerne le traitement des réfugiés et des migrants, certains d'entre vous ont peut-être eu l'impression que votre intervention était limitée ou limitée. Mais croyez-moi quand je dis que ce que vous avez fait est important, car il s'appuiera sur d'autres interventions et d'autres changements au fil du temps jusqu'à ce que, espérons-le, vous n'ayez plus à faire certaines recommandations parce que le bon comportement sera automatique.

Et en période de difficulté, il est toujours utile de consulter vos collègues médiateurs du réseau ou d'ailleurs pour obtenir des conseils ou simplement pour écouter. En tant que Médiateur irlandais, j’ai reçu un grand soutien et des conseils utiles de la part de mes collègues du Médiateur dans toute l’Europe et je vous encourage à tendre la main et à établir des liens.

Nous le faisons ensemble au sein du réseau depuis longtemps, mais j'essaie maintenant de rendre notre travail commun encore plus utile et plus dynamique et de nous soutenir mutuellement de manière encore plus concrète.

La portée du travail du médiateur européen et du médiateur national diffère, mais les principes sous-jacents du service aux citoyens restent les mêmes.

Cela signifie que là où nous pouvons travailler ensemble, nous devrions le faire. Il existe de nombreuses questions générales qui concernent à la fois les administrations de l'UE et les administrations nationales et qui nécessitent un contrôle du Médiateur aux deux niveaux.

Mon bureau et le Réseau européen des médiateurs ont déjà travaillé ensemble pour mener une enquête parallèle sur les conditions dans lesquelles les migrants non acceptés pour l'asile dans l'UE sont renvoyés dans leur pays d'origine.

Le réseau a examiné si les droits fondamentaux de ces personnes étaient respectés au niveau national. Mon bureau a examiné comment Frontex, l'agence des frontières de l'UE, respectait ces droits dans son travail quotidien et plusieurs collègues ont examiné la situation dans leur propre pays.

Le succès de ce premier effort de collaboration m'a encouragé à rechercher d'autres domaines dans lesquels nous pourrions travailler ensemble au niveau de l'UE et, ce faisant, à donner encore plus de poids à notre travail individuel dans l'intérêt de tous les citoyens que nous servons.

Nous voulons que les gens disent: «Eh bien, ils fonctionnent selon ces normes élevées dans ce pays, pourquoi n’est-ce pas le cas dans mon pays?».

C'est aussi le bon moment pour constater que le travail d'un ombudsman n'est jamais terminé.

Il n'y a jamais un moment où nous pouvons nous asseoir et nous détendre et dire que nous avons atteint le summum de ce que nous pouvons accomplir. Non seulement parce que la démocratie est fragile, mais aussi parce que le contexte administratif dans lequel nous travaillons est en constante évolution.

Pour donner un exemple: J'envisage actuellement des négociations informelles sur la législation de l'UE. Ceux-ci portent le nom de "trilogues". Il s'agit essentiellement de négociations entre la Commission européenne, le Parlement européen et les États membres visant à accélérer le processus législatif afin que la législation soit adoptée rapidement, par exemple après une lecture parlementaire.

Cela signifie que la machine législative est plus rapide et plus efficace. Il suffit de regarder le grand nombre de lois qui sortent de l'UE au plus fort de la crise financière pour voir cela et voir cela comme positif.

Mais cette rapidité a soulevé des questions quant à savoir si le processus est suffisamment transparent et c'est exactement cette question que j'examine. Mais il s'agit d'une question récente. Le suivi rapide n'a eu lieu que ces dernières années et, pour mes prédécesseurs, il ne s'agissait tout simplement pas d'un problème ou, au mieux, il ne faisait que commencer à attirer l'attention réelle de la société civile.

Mon enquête sur la transparence des négociations sur le projet d'accord commercial entre l'UE et les États-Unis, le TTIP, était naturellement aussi le produit des circonstances politiques et économiques actuelles. La manière dont se déroulent les négociations entre Washington et Bruxelles suscite de vives inquiétudes. Cela, ainsi que ce que mon bureau avait déjà entendu de la part de plusieurs intervenants, m'a incité à ouvrir l'enquête.

À la suite de cette enquête et de nombreux travaux du Parlement européen et de la société civile, la Commission européenne est devenue beaucoup plus proactive en ce qui concerne la publication de documents liés au TTIP. Je pense qu'il pourrait y avoir encore plus d'ouverture sur le lobbying autour du TTIP, mais il convient de souligner que de réels progrès ont été réalisés. Le mois dernier, par exemple, comme je l'ai dit plus tôt, le nouveau document de la Commission sur le commerce mentionnait la transparence comme l'un des trois piliers de la stratégie. C'était une première.

Avant de terminer, je voudrais faire quelques observations sur la base des 12 années que j'ai passées en tant que Médiateur, en Irlande et dans l'UE. Le principal est que pour être efficace, le médiateur ne doit jamais croire qu'il a des pouvoirs limités simplement parce que les recommandations, en général, ne sont pas contraignantes par définition.

Un médiateur, au contraire, a de grands pouvoirs potentiellement à sa disposition. Le pouvoir de leur propre personnalité, le pouvoir de la qualité du personnel dans leur institution, le pouvoir de leurs outils d'enquête, le pouvoir de l'autorité morale du rôle lui-même, le pouvoir de ses alliances avec le parlement et avec la société civile, le pouvoir de l'opinion publique et le pouvoir des médias.

Un ombudsman qui réussit, comme je l'ai dit à maintes reprises, est comme le chef d'orchestre. Ils savent quels instruments jouer et quand les jouer. Ils savent quand rouler les tambours, ou juste la petite flûte douce. Et de temps en temps, ils savent, quand faire une pause et réfléchir.

En tant qu'Ombudsman, nous testons continuellement la santé de nos démocraties. Il s'agit d'un rôle vital et important, reconnu comme tel par l'Union européenne. Une démocratie et ses citoyens sont mieux servis lorsque ceux qui détiennent le pouvoir de rendre des comptes demandent continuellement: Pourquoi est-ce que quelque chose se fait comme ça? Qui en profite? Pourrait-on faire mieux?

Un bon ombudsman pose toujours de telles questions. Une « bonne » démocratie leur permet de le faire. Sans peur. Sans faveur.

Merci pour votre temps. J'attends avec impatience une conférence très réussie.