I. Introduction

Le Code de bonne conduite administrative (1) du Médiateur européen destiné aux fonctionnaires dans leurs relations avec le public a vu le jour en juillet 1999. Elle résulte d'une analyse détaillée des principes de bonne administration existant dans le droit communautaire, dans la jurisprudence des juridictions communautaires et dans les différents droits administratifs des États membres. Le code de bonne conduite administrative du Médiateur n'a pas créé de nouveaux principes de droit administratif, mais a seulement regroupé les principes existants dans un seul code, et ce à l'attention des citoyens d'une part - qui sont les clients de l'administration communautaire - et des fonctionnaires des institutions et organes communautaires d'autre part - qui fournissent les services administratifs au public.

II. Mauvaise administration versus bonne administration

Le rapport annuel du Médiateur pour 1995 ne donnait qu'une liste non exhaustive d'exemples de mauvaise administration, tels que les irrégularités et omissions administratives, l'injustice, la négligence, la discrimination, l'abus de pouvoir, le manque ou le refus d'information et les retards évitables. Dans sa résolution sur le rapport annuel du Médiateur pour 1996, le Parlement européen a toutefois demandé que le Médiateur fournisse une définition claire du terme "mauvaise administration".

Le Médiateur a donc écrit à tous les médiateurs nationaux des États membres pour leur demander s'il existait dans le droit administratif des différents États membres des définitions de la "bonne administration" ou des codes de bonne conduite administrative. Le Médiateur a ensuite donné la définition suivante du terme «maladministation» dans son rapport annuel de 1997: "Il y a mauvaise administration lorsqu'un organisme public n'agit pas conformément à une règle ou à un principe qui le lie". En ce qui concerne le rapport annuel 1997, le Parlement européen a estimé que cette définition, ainsi que les explications complémentaires fournies dans le rapport annuel, donnent une image claire de ce qui relève de la compétence du Médiateur. À la suite d'une proposition présentée au nom de la commission des pétitions (2), le Parlement a adopté une résolution accueillant favorablement cette définition.

III. Le code de bonne conduite administrative

Parallèlement à la définition du terme "mauvaise administration", le Médiateur a lancé en novembre 1998 une enquête d'initiative sur l'existence et l'accessibilité au public, dans les différentes institutions et organes communautaires, d'un code de bonne conduite administrative pour les fonctionnaires dans leurs relations avec le public. Il est ressorti d'une première enquête qu'aucune des 18 institutions et organes communautaires concernés par l'initiative n'avait adopté un code de bonne conduite administrative tel qu'envisagé par le Médiateur.

1. Les projets de recommandations

En juillet et septembre 1999, le Médiateur a donc adressé des projets de recommandations à l'ensemble des institutions et organes communautaires en vue de l'adoption de règles relatives à la bonne conduite administrative de leurs fonctionnaires dans leurs relations avec le public. Le Médiateur a estimé qu'un code contenant les principes fondamentaux de bonne conduite administrative des fonctionnaires lorsqu'ils traitent avec le public est nécessaire à la fois pour rapprocher l'administration des citoyens, comme le prévoit l'article 1er du traité sur l'Union européenne, et pour garantir une meilleure qualité de l'administration, contribuant ainsi à prévenir les cas de mauvaise administration.

Le Médiateur a fait observer qu'un tel code est utile tant pour les fonctionnaires communautaires, car il les informe de manière détaillée des règles qu'ils doivent suivre lorsqu'ils traitent avec le public, que pour les citoyens, car il peut leur fournir des informations sur les principes qui s'appliquent dans l'administration communautaire et sur le niveau de conduite qu'ils sont en droit d'attendre dans leurs relations avec l'administration communautaire. Il souligne également que, pour être efficaces et accessibles aux citoyens, les codes devraient être adoptés sous la forme d’une décision et être publiés au Journal officiel des Communautés européennes. Le Médiateur a également indiqué que, dans ses résolutions, le Parlement européen avait souligné qu'il était urgent d'élaborer dès que possible un code de bonne conduite administrative et qu'il importait qu'un tel code soit, pour des raisons d'accessibilité et de compréhension du public, aussi identique que possible pour toutes les institutions et tous les organes européens, et qu'il soit publié au Journal officiel.

