Introduction

Mesdames et messieurs! Je voudrais tout d'abord féliciter les organisateurs de cette conférence transatlantique sur la recherche en matière de transparence pour leur importante initiative. Cette initiative, qui a été inspirée et mise en place par le professeur Deirdre Curtin et ses collègues, le Dr Albert Meijer, le Dr Stephan Grimmelikhuijsen et Danielle Fictorie, servira, je l'espère, à dynamiser et à approfondir le débat sur la transparence.

L'UE traverse une crise profonde. Les tensions et les tensions économiques dans l’ensemble de l’Union ont des répercussions sociales et politiques immédiates et importantes au niveau européen, au niveau des États membres et au niveau international. L'UE, construction qui a gagné en légitimité grâce à sa capacité à créer un environnement propice à la prospérité des États membres et des citoyens de l'UE, est aujourd'hui de plus en plus remise en question. Cette remise en question de l’UE en tant que projet se traduit, entre autres, par une diminution de la confiance que de nombreux citoyens de l’UE manifestent à l’égard de l’UE et de ses institutions.

Les avantages que l'UE a apportés à ses citoyens, non seulement en termes de prospérité économique, mais aussi dans d'autres domaines importants, tels que l'environnement, l'égalité sociale et le respect des droits de l'homme, ont été durement gagnés au cours de nombreuses décennies de travail patient et dévoué. Ces gains méritent d'être préservés. Mais comment pouvons-nous faire en sorte que ces gains durement gagnés ne soient pas perdus?

Je ne suis pas naïf au point de présumer qu'il y a un seul problème qui, s'il est résolu, mettra fin à cette crise. Il est clair que les efforts visant à mettre en place des éléments économiques, politiques et techniques capables d'assurer la stabilité de l'euro et des économies des États membres sont au premier plan de nos préoccupations.  Cependant, la crise dans l'Union ne sera pas résolue même si nous faisons face avec succès à la crise économique.

La crise économique a mis au jour un malaise plus profond dans l'Union. Ce malaise est la diminution du niveau de confiance dans l'Union et ses institutions.

Je suis convaincu que nous pouvons contribuer à faire face à cette crise en redoublant d'efforts pour préserver, voire approfondir, la confiance des citoyens dans l'Union et ses institutions. La transparence et le gouvernement ouvert sont des éléments clés du maintien et de l'approfondissement de cette confiance.

La transparence et le gouvernement ouvert maintiennent et approfondissent la confiance en facilitant le dialogue entre les citoyens de l’UE et les institutions de l’UE. Si les institutions de l'UE ne font pas tout leur possible pour tenir compte des préoccupations, des avis et des suggestions des citoyens, leur confiance dans l'Union européenne diminuera encore.

Dans ce contexte, je salue les efforts des organisateurs de cette conférence pour leur choix de thème. En réunissant des universitaires de diverses disciplines, telles que l'administration publique, le droit, les sciences politiques, le journalisme et la sociologie, pour discuter de la transparence et du gouvernement ouvert, ils nous aident à identifier clairement les défis auxquels nous sommes confrontés et à rechercher des moyens efficaces de les relever.

Clarifier la transparence

Comme vous le savez certainement, la transparence n'est pas une fin en soi. Au contraire, la transparence est un outil pour donner aux citoyens les moyens d’agir dans le cadre du dialogue qu’ils cherchent à entretenir avec les pouvoirs publics. La transparence crée des conditions de concurrence équitables dans lesquelles tous les citoyens ont accès aux faits et arguments nécessaires pour engager un dialogue efficace avec ces autorités.

La transparence permet non seulement aux citoyens de s'engager dans ce dialogue, mais les encourage également à le faire.

Le dialogue qui résulte de la transparence présente d'énormes avantages, en particulier pour les institutions de l'UE que les citoyens perçoivent comme distantes et excessivement complexes. Cette perception n'est pas surprenante, compte tenu de la nature de l'UE, dont les structures institutionnelles et les processus décisionnels sont en effet plus complexes que ce n'est le cas au niveau national. Certes, cette complexité n’est pas là dans l’intérêt de la complexité. Elle résulte essentiellement de la nécessité de donner aux États membres une voix effective, par l'intermédiaire du Conseil, de la nécessité de donner aux citoyens un moyen de représentation plus direct, par l'intermédiaire du Parlement européen, et de la nécessité de disposer d'une institution indépendante distincte, la Commission, qui représente les intérêts de l'Union.  Néanmoins, cette complexité constitue un défi qui doit être relevé si l'on veut que les citoyens gagnent et maintiennent la confiance dans l'UE. Informer les citoyens sur le fonctionnement des institutions de l’UE et préciser les considérations qui guident leurs processus décisionnels rend les institutions de l’UE plus responsables envers les citoyens.

