Présentation par M. Nikiforos Diamandouros, Médiateur européen

1. Introduction

Trois facteurs discrets ont influencé mon choix de sujet dont je vais vous parler aujourd'hui: premièrement, mon engagement de longue date sur les questions liées à la démocratie et à l’état de droit en Europe et au-delà; deuxièmement, mon implication intense dans les questions de bonne administration au cours de mes 15 années en tant que Médiateur, d’abord en Grèce et, depuis 2003, dans l’Union européenne; et troisièmement, le souci croissant de l’éthique qui est apparu ces dernières années comme l’un des principaux problèmes des politiques publiques tant au niveau national qu’européen. 

En préparant ma présentation aujourd'hui, j'ai décidé de me concentrer sur la qualité de la démocratie, un sujet qui, il y a quelques années à peine, promettait de devenir une question importante de pertinence académique pour les politologues, mais qui, pour des raisons dont je ne suis pas tout à fait clair, a perdu de son attrait depuis lors. En particulier, je voudrais me concentrer sur ce que je considère comme une dimension oubliée dans le débat sur la qualité de la démocratie, à savoir l'impact d'une bonne administration sur les régimes démocratiques modernes. Comme dernier point introductif, je propose d'aborder le sujet à travers des outils conceptuels dérivés du droit, mais aussi d'une grande variété de sciences sociales, y compris, comme on pourrait s'y attendre, les sciences politiques.

En bref, mon principal argument est que la qualité de l'État de droit et de la démocratie dans les sociétés modernes dépend, dans une certaine mesure, de la qualité de l'administration publique. L'état de droit et la démocratie pourraient exister sans une administration publique efficace, mais ils auraient du mal à atteindre l'élan nécessaire pour orienter les processus et les résultats sociaux et économiques vers la réalisation des objectifs souhaités. Je voudrais également ajouter que pour que l'administration publique soit efficace, elle a besoin d'une dimension éthique. En d'autres termes, le comportement des fonctionnaires dans leurs relations quotidiennes avec les citoyens affecte profondément la culture administrative, à travers laquelle l'État se rapporte et s'engage avec la société.

En ce qui concerne l’état de droit et la dimension éthique de l’administration publique, je fonderai mes arguments sur mon expérience en tant que Médiateur européen et sur une analyse des concepts de mauvaise administration et de bonne administration.

En ce qui concerne la démocratie, je présenterai un argument théorique selon lequel une administration publique efficace, soumise à la logique d'une culture administrative au service des citoyens, est un critère supplémentaire pour mesurer la qualité de la démocratie dans les sociétés modernes.

 2. Mauvaise administration et principes de bonne administration

Conformément à l'article 228 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le Médiateur européen enquête sur les plaintes et présente des rapports sur les cas de mauvaise administration dans l'action des institutions, organes ou organismes de l'Union européenne [1].

Peu de temps après que l'institution soit devenue opérationnelle en 1995, une triple catégorisation des cas de mauvaise administration a été adoptée et a été appliquée depuis lors.

Les première et deuxième catégories comprennent les cas de non-respect des règles et principes juridiques et de non-respect des droits fondamentaux.

La troisième catégorie ne portait pas initialement de nom, mais contenait une liste d'exemples illustratifs, tels qu'un traitement injuste, des retards évitables et l'absence ou le refus de fournir des informations. Par la suite, il a été expliqué qu’il s’agissait de ne pas respecter les principes de bonne administration. Cela nous amène à la question évidente: « Quels sont les principes d'une bonne administration ? » Pour y répondre, il faut s'inspirer de diverses disciplines, qui abordent l'étude de l'administration publique sous différents angles.

Bien que je ne sois pas avocat, je commencerai par la perspective juridique.

L’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne reconnaît à la bonne administration le droit de toute personne de voir ses affaires traitées impartialement et équitablement, dans un délai raisonnable. Elle mentionne également certains éléments spécifiques, dont le droit d’une personne d’être entendue, d’avoir accès à son dossier et l’obligation de l’administration de justifier ses décisions et de répondre à la correspondance des citoyens.

Toutefois, il serait erroné de penser que l’article 41 fournit une liste exhaustive des principes de bonne administration ou du traitement auquel les particuliers ont droit de la part des institutions de l’Union.

