1 Remarques liminaires

Bonjour, mesdames et messieurs!

C'est un grand plaisir d'être à Stockholm pour la deuxième fois cette année. En juin, j'étais ici pour le Congrès mondial de l'Institut international de l'Ombudsman, lorsque nous avons célébré le 200e anniversaire de l'Ombudsman parlementaire suédois. Je suis ravi que mon ami et collègue Mats Melin, l'Ombudsman parlementaire en chef de la Suède, prenne également la parole aujourd'hui.

Je tiens à remercier la présidence suédoise et en particulier la ministre de la justice, Mme Ask, de m'avoir invité à vous faire part de mon expérience en matière d'enquête sur les plaintes relatives à l'accès aux documents.

Comme le médiateur, le S mörgåsbord et Abba, le droit d'accès du public aux documents officiels est une invention suédoise. Comme eux, il a voyagé loin et inspiré de nombreuses imitations - imitation, selon un vieil adage, étant la forme la plus sincère de la flatterie.

Avant de parler du droit d'accès du public aux documents détenus par les institutions de l'UE, je voudrais dire quelques mots sur un langage juridique clair.

Je ne suis pas avocat, mais j'ai lu de nombreux textes rédigés par des avocats. D'après mon expérience, lorsqu'un texte juridique est difficile à comprendre, c'est généralement pour une ou plusieurs des trois raisons suivantes. Tout d'abord, l'auteur ne sait pas ce qu'il ou elle veut vraiment dire. Deuxièmement, l'auteur n'a pas pris le temps, ou n'a pas eu les compétences, de revoir le texte et d'améliorer sa lisibilité. Ou troisièmement, l'auteur a délibérément laissé les choses vagues ou ambiguës, généralement parce qu'il y a plusieurs auteurs qui ne sont pas d'accord avec ce qu'ils veulent.

En tant que médiateur, j'ai tendance à penser que les trois explications pourraient être la preuve d'une mauvaise administration, mais - heureusement pour moi - je n'ai pas à traiter les plaintes concernant la législation de l'UE.

Enfin, à ce sujet, permettez-moi de dire que j'ai fait de grands efforts pour améliorer la lisibilité et la convivialité des textes produits par mon propre bureau; en particulier, les décisions relatives aux plaintes. Les résultats, je crois, sont encourageants et je continuerai vigoureusement à poursuivre mes efforts dans cette direction.

2 Accès aux documents détenus par les institutions de l'UE

Permettez-moi maintenant de me concentrer sur l'accès du public aux documents.

L'accès aux documents détenus par les institutions de l'UE est un droit fondamental en vertu du traité CE et de la charte des droits fondamentaux. Il existe un règlement de l'UE - le règlement 1049/2001 - qui donne effet à ce droit.

Si l'accès à un document vous est refusé, le règlement vous offre un choix de recours: vous pouvez vous adresser soit à la Cour, soit au Médiateur.

Année après année, le manque de transparence est l'une des principales raisons de porter plainte auprès du Médiateur. Certains des cas que je traite dans ce domaine concernent l'accès aux documents. Au cours des quatre années 2005-2008, j'ai mené à bien des enquêtes sur 53 cas concernant les règles d'accès. Les principales questions soulevées dans ces plaintes étaient les suivantes:

• un retard excessif dans le traitement des demandes;
• l'interprétation des exceptions à l'accès; et
• l'obligation pour chaque institution de disposer d'un registre public des documents afin de faciliter l'exercice du droit d'accès.

Sur la base de l'expérience du Médiateur en matière de traitement des plaintes, je suis d'avis que l'adoption du règlement (CE) n° 1049/2001 a constitué un véritable jalon en matière de transparence au niveau de l'Union. Il y a quelques années seulement, les institutions de l’Union avaient fait valoir que la confidentialité était la règle et que l’accès aux informations et aux documents constituait une exception discrétionnaire à cette règle. Le règlement (CE) n° 1049/2001 consacre le principe contraire. L'ouverture est la règle de base et le secret est l'exception.

Les mentalités et la culture, cependant, changent plus lentement que les lois. Bien que de grands progrès aient été réalisés, je ne crois pas que la culture administrative des institutions ait encore pleinement accepté l'ouverture comme principe de base.