Cette responsabilité a une incidence réelle sur les résultats des institutions dans la mesure où ces résultats sont plus susceptibles de refléter les préoccupations réelles des citoyens.

L'obligation des institutions de l'UE de "maintenir un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile", consacrée à l'article 11, paragraphe 2, du TUE, constitue une avancée cruciale sur la longue voie du renforcement du droit des citoyens et des associations à participer à la vie démocratique de l'Union européenne.

Pour être juste, comme un médiateur doit toujours s'efforcer de l'être, toutes les institutions de l'UE s'efforcent déjà d'engager un dialogue avec la société civile, et ont effectivement commencé à le faire bien avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

La raison d'être même d'institutions telles que le Comité des régions et le Comité économique et social européen, ainsi que de la commission des pétitions du Parlement européen, est, en fait, d'engager activement un dialogue avec la société civile et les individus. En outre, la Commission européenne a fait un effort impressionnant ces dernières années pour mener un dialogue régulier avec tous les segments de la société civile.

Ma propre institution a également été créée dans le but, entre autres, de favoriser ce dialogue et de fournir un «visage humain» vers lequel les citoyens européens peuvent se tourner lorsqu'ils rencontrent des problèmes avec l'administration de l'UE. Il existe donc de nombreux mécanismes de dialogue et de participation citoyenne, qui doivent être étendus et développés.

Ouverture et transparence

Sans transparence dans le travail et la prise de décision des institutions de l'UE, aucun véritable dialogue ou participation des citoyens ne peut avoir lieu.  La transparence constitue en fait une condition préalable à ce dialogue. Comme je viens de l'indiquer, les institutions de l'UE ont beaucoup fait pour améliorer la transparence ces dernières années. L'initiative de la Commission en matière de transparence et l'introduction du registre de transparence en sont deux exemples, mais je pourrais en citer beaucoup d'autres. Il reste cependant beaucoup à faire.

L'année dernière, en collaboration avec le Parlement européen, la Médiatrice a commandé un Eurobaromètre spécial sur les droits des citoyens et les performances de l'administration de l'UE. Parmi les personnes interrogées dans le cadre de cette enquête, 42 % n’étaient pas satisfaites du niveau de transparence au sein de l’administration de l’UE.

Cette évaluation coïncide avec ma propre expérience. Chaque année, le Médiateur européen reçoit environ 3 000 plaintes de citoyens, d’entreprises, d’ONG, d’organisations de la société civile et d’associations, et ouvre des centaines d’enquêtes sur des allégations de mauvaise administration de la part des institutions de l’UE. Toujours en 2011, l'allégation la plus fréquemment examinée par le Médiateur était le manque de transparence au sein de l'administration de l'UE. Cette allégation a été soulevée dans 25 % de toutes les enquêtes fermées et comprenait des refus de fournir des renseignements ou de donner accès à des documents en 2011. Je reste très préoccupé par les résultats de l'enquête et par le nombre constamment élevé de plaintes liées à la transparence, étant donné qu'une administration européenne responsable et transparente est essentielle pour renforcer la confiance des citoyens dans l'UE.

Une série d'articles du traité de Lisbonne prévoit désormais une plus grande transparence dans les activités des institutions de l'UE. À titre d'exemple, le traité prévoit que le Conseil se réunit en public lorsqu'il délibère et décide d'un projet de loi. J'ai longtemps soutenu qu'une transparence totale du processus législatif au sein du Conseil renforcerait à la fois la citoyenneté nationale et la citoyenneté de l'Union. Cela permettrait aux Européens de voir ce que font les gouvernements qu'ils ont élus en tant que citoyens nationaux au niveau européen. Elle leur permettrait également, en tant que citoyens de l’Union, de contrôler plus efficacement les travaux d’une institution essentielle de l’Union, favorisant ainsi la responsabilisation.

Le traité impose également aux autres institutions et organes de l’Union de mener leurs travaux dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture, afin de promouvoir la bonne gouvernance et d’assurer la participation de la société civile.

L’article 42 de la charte des droits fondamentaux est particulièrement important dans ce contexte. Il prévoit que les citoyens ont un droit d'accès aux documents détenus par les institutions de l'Union. Cette disposition constitue une amélioration significative par rapport à la pratique antérieure, puisqu'elle étend le droit d'accès non seulement aux documents détenus par le Parlement européen, le Conseil et la Commission, mais aussi à ceux qui sont en la possession de toutes les autres institutions, organes et organismes de l'UE, y compris, pour la première fois, le Conseil européen.

