Emily O'Reilly Médiateur
européen
Allocution lors de l'événement Edelman Trust Barometer
Trust Trust in Government - Challenges
25 février 2015, The Marker, Dublin 2

Je suis très heureux d'être ici pour le lancement par Edelman des résultats irlandais de son Baromètre de la confiance 2015. J'ai l'intention de me concentrer principalement sur la question de la confiance dans le gouvernement, qui est un aspect de la question globale de la confiance abordée dans l'enquête Edelman.

Juste avant de devenir Médiateur européen le 1er octobre 2013, le mouvement "Nous sommes l'Europe" m'a adressé une lettre ouverte pour me dire ce qu'il attendait de la nouvelle "Voix des citoyens à Bruxelles". Le défi de mon bureau est de « réduire à nouveau l'écart sans cesse croissant entre le gouvernement et les gouvernés ».

C'est bien sûr le travail et le devoir de tous les médiateurs. Un médiateur fait partie du système d'équilibre des pouvoirs au sein du gouvernement; son travail consiste à garder le gouvernement «honnête» et à l’aider à gagner et à conserver la confiance de ses citoyens. À la lumière de l'enquête Edelman et de plusieurs autres enquêtes similaires menées ces derniers temps, il est clair que le défi est effectivement grand. La confiance est importante parce que la confiance confère une légitimité et sans légitimité, aucune institution ou État ne peut fonctionner comme il se doit.

Contexte

Mais d'abord, il est important de comprendre le contexte dans lequel le gouvernement irlandais opère.

En Irlande, comme dans une grande partie de l'Europe, nous vivons ce que le président Michael D. Higgins a récemment qualifié de « moment fragile pour la démocratie ». Le modèle politique traditionnel, basé sur un petit nombre de partis politiques, se fragmente. Aucun parti n'est actuellement en mesure de gouverner seul et nous avons assisté à une croissance significative du nombre de TD indépendants ainsi qu'à la formation de certains nouveaux partis.

Il y a une augmentation de la politique d'action directe - par exemple en ce qui concerne les redevances d'eau - et une diminution de la pertinence perçue du Parlement. Il y a une polarisation croissante de l'opinion politique et cela s'accompagne d'un grossissement du discours politique, comme en témoignent les récentes attaques verbales contre notre chef d'État, le président Higgins, et l'incident impliquant la ministre Joan Burton, alors qu'elle était effectivement retenue captive dans sa voiture par des personnes protestant contre les frais d'eau. Ce qui était impensable il y a dix ans est devenu, sinon encore banal, de plus en plus néanmoins une caractéristique de notre vie publique.

Est-il donc vrai que les gens sont devenus si déçus de l'État officiel et du gouvernement que les exigences normales d'un comportement civilisé ne s'appliquent plus ou que quelque chose d'autre est en jeu?

On peut soutenir que ces changements sont simplement la manifestation d'un schéma établi de fluctuations de la confiance dans le gouvernement reflétant les cycles économiques. L'austérité apporte la désillusion et la méfiance; et la confiance revient lorsque l'économie s'améliore et que les gens sont mieux lotis, mais je pense que nous serions naïfs de supposer que c'est le cas.

La question est la suivante: assistons-nous à un changement irréversible dans la façon dont la politique et le gouvernement sont conduits? Ou s'agit-il d'une situation temporaire qui peut être inversée à condition que le gouvernement, et le reste d'entre nous, affrontent les défis et trouvent des solutions qui rétablissent au moins un minimum de confiance dans le gouvernement?

Pour les États membres de l'UE, y compris l'Irlande, les principales décisions politiques sont prises principalement à Bruxelles plutôt qu'à Dublin, Madrid ou Vilnius.