Si nous examinons le règlement financier de l'Union européenne, par exemple, nous trouverons un principe appelé "bonne gestion financière", qui se compose à son tour de trois principes: économie, efficience et efficacité [2]. De toute évidence, ces principes représentent un intérêt public essentiel et devraient constituer un élément fondamental du concept global de bonne administration. Pour prendre un autre exemple, l’article 298 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dispose que les institutions de l’Union s’appuient sur une administration européenne ouverte, efficace et indépendante.

J'ai déjà mentionné l'efficacité dans le cadre du règlement financier. Sans aucun doute, l'ouverture et l'indépendance sont aussi des principes de bonne administration. Ces principes sont énoncés dans un article du règlement et dans le traité. Il est donc clair qu'elles ont une dimension juridique. Cependant, ils apprécient aussi ce que j'aime appeler « la vie au-delà de la légalité ».

Ce que je veux exprimer avec cette phrase, c'est que les sources d'inspiration pour les principes d'économie, d'efficience, d'efficacité, d'ouverture et d'indépendance se trouvent en dehors, ou selon mon expression, «au-delà» de la loi. Nous ne devrions donc pas nous attendre à ce que tout son contenu soit reflété ou exprimé dans des textes juridiques ou dans la jurisprudence des tribunaux.

 3. Bonne administration et état de droit

En d’autres termes, la bonne administration se compose d’aspects juridiques et non juridiques, de sorte que l’on peut dire que, bien que la légalité soit nécessaire à l’existence d’une bonne administration, elle n’est pas suffisante. Cette notion fondamentale conduit à distinguer, au sein de la mauvaise administration, le « non-respect des principes de bonne administration » en tant que catégorie distincte du « non-respect des normes et principes juridiques ».

Nous allons maintenant examiner l’incidence de cette position sur l’état de droit et, en particulier, sur l’application du principe de l’état de droit dans l’administration publique.

À mon avis, il n’a pas été dûment tenu compte de l’importance de l’administration publique dans l’état de droit, en raison d’une tendance à fusionner le principe de l’état de droit et les règles de droit spécifiques. Selon les mots de Friedrich Hayek, qui écrivait au milieu du XXe siècle, l'expression État de droit, dépouillée de toute sa technicité (…) signifie que toutes les actions de l'État sont soumises à des règles fixes connues à l'avance. Ce point de vue, défendu par Hayek, est également associé au théoricien constitutionnel britannique du XIXe siècle A.V. Dicey, dont les travaux assimilaient le pouvoir public discrétionnaire à l'arbitraire, et la primauté du droit à l'absence d'un tel pouvoir.

À ce stade, je voudrais commenter le terme «pouvoir discrétionnaire». Je l’utilise pour faire référence à des situations dans lesquelles l’administration publique a plus d’une ligne de conduite légitime; C'est-à-dire des situations où il y a de la place pour la décision et le choix. J'ajouterai que je n'en parle pas comme d'une définition, mais simplement comme d'un domaine de recherche essentiel.

Si nous examinons la question du point de vue de Hayek et de Dicey, nous arrivons à la conclusion que l'administration publique devrait consister, dans la mesure du possible, en l'application de normes juridiques. De ce point de vue, le principal problème auquel est confrontée l'administration publique est le pouvoir discrétionnaire, et la solution est la création d'un plus grand nombre de règles, la réduction de l'administration publique ou la combinaison des deux.

Même ceux qui considèrent que le pouvoir administratif discrétionnaire est nécessaire dans l'État moderne admettent, en termes généraux et au moins implicitement, l'analyse de Hayek de l'état de droit. Par conséquent, ils ont tendance à considérer l’administration publique comme secondaire par rapport aux préoccupations liées à l’état de droit et inversement. Considérant que le pouvoir d’appréciation administratif constitue une exception au principe général de l’État de droit, ils recherchent d’autres sources de légitimité pour justifier son existence, à savoir la connaissance technocratique et la démocratie.