Dans son rapport spécial, le Médiateur a en outre noté qu'au cours des deux dernières décennies, de nombreux États membres ont adopté des lois régissant leurs administrations. Le comportement administratif des institutions et organes communautaires devrait donc, dans la mesure du possible, être conforme aux meilleures normes applicables aux administrations des États membres. Le code de bonne conduite administrative du Médiateur s'est inspiré de diverses dispositions contenues dans les législations administratives en vigueur dans les États membres. D'importantes sources d'inspiration sont par exemple la loi française n° 2000-231 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, la loi danoise n° 571 du 19 décembre 1985 sur l'administration publique, la loi finlandaise n° 598 du 6 août 1982 sur la procédure administrative et la loi belge du 29 juillet 1991 sur la motivation formelle des actes administratifs. Une note de bas de page du rapport spécial donne un aperçu de toutes les autres lois administratives existant dans les États membres. Un autre document très utile pour l'élaboration du Code du Médiateur a été "L'administration et vous", un manuel édité par le Conseil de l'Europe qui énonce les principes fondamentaux du droit administratif matériel et de la procédure administrative qui sont considérés comme étant d'une importance primordiale pour la protection des personnes privées dans leurs relations avec les autorités administratives, et qui contient également des références à la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l'homme, ainsi que des exemples de mise en œuvre des principes dans les États membres du Conseil de l'Europe (Publications du Conseil de l'Europe, 1996).

2. Le code "modèle" de bonne conduite administrative établi par le Médiateur

Dans sa recommandation, le Médiateur a indiqué que, pour adopter des règles de bonne conduite administrative, les institutions et organes pouvaient s'inspirer des dispositions contenues dans le code de bonne conduite administrative établi par le bureau du Médiateur (voir pièce jointe). Ce code contient en premier lieu les principes de fond et de procédure du droit administratif, tels que l'absence de discrimination et d'abus de pouvoir, l'impartialité et l'indépendance, l'obligation de motiver les décisions et les droits de la défense. Outre ces principes "classiques" de droit administratif, le code contient également des règles de bonnes pratiques administratives telles que l'envoi d'un accusé de réception, l'indication du fonctionnaire compétent, l'obligation de transférer un dossier au service compétent, l'indication des possibilités de recours et la tenue de registres adéquats.

3. Le rapport spécial au Parlement européen

Il ressort des réponses aux projets de recommandations que seules deux des 18 institutions, organes et agences décentralisées, à savoir l'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments (EMEA) et le Centre de traduction des organes de l'Union européenne, ont adopté, respectivement le 1er décembre 1999 et le 10 février 2000, le code de bonne conduite administrative proposé par le Médiateur. Il a donc conclu son enquête d'initiative par un rapport spécial au Parlement européen en avril 2000.

Dans son rapport spécial, le Médiateur a recommandé au Parlement qu'un droit administratif européen soit nécessaire pour garantir que les fonctionnaires de toutes les institutions et de tous les organes communautaires respectent les mêmes principes de bonne conduite administrative dans leurs relations avec le public. Le Médiateur a indiqué qu'une telle loi pourrait prendre la forme d'un règlement applicable à l'ensemble des institutions et organes communautaires et que le Parlement européen, en sa qualité de seule institution européenne représentant démocratiquement tous les citoyens européens, pourrait envisager la procédure visée à l'article 192, paragraphe 2, du traité CE afin d'engager l'adoption d'un droit administratif européen sous cette forme. Le Médiateur a fait observer que le contenu de cette loi pouvait être fondé sur le code de bonne conduite administrative du Médiateur, déjà adopté par deux agences décentralisées.

En ce qui concerne la base juridique d'un droit administratif européen, le Médiateur a déclaré que ce pourrait être l'article 308 du traité CE qui prévoit que "si une action de la Communauté s'avère nécessaire pour atteindre, dans le cadre du fonctionnement du marché commun, l'un des objectifs de la Communauté et que le présent traité n'a pas prévu les compétences nécessaires, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les mesures appropriées". L'un des objectifs de la Communauté est certainement d'assurer une bonne administration. Cela ressort implicitement de l'article 1er du traité sur l'Union européenne, qui dispose que les décisions sont prises aussi ouvertement que possible et aussi près que possible des citoyens, et de l'article 195 du traité CE, qui prévoit la possibilité pour les citoyens de porter plainte auprès du Médiateur européen lorsqu'ils sont victimes de mauvaise administration dans l'action des institutions et organes communautaires.

