Discours du Médiateur européen, M. P. Nikiforos Diamandouros lors de l'événement organisé par le Centre irlandais de droit européen

I. Introduction

Bonjour, mesdames et messieurs. Je voudrais tout d'abord remercier l'Irish Centre for European Law de m'avoir aimablement invité à m'entretenir avec vous aujourd'hui.

On m'a demandé de parler de la manière dont le Médiateur européen peut contribuer à faire fonctionner les relations entre l'administration de l'UE et les administrations nationales dans l'intérêt des citoyens de l'UE. Après une introduction générale axée sur les raisons pour lesquelles le droit de porter plainte auprès du Médiateur renforce la capacité des citoyens à demander des comptes aux institutions de l’UE, j’examinerai ce sujet sous quatre angles:

o Tout d'abord, j'examinerai comment le Médiateur peut offrir un recours aux citoyens qui rencontrent des problèmes avec l'administration de l'UE dans le domaine des marchés et des appels d'offres.

o Deuxièmement, j’examinerai comment le Médiateur donne aux citoyens les moyens d’agir dans le cadre du rôle de la Commission consistant à veiller à ce que les États membres mettent correctement en œuvre le droit de l’Union, c’est-à-dire dans le contexte du rôle de la Commission dans les «procédures d’infraction».

o Troisièmement, j'examinerai comment le Médiateur peut rendre l'interaction entre les administrations nationales et l'administration de l'UE plus transparente pour les citoyens.

o Enfin, j'attendrai avec impatience, en parlant du rôle du Médiateur dans le fonctionnement efficace de l'initiative citoyenne européenne. dans ce contexte, j'examinerai comment les administrations nationales peuvent, avec la Commission européenne, jouer un rôle important dans le cadre de l'initiative citoyenne européenne.

Je prévois de parler pendant environ 30 minutes. Je serai alors heureux de répondre à vos questions

II. Le droit de porter plainte auprès du Médiateur

Le droit à un recours juridictionnel est une arme tranchante et puissante que les citoyens peuvent utiliser pour garantir le respect de leurs droits matériels au regard du droit de l’Union, y compris leurs droits vis-à-vis de l’administration publique de l’Union. Le droit à un recours juridictionnel est si important qu'il est qualifié de droit fondamental de l'homme, tant dans la Charte des droits fondamentaux que dans la Convention européenne des droits de l'homme.

Le droit de porter plainte auprès du Médiateur européen est également reconnu comme un droit fondamental, à l’article 43 de la charte des droits fondamentaux. Pourquoi, pourrait-on demander à un citoyen, y a-t-il un besoin de recours alternatif qu'est le médiateur, alors que j'ai déjà le droit de demander un recours devant les tribunaux? C'est une question qui mérite d'être explorée.

À titre de premier point général, il convient de souligner que le recours non juridictionnel contre une plainte déposée auprès du Médiateur n’a pas nécessairement le même objectif que les procédures judiciaires. Contrairement à une juridiction, le médiateur ne peut pas annuler des actes illégaux, et son point de vue sur l’interprétation et l’application correctes de la loi n’est pas non plus juridiquement contraignant. Toutefois, c'est précisément parce qu'il ne rend pas de décisions juridiquement contraignantes que le Médiateur peut rechercher des solutions flexibles aux problèmes, par exemple en proposant des solutions à l'amiable. L'existence d'un tel mécanisme alternatif de résolution des problèmes est importante dans la mesure où certains types de problèmes, tels que les problèmes systémiques au sein d'une administration, peuvent être mieux résolus grâce à un tel dialogue.

Le droit de porter plainte auprès du Médiateur est également important en tant que moyen de renforcer la capacité des citoyens de l’UE à demander des comptes aux institutions de l’UE, étant donné que, dans de nombreuses circonstances spécifiques, ces citoyens de l’UE n’auront pas le droit de traduire les institutions de l’UE devant un tribunal. En effet, les juridictions de l’Union appliquent des règles strictes en matière de qualité pour agir en ce qui concerne les particuliers [1]. Pour les non-avocats parmi nous aujourd'hui, lorsqu'un tribunal décide qu'une personne n'a pas qualité pour agir, il dit que la personne n'a pas démontré un intérêt individuel suffisant dans l'affaire et n'a donc pas le droit de porter l'affaire en question devant le tribunal. En revanche, le Médiateur peut appliquer, et applique effectivement, des règles très souples en matière de qualité pour agir. Ainsi, tout citoyen de l’Union, ainsi que toute personne physique ou morale résidant dans un État membre, a le droit de se plaindre auprès de moi de tout cas allégué de mauvaise administration de la part de l’administration de l’Union. Ils ne sont pas tenus de démontrer qu’ils sont directement et individuellement concernés par le prétendu cas de mauvaise administration. La principale raison pour laquelle le Médiateur peut et doit adopter une position aussi souple sur la qualité pour agir est que le Médiateur vise non seulement à résoudre les différences entre les plaignants et les institutions, mais aussi à identifier et à éliminer les cas de mauvaise administration au nom de l’intérêt public.