Rendre l'accès aux documents plus efficace

Permettez-moi d'ajouter quelques réflexions sur l'amélioration des procédures de traitement des demandes d'accès aux documents.

J'ai parfois l'impression que beaucoup de ceux qui travaillent dans les institutions de l'UE ne pensent pas à l'accès du public tant qu'ils n'ont pas reçu une demande d'accès. À mon avis, une bonne administration implique de garder à l’esprit l’accès du public au moment de la rédaction des documents. Le processus de rédaction devrait viser à faire en sorte que les citoyens, les organisations et les entreprises puissent avoir le plus large accès possible aux documents. Si un document doit contenir des informations confidentielles, ce document devrait, dans la mesure du possible, être rédigé de manière à faciliter la divulgation partielle. Cela peut être fait en plaçant les documents confidentiels dans une section distincte du document, précédée a) d’une explication non confidentielle des raisons pour lesquelles les documents sont exemptés de divulgation et, dans la mesure du possible, b) d’un résumé non confidentiel.

Si les documents étaient rédigés de cette manière, il faudrait moins de temps pour traiter les demandes, moins de demandes confirmatives seraient nécessaires et les institutions seraient mieux en mesure de respecter les délais.

Afin de faciliter l'accès du public aux documents, j'ai demandé à plusieurs reprises la nomination de responsables de l'information au sein des institutions et organes de l'UE. Leur rôle devrait être de garantir les droits d’accès des citoyens aux documents de l’UE en encourageant les institutions à adopter une approche proactive et en veillant à ce qu’elles réagissent correctement aux demandes d’accès.

Dans la pratique, cela impliquerait de fournir des conseils et une formation afin de garantir que le droit d’accès du public soit pris en compte au stade de la rédaction des documents.

Une autre considération importante à garder à l’esprit lorsque l’on parle de proactivité est la nécessité de créer des registres de documents en ligne utiles, conviviaux pour les citoyens, qui non seulement informent les citoyens des documents disponibles, mais, dans la mesure du possible, rendent ces documents directement accessibles par l’intermédiaire d’un lien. De cette façon, le citoyen peut obtenir le document directement, sans avoir à faire une demande d'accès.

Les institutions de l'UE rendent déjà un grand nombre de documents accessibles en ligne. Mais la simple quantité ne suffit pas. La bonne administration de l'accès aux documents implique la mise à disposition des documents que les gens veulent réellement et leur présentation de manière à ce qu'ils puissent être facilement identifiés et consultés.

Une telle ligne de conduite signifie que le registre devrait être fondé sur une analyse du flux de travail au sein de l’institution et devrait être adapté en permanence pour tenir compte des activités nouvelles et changeantes. Les documents devraient être régulièrement et rapidement ajoutés au registre.

La création et la tenue d'un tel registre est un aspect essentiel du dialogue avec les citoyens. Cet engagement devrait être considéré comme faisant partie de l’activité principale de chaque institution et comme un moyen d’aider l’Union à tenir ses promesses de transparence, de participation et de bonne administration. L’objectif devrait être de veiller à ce que, sauf s’il existe des raisons valables de restreindre l’accès, les personnes puissent obtenir immédiatement les documents dont elles ont besoin par l’intermédiaire du registre sans avoir à introduire au préalable une demande. Toute restriction d'accès devrait être dûment justifiée au cas par cas.

Nous avons ici aujourd'hui des chercheurs d'outre-Atlantique, d'Amérique du Nord et d'Amérique du Sud. Dans ce contexte, je pense donc qu'il vaut la peine de mentionner que le gouvernement américain a mis en place un site Web unique pour toutes les propositions de réglementation émanant de près de 300 agences fédérales. L'objectif de ce site Web est de permettre au public de se renseigner plus facilement sur les propositions et de participer au processus réglementaire. En outre, afin de stimuler le dialogue, les commentaires du public sont publiés alors que l’élaboration des règles est en cours plutôt que lorsqu’elle est terminée.

Participation des citoyens

Dans sa genèse, le projet européen n'a pas vu la nécessité d'impliquer les citoyens dans le processus législatif. Les traités initiaux réservaient la réglementation au Conseil et à la Commission. Heureusement, nous avons parcouru un long chemin depuis ces jours-là.