3 L'éventuelle révision du règlement (CE) n° 1049/2001

C’est la raison pour laquelle la procédure législative en cours de révision du règlement (CE) no 1049/2001 présente un danger ainsi qu’une opportunité. La contribution du règlement à la transparence n'est pas un acquis. En d'autres termes, nous ne pouvons pas supposer que toute révision du règlement sera une amélioration.

Au contraire, je pense qu'il est important d'être vigilant pour éviter le risque très réel de revenir en arrière par rapport au droit existant, tel qu'interprété par les tribunaux et tel qu'appliqué par le Médiateur et le Contrôleur européen de la protection des données.

J'ai exposé mon point de vue détaillé sur la proposition de la Commission de réviser le règlement à plusieurs reprises. Aujourd'hui, je ne mentionnerai qu'une seule question, mais pour moi, c'est la plus importante. L'effet net de la proposition de la Commission serait de restreindre la définition de "document", de sorte que rien ne compterait comme un document à moins qu'il ne soit "officiellement transmis à un ou plusieurs destinataires ou autrement enregistré".

Ici, à Stockholm, cela peut sembler une proposition sensée et raisonnable et, d'après les conversations que j'ai eues avec un grand nombre de ses rédacteurs, y compris la commissaire Wallström, je suis persuadé que c'est bien leur intention. Cependant, Bruxelles n'est pas Stockholm et les institutions de l'UE ne fonctionnent pas de la même manière que les autorités publiques suédoises. Dans la pratique, les personnes travaillant dans les institutions de l’UE disposent d’une grande marge d’appréciation pour décider d’enregistrer ou non quelque chose en tant que document. Ils ont également de nombreuses possibilités d'utiliser des méthodes informelles pour transmettre des documents à des personnes extérieures aux institutions. Si la proposition de la Commission était adoptée, je crains qu'elle ne crée une grande zone grise, dans laquelle l'accès aux documents deviendrait, une fois de plus, une faveur discrétionnaire plutôt qu'un droit légal.

C'est pourquoi j'ai été ravi que le Parlement européen ait adopté le rapport Cashman en mars de cette année. Ce rapport rejette la proposition de la Commission de restreindre la définition du terme "document".

Il contient également de nombreux autres changements et ajouts utiles aux propositions de la Commission. Il comprend, par exemple, l’excellente idée selon laquelle chaque institution de l’UE devrait nommer des responsables de l’information, qui seraient chargés de l’application correcte des règles en matière d’accès aux documents. Je pense que cette mesure, qui s'inspire du réseau très fructueux de délégués à la protection des données opérant déjà au sein des institutions de l'UE, apporterait une réelle contribution à l'évolution de la culture des institutions vers une plus grande ouverture.

Permettez-moi de mentionner une autre amélioration contenue dans le rapport, qui concerne spécifiquement le Médiateur. C’est l’idée de permettre à un demandeur dont la demande initiale est refusée de s’adresser au Médiateur avant d’introduire une demande confirmative de demander mon avis sur le risque de préjudice et la possibilité d’un intérêt public supérieur.

Cette proposition a été critiquée comme étant incompatible avec le rôle du Médiateur en vertu du traité. Je trouve cet argument surprenant, voire angoissant, car il implique que le Médiateur ne peut pas coopérer avec les institutions afin d’éviter une mauvaise administration. Tout ce qu'il peut faire, c'est critiquer la mauvaise administration une fois qu'elle s'est produite. Ce n'est toutefois pas le modèle de l'institution du médiateur tel qu'il s'est répandu dans toute l'Europe.

Bien sûr, j'effectue déjà le type d'évaluation de fond que le rapport Cashman envisage. Juste avant l'été, par exemple, j'ai fait un projet de recommandation à la Commission pour qu'elle publie certains documents concernant la construction d'un port industriel en Espagne. Cette recommandation était fondée sur une inspection des documents, ce qui m’a amené à conclure que la divulgation de la plupart d’entre eux améliorerait le processus décisionnel de la Commission plutôt que de le saper. Toutefois, je partageais l’avis de la Commission selon lequel l’un des documents devrait rester secret, car sa divulgation porterait effectivement atteinte au processus décisionnel. En outre, j’ai estimé qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

Je pense qu’il serait utile que je puisse procéder à de telles évaluations à un stade plus précoce, afin que tant l’institution que le requérant puissent bénéficier du point de vue indépendant et objectif du Médiateur sur la question du préjudice et/ou de l’intérêt public supérieur avant que l’institution ne prenne sa décision finale.