À mon avis, cette approche est inconsidérée et finalement erronée, puisque le principe de l’État de droit ne devrait pas être assimilé à des règles de droit. Il ne fait aucun doute que, dans la mesure où elles existent, l’administration publique doit s’y conformer. Toutefois, l’état de droit offre une vision plus constructive du pouvoir discrétionnaire administratif, en ce sens qu’il ne le considère pas simplement comme un mal nécessaire qui devrait être limité autant que possible.

Selon moi, cette « contribution » est fondée sur les principes de bonne administration.

Au lieu de développer cet aspect au moyen d’un argument abstrait, je le ferai au moyen d’une brève présentation sur la manière dont le Médiateur européen a traité cinq types différents de questions liées à l’état de droit.

 4. Cinq questions relatives à l’état de droit tirées de l’expérience du Médiateur européen

i) Absence de règles

Au vu de ce que j’ai dit jusqu’à présent, il peut être surprenant que le premier problème soit l’absence des règles juridiques nécessaires, ce qui implique un pouvoir d’appréciation administratif excessif et, partant, le risque d’agir arbitrairement.

Le contexte historique de ce problème se situe à la fin de 1993, lorsque le Conseil de l'UE et la Commission européenne ont adopté des règles permettant l'accès du public, sur demande, aux documents en leur possession, à moins qu'une ou plusieurs des exceptions prévues ne s'appliquent.

En avril 1996, la Cour de justice a confirmé la légalité de la procédure utilisée pour fixer les règles du Conseil et de la Commission. Cet arrêt contient un exemple pratique de mon argument selon lequel les principes de bonne administration sous-tendent l’état de droit. Constatant que le législateur n'avait pas adopté de règles générales sur le droit d'accès du public aux documents, la Cour a jugé que «[l]es institutions (…) doivent prendre des mesures pour traiter de telles demandes en vertu de leur pouvoir d'organisation interne, qui les habilite à prendre les mesures appropriées en vue d'assurer leur fonctionnement interne dans l'intérêt d'une bonne administration»[3].

Je voudrais répéter et souligner ceci: en l'absence de règles, les principes de bonne administration devraient être appliqués.

À la suite de l'arrêt susmentionné, le Médiateur européen a ouvert une enquête de sa propre initiative en juin 1996, ce qui a conduit à recommander aux autres institutions d'adopter également des règles relatives à l'accès du public à leurs documents. Une partie essentielle du raisonnement était qu’une bonne administration exige que tout refus de donner accès à un document soit justifié par des règles préapprouvées.

La quasi-totalité des institutions et organes communautaires de l'époque, y compris le Parlement européen, la Cour des comptes et la Banque européenne d'investissement, ont accepté la recommandation.

Plus d’une décennie plus tard, le traité de Lisbonne a établi le droit légal d’accès du public aux documents de l’ensemble des institutions, organes et organismes de l’Union.

ii) Excédent de règles

Le deuxième problème est exactement le contraire du premier, c'est-à-dire des réglementations trop détaillées, qui aboutissent à un cadre juridique trop rigide pour l'administration.

Pendant des années, le Médiateur européen a traité de nombreuses affaires liées à la mise en œuvre du règlement financier de l’Union européenne, qui jette les bases du comportement des fonctionnaires de l’UE gérant des contrats et des subventions. Cette expérience m’a montré que les règles prévues par ce règlement financier étaient trop détaillées et complexes. Dans presque toutes les plaintes sur lesquelles j'ai enquêté, l'administration a considéré qu'elle appliquait les règles et qu'elle était obligée de le faire.

Je suis heureux de dire que la situation s'est améliorée. Cependant, il convient d'examiner de plus près pourquoi le phénomène de surréglementation est apparu. Son origine se trouve, à mon avis, dans la chute de la Commission Santer en 1999, qui a miné le niveau de confiance à la fois au sein et entre les institutions, ainsi qu'entre les institutions et les citoyens. La perte de confiance a entraîné un système conçu pour minimiser la liberté de choix et faire en sorte que le protocole de dépenses soit limité au maximum au moyen de règlements. Faute de temps, il ne m'est pas possible d'approfondir les fondements historiques de ce problème de confiance qui concerne les institutions de ce qui était à l'origine la Communauté économique européenne et maintenant, après une série de modifications, c'est l'UE. Cependant, nous pouvons aborder la question en temps de questions-réponses, si quelqu'un a un intérêt à la reprendre.