Le traité de Lisbonne renforce les pouvoirs du Parlement européen et des parlements nationaux dans le processus législatif. Le rôle accru des parlements nationaux donne aux citoyens et à la société civile organisée au niveau des États membres la possibilité de participer également à l’élaboration de la législation de l’Union dans leur cadre démocratique national, où certains d’entre eux peuvent se sentir mieux à même de participer qu’au niveau de l’Union.

En outre, la Commission européenne doit procéder à de larges consultations avec les parties concernées, afin de garantir la cohérence et la transparence des actions de l'Union. La Commission déploie déjà de grands efforts dans le cadre de ses consultations publiques, en vue de permettre aux citoyens, aux associations et aux autres parties prenantes de participer au processus décisionnel de l'UE.

Encore une fois, cependant, il y a place à l'amélioration. Pour donner un exemple: J'ai récemment enquêté sur une plainte concernant le fait que de nombreux documents de consultation publique ne sont disponibles qu'en anglais ou dans un nombre limité de langues de l'UE, même s'ils sont destinés au grand public. J'ai conclu, à l'issue de mon enquête, que l'on ne peut attendre des citoyens européens qu'ils participent à une consultation qu'ils ne comprennent pas. Le multilinguisme est essentiel pour permettre aux citoyens d'exercer leur droit de participer à la vie démocratique de l'UE, qui est garanti par le traité de Lisbonne. J'ai demandé à la Commission de revoir sa politique linguistique restrictive et de publier ses documents de consultation publique dans les 23 langues de l'UE ou au moins de fournir des traductions sur demande.

Permettez-moi de dire immédiatement que je suis parfaitement conscient que le multilinguisme fait peser une lourde charge sur l'administration de l'UE et ses ressources limitées. Toutefois, je suis également convaincu qu'elle constitue un élément essentiel de la capacité de l'UE à engager un dialogue fructueux avec ses citoyens. Si les institutions de l'UE veulent être considérées comme engagées dans un dialogue sincère avec les citoyens et la société civile, elles n'ont d'autre choix que de tenir compte de cet important principe.

L'initiative citoyenne européenne

Un autre instrument essentiel pour la participation des citoyens par le dialogue, découlant du traité de Lisbonne, est évidemment l'initiative citoyenne européenne. En substance, l’initiative citoyenne européenne ou ICE est une forme de dialogue hautement structurée, qui impose des exigences spécifiques aux institutions de l’UE, principalement à la Commission, pour qu’elles dialoguent avec les citoyens. Il donne également aux citoyens une voix plus forte - une voix qui doit être écoutée.

Grâce à l’ICE, un million de citoyens d’au moins sept États membres auront la possibilité d’inviter la Commission à présenter de nouvelles propositions législatives. Bien utilisée, elle devrait apporter une contribution essentielle à l'autonomisation des citoyens européens, par le dialogue.

Je note sur le site web de la Commission qu'à la fin du mois de mai 2012, six ICE traitaient déjà de questions telles que le droit de vote, l'utilisation d'embryons humains dans la recherche, le bien-être des vaches laitières, la fourniture d'eau potable, les frais d'itinérance et, enfin, le renforcement des initiatives d'échange de l'UE, telles que le programme Erasmus.

Le Médiateur est disponible en tant que mécanisme de recours alternatif dans le cas où des personnes et des organisations ne sont pas satisfaites de la manière dont leurs initiatives citoyennes ont été traitées par l’administration de l’UE. Bref, je veillerai à ce que la voix de l'initiative citoyenne européenne ne soit pas étouffée.

Permettez-moi de vous donner quelques exemples de préoccupations potentielles qui pourraient être portées à mon attention dans ce contexte: La Commission doit décider dans un délai de deux mois si elle enregistrera une initiative. Les problèmes pourraient inclure l’absence de réponse aux organisations souhaitant enregistrer une initiative, des réponses tardives ou un manque de transparence.

En outre, la Commission peut refuser d'enregistrer une initiative, par exemple, parce que le domaine d'action proposé ne relève pas de la compétence de l'UE. Les organisateurs peuvent contester cette décision dans le cadre d’une plainte auprès du médiateur, ainsi qu’en saisissant les tribunaux.

La Commission dispose d'un délai de trois mois pour examiner une initiative qui a reçu un million de signatures et pour expliquer les mesures qu'elle compte prendre. Le Médiateur pourrait examiner si les conclusions de la Commission sont raisonnables et expliquées en détail.

Il est important de souligner ce que le Médiateur ne peut pas faire dans ce domaine. Concrètement, le Médiateur ne peut pas examiner le suivi substantiel que la Commission décide de donner aux initiatives citoyennes. Il s'agit plutôt d'une question politique que le Parlement européen doit surveiller.