Ce fait a été récemment rapporté au peuple grec, qui a voté dans un gouvernement d'extrême gauche, l'a emballé à Bruxelles, où des tentatives ont été et sont faites pour le reconditionner dans les ordures du centre droit du consensus économique dominant là-bas. Il s'agit d'un jeu avec de nombreux actes, mais ce qui est clair même maintenant, c'est que le lien entre le résultat d'une élection d'un État membre et la politique ultérieure est de plus en plus ténue. Nous nous souvenons tous dans ce pays, à la manière de Francfort ou du parti travailliste, et je pense que les résultats de cette bataille sont maintenant longs.

Ce n'est pas nécessairement la faute du gouvernement national et en particulier de ceux qui ont un jeu de cartes limité, mais cela explique peut-être l'aliénation croissante des citoyens non seulement de leurs propres parlements, mais aussi, dans certains États membres, de l'UE elle-même. Comment peuvent-ils rendre leurs propres gouvernements responsables lorsqu'il apparaît que ces gouvernements sont obligés de rendre des comptes non pas au peuple qui les a élus, mais de plus en plus à des organismes transnationaux tels que la troïka ou à des institutions uniques telles que la BCE qui ne sont pas directement responsables devant les États membres paraliments.

La BCE, par exemple, a jusqu'à présent refusé de participer à l'enquête bancaire. Ce n’est pas à moi de suggérer ce qu’ils devraient faire. Je me contente de souligner qu'un acteur majeur de notre drame économique n'a aucun impératif juridique de nous expliquer - du moins directement à notre parlement - pourquoi il a fait ce qu'il a fait. Oui, il est responsable devant le Parlement européen, mais ce lien entre les citoyens des États membres et le Parlement n'est pas encore suffisamment ressenti par la plupart des gens pour avoir une résonance significative. La sphère publique européenne, dont on parle beaucoup, n'en est encore qu'à ses balbutiements. Cette apparente impuissance alimente alors naturellement non seulement la méfiance à l'égard des gouvernements nationaux, mais aussi de plus en plus l'eurosceptisme.

La mondialisation a également eu tendance à déplacer l'équilibre des pouvoirs des gouvernements nationaux vers les entreprises mondiales. Cela signifie que même les grands blocs politiques, tels que l'UE ou les États-Unis, doivent faire face au pouvoir des entreprises mondialisées.

Nous avons aussi l'équivalent d'une révolution industrielle perturbatrice avec la croissance et la diffusion phénoménales des médias sociaux et l'éviscération des anciens modèles et même de l'ancienne industrie. Comme en témoigne l'enquête Edelman, le paysage médiatique global évolue rapidement et de manière spectaculaire. Et cette perturbation de l'industrie des médias reflète ce qui s'est passé politiquement en ce sens que de plus en plus les contrôleurs traditionnels du message médiatique et du message politique sont maintenant contournés car les gens ordinaires, par le biais des médias sociaux et d'autres canaux, peuvent directement diffuser leurs propres messages ou défier directement les messages des autres. Nous sommes passés d'une époque où de Valera convoquait autrefois les journalistes de la presse irlandaise afin de dicter leurs histoires pour le lendemain, à une époque où ses successeurs tweetaient directement à leurs électeurs et à d'autres citoyens et que ces derniers tweetaient immédiatement.

À mon époque de correspondant politique, nous nous sommes accrochés aux paroles de PJ Mara alors qu’il se promenait dans la salle pol corrs de Leinster House pour son spectacle nocturne. Nous avons survécu autrement sur des morceaux et des débris éliminés de nos appels téléphoniques fixes ou de nos réunions fortuites dans les couloirs. Mon équivalent d'aujourd'hui existe dans un enfer de 24 7 informations alors que le PJ Maras d'aujourd'hui doit faire face non pas à quelques questions polies de journalistes affamés d'informations, mais à un monde où le contrôle des messages est presque impossible et où un tweet négligent ou un commentaire observé par smartphone peut envoyer le monde politique hors de contrôle.