Dans la pratique, des règles trop détaillées et complexes entraînent souvent une administration lente, voire apathique, car les membres du personnel ne veulent pas risquer d'être tenus personnellement responsables des erreurs. D'une manière générale, c'est ce qui a commencé à se produire dans les institutions de l'UE. En conséquence, les transactions entre les institutions, les contractants et les bénéficiaires de subventions sont devenues lentes et lourdes, ce qui a entraîné une augmentation des coûts et des incidences négatives sur l’image publique de l’UE.

Cette expérience confirme pratiquement les théories que les économistes et les politologues ont largement développées. La confiance est un bien public; une forme de capital social qui réduit les coûts d'interaction avec les autres. La confiance augmente également les chances de succès d'une telle interaction dans l'identification et la réalisation des objectifs collectifs, ainsi que les objectifs de chaque participant. La confiance se renforce progressivement et peut apporter une contribution décisive à la solidarité sociale et morale et à l'amélioration de la qualité de la démocratie.

D'autre part, lorsque les fonctionnaires suivent des règles excessivement détaillées et complexes, cela augmente non seulement les coûts de traitement, mais peut même avoir des conséquences désastreuses qui réduiraient encore plus la confiance et conduiraient à l'érosion d'une telle solidarité.

Des règles excessivement détaillées ou rigides peuvent également avoir des conséquences néfastes pour l’état de droit. Les fonctionnaires peuvent finir par les voir comme un parcours d'obstacles inutile et les ignorer chaque fois que possible.

Nous sommes arrivés au troisième problème de l'État de droit: l’incohérence entre les actes de l’administration publique et les règles censées régir son comportement.

iii) Incohérence entre les actions et les règles

Pour comprendre ce phénomène, il est nécessaire de changer la perspective disciplinaire et de passer du droit à d'autres disciplines des sciences sociales, telles que la sociologie, l'économie ou les sciences politiques. Le problème fondamental est de savoir si les règles sont respectées, mises en œuvre et appliquées dans la pratique et, dans le cas contraire, pourquoi. En réponse à cela, les économistes ont tendance à s'interroger sur le système d'incitation à la conformité et à l'application. Les politologues se concentrent sur les perceptions de la légitimité des normes et le processus de leur élaboration. Les sociologues observent le respect des normes en tant que pratique sociale et analysent la différence entre les normes formelles énoncées dans les règlements et les normes informelles qui font partie des cultures sociales et organisationnelles.

Il ne fait aucun doute que ces caractérisations des différentes disciplines sont, bien sûr, incomplètes jusqu'à ce qu'elles touchent à la caricature. Ils nous permettent seulement de conclure que le respect et le non-respect des normes sont des phénomènes sociaux complexes, qui peuvent avoir des causes et des explications multiples.

D'un point de vue pratique, la nature multiforme du problème fait que l'idée d'une solution globale ressemble à une chimère. Je ne mentionnerai donc que trois aspects pratiques de mon expérience, même si je tiens à souligner qu'ils n'abordent pas tous les aspects du problème.

La première est que l'impact des normes devrait être examiné à l'avance, dans le cadre du processus d'établissement des normes, puis par une évaluation des résultats. Dans l'Union européenne, l'analyse d'impact fait déjà systématiquement partie du processus législatif. Mon impression, cependant, est que cette analyse tend à se concentrer sur les coûts et les avantages qui peuvent survenir si les règles sont mises en œuvre et appliquées dans leur intégralité, et que les questions sur les impacts potentiels du comportement lui-même sont soulevées beaucoup moins fréquemment.

Le deuxième argument traite de ce que l'on appelle souvent, de manière assez simpliste, «l'application» des règles. Il ne fait aucun doute que les tribunaux sont le fondement de l’état de droit, mais le travail d’autres mécanismes de contrôle externes (ou, en d’autres termes, un contrepoids institutionnel), tels que les cours des comptes, les autorités chargées de la protection des données et les médiateurs, contribue également au maintien et au renforcement de l’état de droit.