Pour la même raison [2], le Médiateur a le pouvoir d'ouvrir des enquêtes de sa propre initiative, plutôt que de se limiter, comme le sont les tribunaux, à examiner les litiges dont ils sont saisis par les justiciables. Ce pouvoir permet également au Médiateur d’adopter une perspective systémique plus large sur les problèmes auxquels les citoyens sont confrontés lorsqu’ils interagissent avec l’administration publique.

III. Marchés, appels d'offres et subventions

Environ 14 % des enquêtes que je mène [3] concernent des problèmes qui se posent dans le cadre de contrats, d'appels d'offres et de subventions. Dans le domaine des appels d'offres et des subventions, nombre de ces problèmes se posent lorsque des organismes publics et semi-publics nationaux, tels que des universités et des instituts de recherche, rencontrent des problèmes avec les appels d'offres ou les subventions de l'UE. Je peux contribuer à résoudre ces problèmes en veillant à ce que l’administration de l’UE motive de manière suffisante et cohérente ses décisions de rejeter une offre particulière dans le cadre d’une offre ou d’une demande de subvention.

Cela pourrait avoir des implications importantes pour de futures affaires judiciaires que les personnes concernées pourraient souhaiter intenter contre l’administration de l’UE. Comme les avocats parmi vous le savent, les justiciables qui souhaitent intenter une action en dommages et intérêts devant les juridictions de l’Union peuvent intenter une telle action dans un délai de cinq ans à compter de l’acte qui aurait prétendument causé un préjudice. Ce long délai laisse ouverte la possibilité de saisir le Médiateur afin de clarifier les raisons pour lesquelles une offre a été rejetée ou pour lesquelles une subvention n'a pas été accordée. Ces précisions peuvent ensuite être utiles pour permettre aux parties potentielles de déterminer s’il y a eu, en fait, une erreur dans une procédure et si cette erreur leur a causé un préjudice.

En ce qui concerne les problèmes liés aux contrats, un domaine important dans lequel j'ai aidé les citoyens, les ONG, les entreprises et les établissements d'enseignement est de veiller à ce que les retards de paiement indus ne se produisent pas. Les retards de paiement sont un problème que les parties concernées ne sont souvent pas disposées à porter devant un tribunal compétent. Cependant, ces retards causent souvent des difficultés importantes. Le choix de s'adresser au Médiateur offre un moyen rapide et efficace de traiter ce problème.

Depuis 1995, j'ai mené plus de 60 enquêtes concernant des retards de paiement de la Commission. La plupart de ces plaintes ont été déposées par des ONG, des entreprises, des centres de recherche, des universités et d’autres associations participant à des projets et à des contrats financés par l’UE. En outre, j'ai ouvert trois enquêtes de ma propre initiative sur les mesures prises par la Commission pour améliorer la situation. En janvier 2010, j'ai lancé une consultation publique à ce sujet. Le manque de coordination et la bureaucratie excessive au sein de la Commission figurent parmi les raisons des retards. Certains contributeurs ont déclaré que, lorsqu'elles sont confrontées à des problèmes, les parties intéressées sont peu enclines à contacter le Médiateur européen de peur de perdre la Commission en tant que client. J'ai conclu que des mesures, telles que des délais plus stricts et un recours accru aux paiements forfaitaires, que la Commission a prises pour réduire les problèmes de retard de paiement, ont porté leurs fruits. La proportion de retards de paiement est passée de plus de 22 % en 2008 à 14 % en 2009. En outre, les sommes globales affectées par les retards ont diminué de plus de moitié entre 2008 et 2009.

IV. Responsabiliser les citoyens en supervisant le superviseur

Un autre sujet important de plaintes qui m'a été soumis concerne la manière dont la Commission s'acquitte de son rôle en veillant à ce que les États membres respectent le droit de l'UE [4].