L’autre face de cette explosion technologique est que nous vivons tous aujourd’hui dans un monde de surveillance de masse, un monde dans lequel la véritable vie privée n’existe plus et où la réalité d’aujourd’hui est donc que nous ne vivons plus dans le monde pour lequel nos institutions politiques et gouvernementales ont été conçues.

La participation électorale est parfois considérée comme une mesure approximative de l'engagement politique. Sur ce front, l'Irlande représente quelque chose d'un sac mélangé. Le taux de participation aux élections de 2011 au Dáil était de 70 % des électeurs inscrits, mais seulement de 64 % de la population en âge de voter. Pour les élections européennes de 2014, le taux de participation irlandais était de 52 % des électeurs inscrits, mais seulement de 47 % de ceux en âge de voter. Pour l'élection présidentielle de 2011, le taux de participation était de 56% des électeurs inscrits, mais seulement 51% de ceux en âge de voter.

Nous ne devrions probablement pas être trop préoccupés par des taux de participation électorale de l'ordre de 50 à 70 %. Toutefois, le niveau de vote des jeunes âgés de 18 à 24 ans peut susciter des inquiétudes. Lors de l'élection du Parlement européen en mai dernier, seulement 21% des jeunes en Irlande ont voté contre un taux de participation global de 52%. Paradoxalement, en Irlande, comme dans l'ensemble de l'UE, c'est la tranche d'âge des 18-24 ans qui est la plus positive selon elle. Ils sont bien sûr la génération qui n'a rien connu d'autre, ils sont la génération Erasmus qui prend pour acquis la possibilité de circuler librement dans l'UE en profitant de ses emplois et services et qui l'acceptent donc tellement dans leur paysage qu'ils peuvent naturellement être plus enclins à le soutenir que leurs aînés.

Le modèle mondial identifié dans l'enquête est l'un des niveaux significatifs de méfiance du public à travers les quatre institutions en question - gouvernement, entreprises, médias, ONG.

Au niveau national en Irlande, l'enquête montre que la confiance du public dans les entreprises, les médias et les ONG a diminué dans chaque cas entre 2014 et 2015.

La confiance dans le gouvernement irlandais a en fait augmenté - de seulement 21% en 2014 à 26% en 2015 - mais reste dangereusement faible.

Ce qui peut surprendre certains, c'est que, dans le cas de l'Irlande, ses citoyens semblent avoir un niveau de confiance beaucoup plus élevé dans les institutions de l'Union européenne que dans le gouvernement national. Je ne peux pas savoir ce qui a incité ces chiffres d'une manière ou d'une autre. Les Irlandais ont généralement eu une attitude positive à l'égard de l'UE et bien que la troïka ait pu être une intrusion indésirable à certains niveaux, il y avait aussi un sentiment de gratitude conflictuelle pour les Européens qui venaient régler le gâchis que le nôtre avait créé.

Manque de confiance dans le gouvernement

OTA - ouverture, transparence et responsabilité - ce sont les mots à la mode de la gouvernance qui ont émergé en Irlande dans les années 1990 et, pour être juste, beaucoup a été accompli à cet égard au cours des 20 ou 25 dernières années. La liberté d'information, l'éthique dans la législation sur les fonctions publiques, les contrôles et la responsabilité dans les dépenses électorales, la protection des lanceurs d'alerte, l'élargissement du mandat du médiateur national, la création de la Commission du médiateur de la Garda Síochána - des progrès importants ont été accomplis dans chacun de ces domaines et le ministre Brendan Howlin et son équipe méritent d'être félicités pour avoir fait avancer ce programme. Mais nous pouvons également affirmer avec certitude que des progrès importants doivent encore être réalisés dans chacun de ces domaines.

Au niveau de l'UE, avec une population de plus de 500 millions d'habitants, la tâche de combler le fossé entre le gouvernement et les gouvernés est proportionnellement beaucoup plus grande que dans un petit État membre comme l'Irlande. L'UE a reconnu la nécessité de prendre des mesures qui empêcheront l'apparition d'un tel écart et, le cas échéant, qui permettront de le combler.