En outre, et c'est mon troisième argument, il existe divers mécanismes dans l'administration publique et, bien sûr, dans les organisations du secteur privé, qui surveillent et promeuvent le respect des normes. Dans le contexte de l'Union européenne, il convient de noter, par exemple, les audits internes, les bureaux de protection des données, le comité des analyses d'impact de la Commission et son conseiller-auditeur dans les affaires d'ententes et d'abus de position dominante. Ces mécanismes internes contribuent également à préserver et à renforcer l’état de droit.

iv) Absence de principes

Le quatrième problème de l’état de droit concerne les principes, qui diffèrent des règles de différentes manières.

L'idéal typique d'une norme prescrit des conséquences juridiques automatiques lorsque certaines conditions sont remplies.

Au contraire, l'idéal de principe typique constitue l'expression d'une valeur. Il n'y a pas d'automaticité quant à son application. Un jugement de valeur est nécessaire pour décider de l’importance du principe et de sa pertinence dans des circonstances spécifiques.

Il s'ensuit que, lorsque deux règles entrent en conflit, l'une doit céder la place à l'autre. Les systèmes juridiques contiennent à leur tour des règles permettant de déterminer lequel des deux est valable. Toutefois, lorsque les principes sont confrontés, il est nécessaire de procéder à un exercice de mise en balance qui donne à chaque principe l’importance qui lui revient dans ces circonstances spécifiques.

Aujourd'hui, les principes sont souvent exprimés sous la forme de droits, comme c'est le cas dans la Charte des droits fondamentaux. Cependant, les processus de raisonnement qui donnent effet aux droits et réconcilient les droits contradictoires sont essentiellement les mêmes que ceux qui s'appliquent aux principes.

Le code européen de bonne conduite administrative, élaboré par le Médiateur européen et approuvé par le Parlement européen, se compose de principes qui devraient régir la conduite des fonctionnaires dans leurs relations avec les citoyens.

L'objectif principal du Code était de mettre en évidence certains principes qui n'étaient pas suffisamment importants dans ce contexte, en plus d'introduire de nouveaux principes, tels que la courtoisie. Du point de vue du travail du Médiateur, peu importe que ces principes soient légaux ou non: sont, en tout état de cause, des principes de bonne administration.

v) Incohérence entre les actions et les principes

Le cinquième et dernier problème de l'état de droit est, bien sûr, l'incohérence entre les actions de l'administration publique et les principes qui devraient régir sa conduite.

Deux idées importantes, ainsi que quelques considérations pratiques, nous amènent à essayer de résoudre ce problème en créant de nouvelles règles qui déterminent comment les principes doivent être appliqués dans des situations spécifiques.

J'ai déjà parlé de la première idée, qui est le concept de l'État de droit de Hayek.

Le second fait référence au principe démocratique et est particulièrement important lorsqu'il est nécessaire d'équilibrer deux principes ou plus. C'est le législateur, en tant que responsable vis-à-vis des citoyens, qui doit effectuer cet exercice d'équilibrage au lieu des fonctionnaires, qui n'ont pas été élus.

En ce qui concerne les considérations pratiques, des règles claires peuvent simplifier la prise de décision et améliorer ainsi l'efficacité de l'administration publique. En outre, les fonctionnaires peuvent être réticents à assumer la responsabilité de la prise de décisions, et certains peuvent ne pas avoir l'expérience, les connaissances ou les compétences nécessaires pour le faire.

Cependant, il y a des limites inhérentes à ce qui peut être réalisé par des normes. Ces limites sont particulièrement importantes lorsque des normes sont utilisées pour appliquer des principes, en particulier lorsque des principes contradictoires doivent être pesés. Essayer d'aller au-delà de ces limites est contre-productif.

J'illustrerai cette idée en mettant l'accent sur le principe d'égalité ou de non-discrimination. Prévenir la discrimination ne signifie pas traiter tout le monde sur un pied d'égalité, quelles que soient les différences de circonstances. Au contraire, un jugement de valeur est nécessaire pour distinguer les différences importantes des différences non pertinentes.

En outre, afin d’interpréter et d’appliquer correctement les règles, il est nécessaire de comprendre les principes pertinents. Une fois cela fait, et pensé en termes de principes, les normes commencent à perdre leur qualité idéale typique d'automaticité.

Je voudrais conclure cette partie de mon exposé en évoquant, une fois de plus, la transparence et les règles relatives à l'accès aux documents.