À première vue, certains pourraient trouver surprenant que le Médiateur ait un rôle à jouer dans les procédures d'infraction. Ils pourraient noter que l’article 228 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne limite mon mandat aux institutions, organes et organismes de l’Union, à l’exception des juridictions de l’Union dans l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles. Ils pourraient noter que je ne suis pas habilité à enquêter sur les États membres. Naturellement, je respecte pleinement les limites de mon mandat en déclarant irrecevable toute plainte qui m'est soumise lorsqu'elle est dirigée contre les agissements d'un État membre [5].

Toutefois, je suis habilité à examiner si la Commission a correctement rempli son rôle en veillant à ce que les États membres respectent le droit de l’Union. En d’autres termes, je peux examiner s’il y a eu mauvaise administration de la part de la Commission lorsqu’elle a exercé son rôle de gardienne des traités. Vous pouvez appeler ça superviser le superviseur.

Afin de souligner l’importance de mon rôle de superviseur du superviseur, il convient de rappeler que les particuliers n’ont pas le droit de demander un contrôle juridictionnel des actions de la Commission dans le domaine des procédures d’infraction. En résumé, les particuliers n’ont pas qualité pour engager des actions en carence si la Commission décide de ne pas engager d’action contre un État membre. Ils n’ont pas qualité pour former un recours en annulation s’ils sont en désaccord avec une décision de la Commission de cesser la procédure contre un État membre.

Que puis-je donc faire pour aider les plaignants mécontents de la manière dont la Commission a mené les procédures d'infraction contre les États membres? En examinant cette question, il convient tout d’abord de souligner que la jurisprudence de la Cour de justice indique très clairement que la Commission a le droit, mais non l’obligation, de poursuivre les procédures d’infraction contre les États membres. En résumé, la Commission dispose d’une marge d’appréciation quant à la question de savoir si et comment elle traite une affaire contre un État membre. Ainsi, même si la Commission devait considérer qu’un État membre n’est pas conforme au droit de l’Union, elle n’est pas tenue d’aller plus loin dans cette affaire. Donc, et permettez-moi de souligner ce point, le fait que le Médiateur puisse enquêter sur la manière dont la Commission mène des procédures d'infraction contre les États membres ne signifie pas que le Médiateur peut offrir un recours aux plaignants qui souhaitent forcer la Commission à ouvrir une affaire, ou qui souhaitent empêcher la Commission de clore une affaire qu'elle a déjà ouverte.

Alors, encore une fois, que puis-je faire dans de tels cas? Pour l'essentiel, mon rôle est de veiller à ce que la Commission fournisse aux citoyens une explication appropriée quant à la manière dont elle a agi et aux raisons pour lesquelles elle a agi d'une manière particulière dans le cadre d'une procédure d'infraction. Je suis heureux de constater que la Commission est parvenue, avec mes encouragements, à reconnaître que, même si elle n’a aucune obligation juridiquement exécutoire envers les citoyens de rendre compte de ses actions dans les affaires d’infraction, il est de bonne administration de tenir dûment compte des intérêts des citoyens qui lui adressent des plaintes concernant des violations du droit de l’Union par les États membres. Il a donc accepté, avec mes encouragements, d'enregistrer toutes les plaintes qu'il reçoit des citoyens et de tenir ces plaignants informés du traitement de l'affaire. La Commission a également indiqué qu'elle était disposée à informer le plaignant de son intention de clore un dossier et à l'informer des raisons pour lesquelles elle a l'intention de le faire. Cela signifie que les plaignants peuvent répondre au point de vue de la Commission avant que celle-ci ne s’engage à parvenir à une conclusion définitive. J'ai également encouragé la Commission à indiquer aux plaignants, si elle décide de classer une affaire, quelles mesures correctives peuvent être mises à leur disposition au niveau national. Il peut s'agir notamment de saisir les juridictions nationales ou les médiateurs nationaux ou régionaux.

En résumé, le Médiateur fournit un moyen de rendre la Commission responsable de la manière dont elle choisit d’exercer son pouvoir d’appréciation, sans limiter la portée de ce pouvoir.