Les traités de l’UE reconnaissent explicitement que la bonne gouvernance repose sur la consultation, l’écoute des différents points de vue et la transparence en ce qui concerne la manière dont les décisions sont prises. Il existe une reconnaissance spécifique du rôle de la "société civile" qui, bien que n'équivalant pas à un partage du pouvoir, reconnaît néanmoins que les acteurs politiques et administratifs doivent, au moins, être ouverts au dialogue avec d'autres intérêts.

La création du bureau indépendant du Médiateur européen est prévue par les traités, de même que le droit d'accès aux documents des institutions de l'UE et le droit de tout citoyen d'adresser une pétition au Parlement européen sur toute question relevant de la compétence de l'UE et de ses institutions.

La Charte des droits fondamentaux de l'UE, dont les dispositions sont désormais juridiquement contraignantes, crée pour le citoyen un droit à une bonne administration de la part des institutions de l'UE.

Je ne suggère pas que toutes ces dispositions fonctionnent sans heurts et sans problèmes. Loin de là! En fait, mon travail en tant que Médiateur européen consiste à traiter les plaintes des citoyens et d'autres personnes qui estiment que ces dispositions ne fonctionnent pas dans leur cas.

Au cours des 18 derniers mois, j'ai traité de plusieurs domaines d'intérêt public qui ont une incidence directe sur la confiance dans le gouvernement au niveau de l'UE. Il s'agit notamment:

• La nécessité pour la Commission européenne de maximiser la transparence dans ses négociations avec les États-Unis sur le partenariat transatlantique de commerce et d'investissement.
• La nécessité d'une plus grande transparence de la part de l'Agence européenne des médicaments en ce qui concerne l'accès du public aux données cliniques qu'elle examine dans le cadre de son autorisation de médicaments.
• La nécessité d'une application plus stricte et d'une plus grande transparence des règles régissant la circulation des hauts fonctionnaires de l'UE à destination et en provenance des entreprises - la question dite du "pantouflage".
• la nécessité de veiller à ce que les institutions de l’UE disposent de procédures appropriées pour traiter les signalements de dénonciateurs d’actes répréhensibles ou de fautes professionnelles.
• La nécessité d'étendre et de rendre obligatoire le registre de transparence de l'UE en cas de lobbying des entreprises et d'autres groupes d'intérêt.
• La nécessité de veiller à ce que les arrangements de l'UE en matière d'accès aux documents - le FOI de l'Europe - soient appliqués correctement et avec le maximum d'effet dans l'intérêt de la transparence.

Transparence

Il n'y a pas de solution miracle qui résout le problème de la confiance dans le gouvernement. Au lieu de cela, nous avons un système d'équilibre des pouvoirs conçu pour créer et maintenir un environnement dans lequel le gouvernement se comportera de manière éthique et intègre. Ces contre-pouvoirs comprennent le Parlement, les tribunaux, le Médiateur ainsi que d’autres régulateurs sectoriels tels que les auditeurs.

Cependant, le public doit savoir ce qui est fait à la fois par le gouvernement et par les acteurs qui font partie du système d'équilibre des pouvoirs. C'est pourquoi la transparence est l'élément le plus important du cadre général de confiance.

Mais même la transparence a ses propres problèmes. L'un des problèmes est le volume de données générées et le fait qu'une grande partie est complexe et technique.

La personne ordinaire ne peut pas vraiment donner un sens à cette information et, de plus en plus, nous comptons sur ce que nous espérons être des experts neutres pour expliquer ce qui est impliqué. L'universitaire américain et défenseur de la transparence, Alasdair Roberts, parle de la nécessité de «intermédiaires de confiance», des organismes qui extraient et interprètent l'information pour le public ordinaire. Bien entendu, cela soulève la question de la fiabilité de ces intermédiaires.