Historiquement, l'introduction du principe de transparence dans le droit de l'Union européenne est un phénomène très récent. Il ne s'agissait pas seulement d'établir des normes; les nouvelles règles, adoptées par le législateur en 2001, reposaient sur un changement conceptuel fondamental. L'ancienne présomption, fondée sur la vénérable tradition intellectuelle liée à l'État napoléonien, selon laquelle les documents sont confidentiels à moins qu'une décision ne soit prise de les publier volontairement. Cette position est renversée par le principe de transparence, lié à une tradition intellectuelle très différente, d'origine nordique. Il existe une présomption d’accès du public aux documents, à moins que la confidentialité ne soit justifiée par une ou plusieurs exceptions définies.

Mon expérience en tant que Médiateur européen confirme que plus que de simples règles sont nécessaires pour mettre en œuvre le principe de transparence; il est également nécessaire de modifier en profondeur la culture administrative. Ce changement repose sur la compréhension et l’internalisation par les fonctionnaires du principe de transparence et son application cohérente dans leurs relations quotidiennes avec le public, qu’ils doivent servir depuis leur nomination. En d'autres termes, une bonne administration de la transparence a une dimension éthique.

 4. Principes de la fonction publique

En tant que Médiateur européen, je voudrais souligner la dimension éthique de la bonne administration à travers l'idée d'une culture administrative du service aux citoyens. En juin 2012, j'ai publié cinq principes pour la fonction publique de l'Union européenne, qui sont une synthèse de très haut niveau des normes éthiques et une composante essentielle de la culture du service. Il s’agit des éléments suivants:

1. Engagement envers l'Union européenne et ses citoyens

2. Intégrité

3. Objectivité

4. Respect des autres

5. Transparence

Chaque principe est expliqué par un court texte qui mentionne certains aspects fondamentaux. Pour les fins qui nous concernent, il suffira de lire un seul d'entre eux dans son intégralité, d'apprécier le style avec lequel ils ont été écrits.

Tel est le principe de l’engagement à l’égard de l’Union européenne et de ses citoyens:

Les fonctionnaires doivent être conscients que l'objectif des institutions de l'Union européenne est de servir les intérêts de l'Union et de ses citoyens dans la réalisation des objectifs des traités.

Ils doivent faire des recommandations et prendre des décisions uniquement pour servir ces intérêts.

Les membres du personnel doivent s'acquitter de leurs fonctions de la meilleure façon possible et s'efforcer de respecter les normes professionnelles les plus élevées en tout temps.

Ils doivent être conscients de leur rôle en termes de confiance du public et donner le bon exemple aux autres.

Bien que le Médiateur ait été le premier à mettre ces cinq principes par écrit de cette manière, ils ne sont pas considérés comme une nouveauté. Elles ne constituent pas non plus une proposition législative. L'idée est que les fonctionnaires et les citoyens les reconnaissent de la même manière, en tant qu'expression de certaines valeurs éthiques qui leur correspondent déjà.

Le temps nous dira si les fonctionnaires et les citoyens de l'UE reconnaissent effectivement les cinq principes du service public dans la manière dont je les ai présentés. Imaginons qu'ils le fassent déjà. À quoi bon alors, pourrions-nous nous demander, consacrer du temps et des efforts à dire ce que les gens savent déjà?

En réponse, je voudrais souligner que l'écriture des principes ne fera qu'aider, tout au plus, à s'assurer qu'ils sont mis en pratique.

Dans cette optique, je soutiendrais que rendre explicites les principes du service public peut contribuer de deux manières à promouvoir la culture administrative du service dans les institutions de l’UE.

Tout d'abord, il peut aider à socialiser et à guider les nouveaux employés en leur fournissant une explication directe et concise de ce qui est attendu. Ces principes ne remplacent pas les quelque 130 articles et 13 annexes du statut. Cependant, ils peuvent aider le personnel à comprendre leurs fondements éthiques, ce qui est particulièrement important dans une fonction publique multiculturelle, qui rassemble des personnes de 27 pays, avec des cultures administratives très différentes.