Mon travail dans ce domaine peut avoir des implications pratiques importantes au niveau national. Si la Commission décide d’exercer son pouvoir d’appréciation pour clore une procédure d’infraction à l’encontre d’un État membre, il peut exister un risque que l’État membre puisse faire valoir que la clôture de l’affaire constituait la preuve qu’il respecte les obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union. Toutefois, si un plaignant peut obtenir de la Commission des éclaircissements sur le fait qu’il a effectivement clôturé l’affaire alors qu’il estimait que l’État membre en question ne respectait pas les obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union, le plaignant ou d’autres plaideurs potentiels pourraient être mieux à même d’utiliser ces informations pour intenter une action en justice contre l’administration nationale devant les juridictions nationales.

Mon travail dans ce domaine peut donc indirectement conduire à une meilleure application du droit de l'UE au niveau national et, par conséquent, à une meilleure protection des droits des citoyens de l'UE [6].

V. Le Médiateur et la transparence dans l'UE

Ce n’est pas un hasard si, entre le droit à une bonne administration prévu à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et le droit de saisir le Médiateur de cas de mauvaise administration prévu à l’article 43, on trouve le droit d’accès aux documents détenus par les institutions de l’Union.

La promotion de la transparence est directement liée à la bonne administration et à la bonne gouvernance car, sans transparence, les citoyens ne peuvent pas demander des comptes aux institutions de l’UE. Comment les citoyens peuvent-ils être responsabilisés par rapport aux institutions gouvernantes s'ils ne peuvent pas savoir ce que ces institutions font et pourquoi elles le font?

Année après année, le manque de transparence ou le refus d'accès aux documents ont été les principales raisons de porter plainte auprès du Médiateur. Les principales questions soulevées dans ces plaintes sont les suivantes:

• un retard excessif dans le traitement des demandes d'accès aux documents;
• interprétations excessivement larges des exceptions à l’accès du public; et
• l'absence de registre public des documents pour faciliter l'exercice du droit d'accès.

Les demandeurs qui se voient refuser l’accès à un document en vertu du règlement (CE) no 1049/2001 peuvent soit saisir le Tribunal de l’Union européenne pour demander l’annulation de la décision de refus d’accès, soit s’adresser au Médiateur européen.

Le droit à un recours juridictionnel est, bien entendu, une garantie fondamentale de l’état de droit. L'avantage évident d'aller en justice est que le résultat est une décision juridiquement contraignante. En ce qui concerne l’accès du public aux documents, cela signifie que le Tribunal peut annuler une décision de refus d’accès, obligeant ainsi l’institution détenant les documents à réexaminer la demande et à prendre une nouvelle décision.

Le rôle du Médiateur est complémentaire de celui des juridictions: il prévoit une autre voie de recours que les demandeurs peuvent utiliser s’ils le jugent approprié dans leur cas. En 2010, nous avons mené à bien nos enquêtes sur 22 plaintes concernant l'application du règlement (CE) n° 1049/2001, dont 14 concernaient la Commission européenne.

VI. Documents des États membres

Le processus décisionnel de l'UE ne devrait pas se dérouler dans une bulle. Les États membres ont un rôle essentiel à jouer dans la prise de décision au niveau de l'UE. Dès lors, pour que les citoyens comprennent ce que font les institutions de l’Union et pourquoi ils le font, il ne suffit pas d’avoir accès uniquement aux documents rédigés par les institutions de l’Union elles-mêmes. Les citoyens doivent également avoir accès aux documents que les institutions de l’UE ont reçus des États membres.

Un exemple pourrait aider à illustrer ce point. En 2007, j'ai reçu une plainte du Bureau européen de l'environnement, une fédération d'organisations de citoyens écologistes. La plainte concernait le refus de la Commission de divulguer des documents en provenance d'Espagne concernant la construction d'un port industriel à Granadilla, Tenerife. La Commission avait reçu et utilisé ces documents afin de parvenir à une conclusion quant à la question de savoir si l’Espagne respectait ou non le droit de l’Union en matière d’environnement. La Commission a refusé de divulguer les documents demandés parce que les autorités espagnoles, d’où proviennent les documents, n’ont pas accepté leur divulgation.

Je dois tout d’abord souligner que le règlement 1049/2001 accorde effectivement aux États membres un certain degré de contrôle sur la manière dont les demandes d’accès du public aux documents qu’ils envoient aux institutions de l’Union sont traitées. Il précise qu'un État membre peut demander à l'institution de l'Union de ne pas divulguer un document émanant de cet État membre sans l'accord préalable de celui-ci. Toutefois, cela ne signifie pas que les États membres disposent d’un droit de veto sur la divulgation de ces documents. J’ai considéré que, en résumé, une institution de l’Union refusant l’accès du public à un document émanant d’un État membre a l’obligation de vérifier que les motifs avancés par cet État membre répondent à une certaine norme. En ce qui concerne le niveau de motivation requis, ceux-ci devraient permettre à la personne qui a demandé le document de comprendre l’origine et les motifs du refus de sa demande et à la juridiction compétente d’exercer, le cas échéant, son pouvoir de contrôle.