Un deuxième problème de transparence est qu'il n'entraîne pas nécessairement une action ou un engagement politique, même lorsque des pratiques gravement inacceptables sont divulguées. Parfois, les citoyens sont devenus tellement déconnectés qu'ils ne ressentent aucun sentiment de responsabilité pour ce qui est fait par le gouvernement en leur nom. Ou ils peuvent même l'approuver tacitement comme preuve que leur gouvernement protège leurs intérêts bien que par des pratiques contraires à l'éthique. Les révélations de Wikileaks, par exemple, n'ont pas réussi à provoquer le niveau de réaction publique et politique que ses fondateurs avaient apparemment anticipé.

Néanmoins, la transparence demeure un mécanisme essentiel dans les efforts que nous déployons pour promouvoir la confiance dans le gouvernement. Pour citer Alasdair Roberts:

«La transparence est une technique essentielle pour empêcher l’utilisation arbitraire du pouvoir public et privé. Il est également essentiel de préserver la capacité des sociétés à juger des performances des institutions publiques et à décider du moment où ces institutions devraient être modifiées.»

Réglementation des affaires

L'une des questions soulevées par Edelman est le défi particulier qui se pose lorsque l'on s'attend à ce que le gouvernement réglemente les affaires dans des circonstances où le gouvernement lui-même est fondamentalement méfiant. Ce défi est d'autant plus aigu que, comme le suggère l'enquête Edelman, les entreprises irlandaises jouissent d'un niveau de confiance du public plus élevé que le gouvernement. Alors, comment peut-on compter sur le gouvernement pour faire le travail correctement?

Dans notre tradition démocratique d'Europe occidentale, nous convenons tous qu'en principe, le gouvernement doit servir le bien commun ou l'intérêt public.

Alors que de nombreuses entreprises s'engagent à agir de manière éthique et pour le bien général, il est un fait de la vie que pour la plupart des entreprises maximisant le profit et le rendement des actionnaires est la ligne de fond. C'est aussi vrai pour les entreprises irlandaises indigènes que pour les multinationales. Nous sommes tous conscients au cours des dernières décennies de pratiques scandaleuses et contraires à l'éthique dans les domaines de la finance et des banques, du tabac, de l'alimentation, des produits pharmaceutiques, de l'habillement, des médias et bien d'autres. Les pressions de la concurrence et la recherche de parts de marché et de profits conduisent à des pratiques en matière d’emploi, telles que les contrats «zéro heure», qui pourraient être remises en question.

Lorsque nous parlons de réglementation des affaires par le gouvernement, nous ne parlons pas pour la plupart du fait que le gouvernement central - les ministres et leurs ministères - soit directement impliqué dans la réglementation au jour le jour. Dans la plupart des cas, il s'agit d'organismes de réglementation distincts du gouvernement. Dans la mesure où il y a un scepticisme à l'égard de ces régulateurs, j'imagine que cela découle d'une perception répandue d'un échec de la réglementation dans le domaine bancaire et financier pendant les années du Tigre celtique.

Toutefois, pour que ce type de réglementation soit réellement efficace, certains critères fondamentaux doivent être remplis. À bien des égards, ces critères reflètent ceux qui sont nécessaires pour qu'un ombudsman de la fonction publique soit efficace. Il s'agit:

• L'organisme de réglementation doit avoir un statut légal et être indépendant dans l'exercice de ses fonctions.
• Le régulateur doit être considéré comme indépendant du gouvernement et de la politique.
• L'organisme de réglementation doit disposer de pouvoirs législatifs suffisants pour faire le travail.
• L'organisme de réglementation doit disposer de mécanismes d'application réalistes en cas de non-coopération dans une enquête ou de non-respect des directives.
• L'organisme de réglementation doit faire rapport au Parlement et non à un ministre ou au gouvernement.