Deuxièmement, rendre les principes explicites fournit un point de référence commun, un vocabulaire partagé et des cartes mentales qui peuvent contribuer à générer et à forcer un dialogue continu et constructif, à la fois entre les fonctionnaires et entre les fonctionnaires et les citoyens, sur les questions éthiques qui se posent au sein de l’administration de l’UE.

Dans la mesure où les principes de la fonction publique réussissent à promouvoir une culture du service dans l’administration de l’UE, ils améliorent la qualité de l’administration publique et augmentent la probabilité que les règles soient interprétées et appliquées correctement. En même temps, ils diminuent la possibilité que le pouvoir discrétionnaire soit utilisé arbitrairement. En d'autres termes, ils contribuent à renforcer le principe de l'État de droit et, indirectement, à améliorer la qualité de la démocratie.

5. Démocratie et bonne administration

Une administration publique efficace et fondée sur l'éthique joue également un rôle important dans l'amélioration de la qualité de la démocratie.

La façon dont nous pensons habituellement à la démocratie paie, et fait bien, une grande attention aux processus électoraux et législatifs. Il en va de même pour la plupart des études universitaires sur la démocratie. Plus souvent que nous ne devrions, cependant, nous oublions le fait que, bien que l'élection des gouvernements et la promulgation de lois soient des exigences minimales pour la démocratie, elles ne sont pas suffisantes pour produire une démocratie de haute qualité dans les États-providence modernes.

Je n'insisterai pas sur le fait que l'État-providence lui-même est le résultat, en grande partie, de la démocratie moderne, qui encourage et répond aux demandes du peuple, qui réclame des services publics plus nombreux et de meilleure qualité. Je n'entrerai pas non plus dans le débat actuel sur la viabilité économique et budgétaire de l'État-providence, si ce n'est pour affirmer que, quels que soient les changements qui se produisent, le retour à l'état minimum du XIXe siècle semble très improbable.

Une administration publique est nécessaire pour pouvoir fournir des services publics. Même lorsque les services sont fournis par le secteur privé, l'administration publique est nécessaire pour attribuer des contrats ou des concessions, ainsi que pour suivre et évaluer les résultats. Par conséquent, la qualité de l'administration publique est l'un des aspects clés qui déterminent la mesure dans laquelle la démocratie peut remplir efficacement ses engagements envers les citoyens en termes de services publics et de l'État-providence en général. L'incapacité à fournir efficacement les services publics promis peut saper la confiance des citoyens dans les institutions démocratiques, et donc leur légitimité.

Je ne souhaite pas entamer de discussions sur le concept de démocratie supranationale, mais je note qu'un argument similaire s'applique au niveau de l'Union européenne. Il est vrai que les institutions de l’UE ne fournissent généralement pas de services publics, tels que le logement, la protection des consommateurs, les soins de santé, la sécurité sociale, les transports, l’éducation, la formation ou la protection policière. Toutefois, ils disposent de certaines compétences dans ces domaines, ainsi que, par exemple, en matière d'énergie, de concurrence et de protection de l'environnement. Pour la simplifier davantage, les principaux instruments dont disposent les institutions de l'UE sont les règlements, les dépenses, ainsi que la création et le fonctionnement de réseaux de différents types. L'efficacité de ces trois instruments dépend principalement de la qualité de l'administration au sein des institutions de l'UE.

En outre, le traité de Lisbonne s'engage à renforcer la participation du public au niveau de l'Union européenne. En particulier, le traité promet:

un dialogue ouvert et régulier entre les institutions de l'UE, les organisations représentatives et la société civile;

- les consultations générales des parties prenantes; ainsi que

- la possibilité pour les citoyens de prendre l'initiative et de proposer une législation sur des sujets spécifiques.

Pour tenir ces promesses, il faut avant tout une administration européenne ouverte, efficace et transparente, fonctionnant conformément aux cinq principes de la fonction publique et appliquant les principes de bonne administration.

D'après l'expérience que j'ai acquise au cours des presque dix années où j'ai occupé le poste de Médiateur européen, l'administration de l'UE est généralement de bonne qualité. La grande majorité de ses fonctionnaires exercent leurs fonctions conformément aux cinq principes de la fonction publique et, en général, aux principes de bonne administration.