IV. Article 41 de la charte des droits fondamentaux: un droit à une bonne administration

Depuis la fin de l'année 2000, il existe une base juridique nouvelle et très solide et un argument en faveur d'un droit administratif européen, à savoir la Charte de Nice. La Charte des droits fondamentaux, proclamée officiellement à Nice le 7 décembre 2000, comporte désormais un article 41 intitulé "Droit à une bonne administration". Cette charte a été signée conjointement par le président de la Commission, le président du Parlement et le président du Conseil des ministres. Pour la première fois dans l'histoire de l'Union européenne, les institutions communautaires au plus haut niveau ont officiellement et explicitement déclaré que les citoyens européens ont droit à une bonne conduite administrative lorsqu'ils s'adressent aux administrations communautaires.

Bien entendu, les articles 41 et 42 de la charte des droits fondamentaux ne font qu’énoncer les principes de base d’une bonne administration, sans entrer dans les détails. Toutefois, lorsqu'elle est étudiée de plus près, la Charte prévoit déjà les principes suivants de bonne conduite administrative: 1) le traitement impartial des affaires des citoyens, 2) un traitement équitable, 3) un délai raisonnable pour le traitement des dossiers des citoyens, 4) le droit d'être entendu avant qu'une décision affectant le citoyen ne soit prise, 5) le droit de toute personne d'avoir accès à son dossier personnel, 6) l'obligation de motiver les décisions (cf. Article 253 du traité CE), 7) le droit à la réparation des dommages causés par les institutions ou leurs agents (cfr. Article 288, paragraphe 2, du traité CE), 8) le droit de recevoir une réponse dans l'une des langues du traité (cf. article 21, paragraphe 3, du traité CE), 9) le droit des citoyens d'avoir accès aux documents du Parlement, du Conseil et de la Commission (cf. article 255 du traité CE).

Pour que le droit à une bonne administration consacré à l’article 41 de la charte soit effectif et produise des résultats concrets pour les citoyens, il est évident que les principes qui y sont énoncés devraient être définis plus clairement dans un code de bonne conduite administrative tel que proposé, par exemple, par le médiateur.

V. Suivi du rapport spécial

Depuis la présentation du rapport spécial au Parlement en avril 2001, la quasi-totalité des institutions et organes, y compris la Commission et le Parlement, ont entre-temps adopté des codes de bonne conduite administrative pour leurs fonctionnaires dans leurs relations avec les citoyens. Huit des dix agences décentralisées ont même adopté le code proposé par le Médiateur. La Commission et le Parlement ont adopté d'autres versions discrètes du code, moins détaillées et simplement annexées, qui figurent respectivement dans des «lignes directrices» apparemment non contraignantes.

Le 11 avril 2001, le Médiateur a écrit au Conseil, qui n'a pas encore adopté de code de bonne conduite administrative, et a attiré son attention sur l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux et, par conséquent, sur l'importance d'adopter un code. Le Médiateur a également fait observer que, avant que la proposition de loi administrative européenne ne soit mise en lumière, il importe que, dans l'intervalle, toutes les institutions et tous les organes communautaires adoptent des codes de bonne conduite administrative sous la forme de décisions accessibles au public.

Le rapport spécial du Médiateur fait actuellement l'objet de discussions au sein des différentes commissions du Parlement européen, dont la commission juridique et du marché intérieur et la commission des pétitions. Lors de sa session plénière de juillet 2001, le Parlement devrait se prononcer sur le rapport spécial qui prévoit l'adoption du droit administratif européen sur la base de l'article 308 du traité CE. Il semble que le Parlement décidera de prendre une initiative juridique conformément à l'article 192, paragraphe 2, du traité CE pour promouvoir l'adoption d'une loi de bonne administration concernant les institutions et organes de l'UE et leurs activités administratives.

(1) Le Code de bonne conduite administrative a été distribué séparément.

(2) A4-0258/98 (JO 1998, C 292/168)