C'est en effet ce que suggère le rapport Cashman.

J'espère vivement que la présidence suédoise sera en mesure d'orienter le processus législatif actuel afin que le Conseil, comme le Parlement européen, aille dans la bonne direction. C'est-à-dire en avant et non en arrière.

Je voudrais également profiter de cette occasion pour vous informer de deux enquêtes en cours du Médiateur, pour lesquelles une contribution positive de la présidence suédoise serait très précieuse pour moi.

4 L’interaction entre le règlement (CE) no 1049/2001 et les législations nationales en matière d’accès

La première concerne l’interaction entre le règlement (CE) no 1049/2001 et les législations nationales en matière d’accès. Une ONG polonaise a fait grief à la Commission d’avoir refusé l’accès à l’avis motivé qu’elle, c’est-à-dire la Commission, avait adressé à la Pologne dans le cadre d’une procédure d’infraction.

(Laissez-moi vous expliquer les deux morceaux d'"Euro-jargon" que je viens d'utiliser. L'une des tâches de la Commission est de veiller à ce que les États membres appliquent pleinement et correctement le droit de l'UE. Si elle soupçonne un manquement, la Commission peut enquêter et, à terme, engager des poursuites contre les États membres devant la Cour de justice. C'est ce qu'on appelle la "procédure d'infraction". L'« avis motivé » est la dernière étape importante du processus d'enquête. Dans ce document, la Commission expose formellement ce qu'elle pense que les États membres ont fait de mal).

J’ai estimé qu’il n’y avait pas lieu de procéder à une enquête, car la jurisprudence autorise clairement la Commission à refuser l’accès aux avis motivés.

Toutefois, le règlement n° 1049/2001 n’empêcherait pas les autorités nationales de communiquer un avis motivé si elles le souhaitaient ou si le droit national les y obligeait. J’ai donc suggéré que, dans de futurs cas, la Commission puisse informer les demandeurs qu’ils pourraient demander l’accès aux autorités nationales. La Commission a répondu qu'elle ne le ferait pas. Elle a indiqué que, si les autorités nationales recevaient une telle demande, elles seraient susceptibles de consulter la Commission, qui rendrait un avis négatif. Par conséquent, inviter le demandeur à présenter une demande aux autorités nationales serait trompeur.

Je doute de la réponse de la Commission. Laissez-moi vous expliquer pourquoi. La jurisprudence qui justifie le refus d’accès aux avis motivés indique que l’État membre est en droit de bénéficier de la confidentialité dans le cadre de la procédure d’infraction. Selon moi, cela ne signifie pas que le droit de l’Union autorise le gouvernement d’un État membre à refuser l’accès aux documents dans le cadre de la procédure d’infraction, quelle que soit la situation en droit national. À mon avis, si un État membre refuse à ses citoyens l’accès à des documents dans le cadre de la procédure d’infraction, il devrait assumer la responsabilité de cette décision en vertu du droit national, et non se cacher derrière la Commission. Dans le cas contraire, il existe un risque que les législations nationales en matière d’accès soient, en substance, harmonisées à la baisse.

J'ai jugé cette question suffisamment importante pour attirer l'attention des représentations permanentes des États membres et les inviter à faire part de leurs observations. Les observations que j'ai reçues jusqu'à présent appuient principalement le point de vue de la Commission. Jusqu'à présent, je n'ai pas entendu les autorités suédoises, mais j'espère qu'elles me donneront l'avantage de leur point de vue sur cette question importante avant que je termine mon enquête.

5 Inspection des documents

La deuxième question concerne le droit du Médiateur d'inspecter des documents au cours d'une enquête. Je suis actuellement saisi de trois plaintes dans lesquelles le Conseil a refusé aux plaignants l'accès à certains documents. Mon travail en tant que médiateur m'oblige à me prononcer sur la question de savoir si ces refus sont justifiés. Pour ce faire, j'ai besoin que mes services inspectent les documents concernés et me fassent rapport.