Écouter la société civile?

À mon avis, tous les segments de la société civile, qu'il s'agisse d'ONG, d'entreprises, d'organisations religieuses ou philosophiques, ou de tout autre représentant d'intérêts, ainsi que de citoyens individuels, doivent être entendus. Cependant, je conviens qu'il est très difficile, dans la pratique, de donner à tous les segments de la société civile une voix égale dans les différentes manières dont les institutions de l'UE mènent leurs dialogues. Néanmoins, toutes les institutions de l’UE doivent s’attaquer à ce problème, établir des règles claires concernant les personnes qu’elles consultent et définir la manière dont elles proposent de maintenir un équilibre entre les différents groupes d’intérêt.

Le Médiateur et l’article 11, paragraphe 2, du TUE

Permettez-moi maintenant de revenir à l'article 11, paragraphe 2, du TUE sur le dialogue ouvert entre les citoyens et les institutions. Du point de vue du Médiateur, il est clair que, dans un souci de bonne administration, les institutions devraient être en mesure d'indiquer des mesures concrètes qui sont correctement et efficacement mises en œuvre.

Je considère les plaintes que je reçois des citoyens et des associations comme des indicateurs importants de la bonne mise en œuvre de certaines dispositions du traité ou d'autres règles. Jusqu'à présent, nous n'avons reçu aucune plainte spécifiquement fondée sur l'article 11 du traité UE, bien que nous ayons, comme je l'ai mentionné, traité des plaintes concernant les consultations publiques de la Commission.

Toutefois, le Médiateur est actuellement saisi d’une plainte de la Fédération humaniste européenne, fondée sur l’article 17, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui exige «un dialogue ouvert, transparent et régulier» avec les églises, les associations ou communautés religieuses, les organisations philosophiques et non confessionnelles. Dans le cadre de notre enquête, nous avons demandé à la Commission de commenter sa compréhension de la relation entre les dispositions plus générales de l’article 11 TUE et de l’article 17, paragraphe 3, TFUE.

Nous avons reçu l'avis de la Commission et les observations du plaignant dans cette affaire. Mes avocats-conseils examinent actuellement l'avis et les observations, en vue de me conseiller sur les prochaines étapes à suivre dans cette importante enquête.

Ces cas concrets concernant la mise en œuvre des articles 11 et 17 sont extrêmement importants, non seulement pour tous les segments de la société civile, mais aussi pour les institutions de l’UE, car ils ont une incidence directe sur la manière dont l’obligation de mener un dialogue ouvert aussi équitable et non discriminatoire que possible sera finalement mise en œuvre. Il est clair que ce travail est encore en cours.

Conclusion

Permettez-moi maintenant de conclure. J'espère que nous pouvons tous convenir que des mécanismes importants pour établir et maintenir le dialogue entre la société civile et les citoyens, d'une part, et les institutions de l'UE, d'autre part, sont déjà en place. Beaucoup d'entre eux, cependant, tels que la commission des pétitions du Parlement, le Médiateur ou la possibilité de déposer des plaintes pour infraction auprès de la Commission, pourraient être davantage utilisés. Et, bien sûr, toutes ces procédures sont ouvertes à tous les citoyens et résidents européens.

Le traité de Lisbonne et la charte des droits fondamentaux ont ajouté davantage de dispositions pour renforcer le dialogue et la participation des citoyens. Il s'agit notamment de l'article 11, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne, de l'initiative citoyenne européenne et du renforcement de l'ouverture et de la transparence du processus décisionnel de l'UE. La plupart de ces mécanismes sont déjà utilisés, mais principalement par les représentants de la société civile qui participent aux politiques de l'UE et connaissent les procédures complexes de prise de décision.

Cependant, en ces temps difficiles, nous devons nous efforcer de faire en sorte que ces mécanismes fonctionnent efficacement. Pour ce faire, cependant, ils doivent être pleinement saisis et compris. J'applaudis donc les efforts des organisateurs de la conférence et des chercheurs présents ici aujourd'hui pour faire de la transparence le thème central de leurs délibérations. Comme je l'ai dit au début de mon intervention, la transparence n'est pas une fin en soi. C'est plutôt un moyen de finir.  Et la fin ne peut être autre que de contribuer à l’approfondissement de l’état de droit et au renforcement de la démocratie dans l’UE, dans le processus, espérons-le, de (re)gagner la confiance des citoyens. J'ai hâte d'entendre vos idées et vos réflexions sur ces questions importantes. Je suis, comme on dit, toutes les oreilles.