Bien sûr, dans toute grande organisation, il y a toujours des exceptions. Fondamentalement, une bonne administration peut toujours être améliorée, en fait, l'un des principes d'une bonne administration est toujours d'aspirer à une meilleure administration. Par conséquent, mes commentaires ne sont pas accommodants. Cependant, il est important de reconnaître que si des administrations efficaces sont un terrain fertile pour l'amélioration, la situation est plus compliquée dans les pays où l'administration publique est gravement déficiente.

Comme le montre l'exemple européen de la chute de la Commission Santer en 1999, créer davantage de règles peut être une réponse efficace lorsque la confiance dans l'administration publique a été affaiblie en raison d'abus, mais il est important de ne pas aller trop loin. Toutefois, lorsqu'il n'y a pas ou peu de confiance dans l'administration publique, par exemple en raison de la corruption généralisée ou parce qu'elle ne remplit pas ses fonctions essentielles avec compétence, les nouvelles règles sont peu susceptibles de changer la situation.

Le véritable problème dans de telles circonstances n'est pas l'absence de règles, mais d'une culture administrative du service, dans laquelle les fonctionnaires ont internalisé des équivalents nationaux aux cinq principes de la fonction publique de l'UE et, en général, aux principes de bonne administration.

Créer cette culture ne consiste pas simplement à mettre en place des institutions appropriées de surveillance et de responsabilisation, malgré l'importance de cela. Ces institutions peuvent contribuer au maintien et à l'amélioration de la culture administrative actuelle du service.

Cependant, créer une telle culture là où elle n'est pas présente est un défi beaucoup plus grand. Pour y parvenir, une profonde transformation sociale doit avoir lieu et des défis juridiques et organisationnels doivent être relevés. Cela nécessite, entre autres, un véritable engagement de changement de la part des forces politiques de la société.

 6. Conclusion

Pour terminer, permettez-moi de résumer les principaux points que j'espère que vous vous souviendrez de mon exposé d'aujourd'hui.

J'ai fait valoir que l'administration publique devrait être au cœur de l'approche à la fois de l'État de droit et de la démocratie dans les États modernes.

L'état de droit ne doit pas être assimilé à une réglementation juridique. Qui plus est, la prolifération des règles n'est pas toujours le moyen le plus efficace de promouvoir l'État de droit. Dans certaines circonstances, il peut même se retourner contre lui.

Les principes de bonne administration sont particulièrement importants pour garantir que l’administration publique respecte l’état de droit. Ces principes comportent des aspects juridiques et non juridiques, sont dans l’intérêt public et concernent la gestion des affaires des particuliers.

L’une des exigences fondamentales de l’état de droit est que les actions de l’administration publique respectent dans une large mesure les règles et principes énoncés dans les règlements. Il est donc important d'accorder une attention particulière non seulement au rôle des tribunaux, mais aussi à celui d'autres contrepoids institutionnels. Plus fondamentalement, la qualité de l'État de droit dépend de l'existence d'une culture administrative du service. Cette culture revêt une dimension éthique importante, car les fonctionnaires doivent comprendre et intérioriser les principes de bonne administration.

Une administration publique efficace doit également jouer un rôle important dans la fourniture des services que les citoyens attendent dans les États démocratiques. Le fait de ne pas fournir de tels services peut saper la légitimité des institutions démocratiques aux yeux des citoyens. Pour être efficace, l'administration publique doit respecter les principes de l'État de droit et de la bonne administration. Avant tout, il est nécessaire que l'administration incarne la culture du service aux citoyens, dans laquelle les fonctionnaires comprennent et intériorisent ces principes.

Lorsque ces objectifs sont atteints, nous pouvons être optimistes quant à la réalisation d'une démocratie de meilleure qualité, d'une démocratie plus juste en termes de Rawls, ou plus gentille, selon les mots d'Arend Lijphart. En ces temps de crise, alors que la capacité des administrations publiques à servir les citoyens de manière efficace et équitable est sévèrement limitée en raison de la réduction drastique des ressources dont elles disposent, il convient de s'efforcer d'atteindre ces objectifs. Si nous le faisons, nous serons fidèles aux idéaux d'une société juste qui nous ont été légués par les révolutions de l'illumination et de la démocratie, et qui ont finalement porté leurs fruits.

Merci beaucoup pour votre attention.