Le Conseil a marqué son accord sur une inspection, mais à la condition qu'aucune note ne puisse être prise sur certains des documents concernés. Ces documents sont classés "RESTREINT", qui - je suis sûr que vous le savez - est la plus faible des quatre classifications de sécurité appliquées aux documents du Conseil. Le Conseil estime que cette restriction ne mettrait pas en péril l'objectif légitime de l'inspection. Elle souligne qu’elle a déjà présenté des observations détaillées sur les plaintes, décrivant le contenu des documents en cause et étayant les motifs de refus. Elle affirme que la consultation des documents permettra pleinement à mes services de comprendre et de vérifier la validité des motifs invoqués par le Conseil.

C'est peut-être le cas. Mais pour remplir mon rôle de médiateur, je dois personnellement me prononcer sur la question de savoir si les refus de divulgation du Conseil sont justifiés ou non. Je suis la personne que le Parlement européen a élue comme médiatrice et je suis chargée de statuer sur les trois plaintes. Pour ce faire, j'ai besoin que mes services me fassent rapport avec suffisamment de détails et d'explications pour me permettre de prendre mes décisions.

Je ne vois pas comment mon personnel pourrait le faire sans prendre de notes. Je suis prêt à accepter que les notes ne contiennent pas de citations directes, que les notes elles-mêmes soient traitées comme confidentielles et qu'elles soient détruites après que mes services m'aient fait rapport.

Vous pourriez penser que je pourrais participer personnellement aux inspections. Mais réfléchissez à ce que cela signifierait dans la pratique. Il ne suffirait pas de se présenter et de lire les documents. Si mon personnel et moi ne pouvions pas prendre de notes, ma décision devrait être rédigée, discutée et acceptée par moi, dans les locaux du Conseil. En d'autres termes, nous devrions travailler dans les locaux du Conseil. Nous aurions besoin de l'infrastructure pour rendre cela possible: bureaux, ordinateurs, imprimantes, téléphones, accès à notre réseau. Et on ne pouvait guère s'attendre à ce que, en tant que médiateur, je travaille sous supervision, de sorte que nous aurions également besoin d'un accès complet aux documents que nous inspections sans la présence du personnel du Conseil.

Mais, si le Conseil ne nous fait pas confiance pour prendre des notes, pourquoi devraient-ils nous faire confiance pour travailler avec les documents sans supervision?

Si le groupe "Information" du Conseil avait eu l'occasion d'examiner ces questions en détail, je crois qu'il reconnaîtrait qu'il n'y a vraiment qu'une seule question. Le Conseil fait-il suffisamment confiance au médiateur pour lui permettre d'exercer les fonctions qui lui incombent en vertu du traité?

J'ai écrit au ministre suédois de l'Europe pour demander l'aide de la présidence suédoise afin que je puisse rencontrer le groupe "Information" pour discuter de cette question. J'ai le plaisir d'annoncer que Mme Malmström et Mme Ask ont accepté de le proposer au secrétariat général du Conseil. J'espère donc que la question sera bientôt réglée de manière satisfaisante.

Pour terminer, je voudrais féliciter chaleureusement la présidence suédoise d'avoir organisé ce séminaire. Les droits légaux, y compris le droit fondamental d'accès du public aux documents, sont essentiels pour l'autonomisation des citoyens. Mais ils ne suffisent pas.

En plus de faciliter l'exercice de ces droits par les citoyens et d'offrir des recours efficaces en cas de problème, nous devons également utiliser un langage aussi clair et simple que possible. Sinon, il y a peu de chances que les citoyens comprennent ce que font les institutions de l'UE et ce que font leurs autorités nationales en ce qui concerne les questions européennes.

Nous devons promouvoir une telle compréhension afin que les citoyens puissent s’engager dans la réalité de l’Europe, qui concerne ce qui se passe dans les États membres, autant, sinon plus, que ce qui se passe à Bruxelles. Une telle compréhension et un tel engagement sont indispensables pour améliorer la qualité de la démocratie, tant au niveau de l’UE qu’au niveau national. Et un moyen important d’améliorer la qualité de la démocratie est de renforcer l’état de droit aux deux niveaux de l’Union et, ce faisant, d’informer les citoyens et de leur donner pleinement les moyens de jouir de leurs droits.

Merci de votre attention.