Je pense que la question des rapports est importante. Dans une certaine mesure, il peut s'agir d'optique; mais il y a un principe important en jeu ici. Les organismes de réglementation qui relèvent d'un ministre ou du gouvernement peuvent ne pas être considérés - voire ne pas se voir eux-mêmes - comme véritablement indépendants. Un petit problème, mais néanmoins révélateur, est celui de la liberté de publier son rapport annuel. Lorsqu'un organisme de réglementation relève d'un ministre, c'est souvent le ministre et non l'organisme de réglementation qui décide quand ce rapport sera mis dans le domaine public. Nous en savons tous assez sur la gestion des médias pour comprendre que des rapports gênants peuvent se trouver publiés à des moments où ils sont moins susceptibles d'attirer l'attention des médias.

Il est peut-être juste de dire qu'en Irlande, il y a souvent une résistance gouvernementale à l'idée que les régulateurs relèvent directement de l'Oireachtas. Bien que je n'aie rien tenté de tel qu'une enquête auprès des régulateurs irlandais, les régulateurs importants suivants (pas tous strictement dans le domaine des affaires, mais néanmoins pertinents) sont tenus, en vertu de leur statut fondateur, de faire rapport à un ministre plutôt qu'à l'Oireachtas:

• Autorité irlandaise de régulation de la banque centrale et des services financiers
• L'Autorité de réglementation des produits de santé (anciennement l'Irish Medicines Board)
• Commission de la concurrence et de la protection des consommateurs
• La Commission Médiateur Garda Síochána
• La Commission des normes dans la fonction publique

Bien sûr, je ne dis pas que ces organismes de réglementation ne font pas du bon travail - j'ai moi-même été membre de la Commission des normes dans la fonction publique pendant plusieurs années. Je suggère plutôt que leur indépendance serait renforcée s'ils étaient en mesure de rendre compte directement au Parlement.

Conclusion

J'ai parlé de l'Ombudsman dans le cadre du système d'équilibre des pouvoirs de notre système de gouvernement. En fin de compte, cependant, c'est le Parlement qui est l'acteur clé. Tant que le Parlement ne sera pas respecté, nous continuerons d'avoir un grave problème de manque de confiance dans le gouvernement.

Le Président Higgins a abordé cette question dans une allocution prononcée le 27 janvier dernier devant l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe à Strasbourg. Il a fait le commentaire suivant:

"Aujourd'hui, les marchés financiers mondiaux supposés s'autoréguler et les organismes irresponsables tels que les agences de notation occupent une place beaucoup plus importante dans les médias et le discours contemporains que les parlements qui débattent des craintes et du bien-être des citoyens".

Il a demandé comment nous l'avons laissé se produire, que « les agences de notation ... non liées par une exigence démocratique, acquièrent une telle influence sur le monde de la vie et les perspectives de nos citoyens ».

Le président Higgins a ensuite lancé un vibrant appel pour que les parlements, tant au niveau national qu'européen, revendiquent leur compétence et leur légitimité. En tant que personne ayant des décennies d'expérience au Seanad Éireann et au Dáil Éireann, nous pouvons supposer que le président Higgins n'a aucune notion étoilée du parlement. Pour cette raison, je pense que nous devrions faire confiance à sa conclusion optimiste selon laquelle les parlements - y compris le nôtre en Irlande - "peuvent reprendre un rôle central dans la préservation du monde public qui est au cœur de la démocratie européenne ...".

Mais pour ce faire, les parlements devront apprendre à faire face aux forces dont j'ai parlé plus tôt, la mondialisation, un paysage médiatique totalement modifié, une rupture des liens traditionnels de responsabilité entre les gouvernements nationaux et le peuple, la réalité vécue de la souveraineté partagée en ce qui concerne l'UE en particulier, et un monde dans lequel les leviers traditionnels de contrôle politique et de spin politique ont été complètement transformés.

MERCI