J’ai relevé, dans l’affaire susmentionnée concernant la construction d’un port industriel à Granadilla, Tenerife, que les autorités espagnoles ne semblaient pas avoir fourni, dans une mesure suffisante pour satisfaire aux normes requises, des raisons pour lesquelles l’accès du public devait être refusé. Partant, j’ai constaté que la Commission, qui ne s’est fondée que sur les motifs avancés par l’Espagne, avait refusé à tort l’accès du public aux documents en cause. Je suis heureux de constater que le récent arrêt IFAW du Tribunal semble étayer mon raisonnement dans l’affaire susmentionnée.

Ces cas ont des implications importantes pour les administrations nationales. Elles impliquent que les règles de transparence de l’UE s’appliquent également aux documents rédigés par les États membres et transmis par les administrations nationales aux institutions de l’UE.

VII. Initiative citoyenne européenne

Permettez-moi maintenant d'envisager un domaine dans lequel je pourrais être en mesure de fournir une assistance aux citoyens à l'avenir.

L'initiative citoyenne européenne est l'une des innovations importantes du traité de Lisbonne. La disposition pertinente du traité est libellée comme suit: "Un million au moins de citoyens ressortissants d'un nombre significatif d'États membres peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission, dans le cadre de ses compétences, à présenter toute proposition appropriée sur des questions pour lesquelles les citoyens estiment qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application des traités."

Je suis convaincu que l'initiative citoyenne peut et doit apporter une contribution majeure à l'autonomisation des citoyens européens.

Il y a dix jours, le 14 février 2011, le Conseil a adopté un règlement détaillant le fonctionnement concret de l'initiative citoyenne européenne. Ces nouvelles règles, qui entreront en vigueur début 2012, permettront à au moins un million de citoyens d'au moins un quart des États membres de l'UE d'inviter la Commission européenne à présenter des propositions législatives dans les domaines où elle a le pouvoir de le faire. Les organisateurs d'une initiative citoyenne, un comité de citoyens composé d'au moins sept citoyens résidant dans au moins sept États membres différents, disposeront d'un an pour recueillir des signatures et la Commission disposera de trois mois pour examiner une initiative et décider de la manière d'y donner suite.

L'initiative citoyenne est, à mon avis, une étape clé dans la vie démocratique de l'Union. C'est un exemple concret de rapprochement de l'Europe avec ses citoyens. Je pense qu'il favorisera un débat transfrontalier et contribuera ainsi au développement d'un véritable espace public européen. Il est donc important que les nouvelles règles visent à garantir que les procédures de lancement d'une initiative citoyenne soient simples, conviviales et accessibles à tous.

J'examinerai attentivement la manière dont la Commission agit en ce qui concerne les initiatives citoyennes. Je m'efforcerai tout d'abord de veiller à ce que l'enregistrement de telles initiatives par la Commission ne tombe pas sous le coup d'obstacles bureaucratiques. Je veillerai également à ce que la Commission agisse de la manière la plus transparente possible en ce qui concerne l'enregistrement des initiatives citoyennes. J'examinerai plus en détail mes procédures de traitement des plaintes sur ces questions, afin de veiller à ce qu'elles soient aussi rapides et efficaces que possible.

Une fois qu'une initiative citoyenne achevée aura été présentée à la Commission, je m'efforcerai de veiller à ce que la Commission présente correctement et publiquement ses conclusions sur l'initiative et l'action qu'elle a l'intention de prendre, le cas échéant. Je veillerai également à ce que la Commission respecte son engagement d'expliquer ses actions de manière transparente et complète.

Je tiens en outre à souligner que les administrations nationales auront un rôle important à jouer dans l'initiative citoyenne. Plus important encore, il leur appartiendra de vérifier que les signatures ont été correctement collectées. Si des problèmes surgissent dans ce domaine, il appartiendra à mes collègues nationaux d'aider les citoyens à les résoudre.

VIII. Conclusions

Permettez-moi de conclure en prenant du recul pour examiner la situation dans son ensemble.

Il est essentiel que la prise de décision au niveau de l'UE soit aussi transparente que possible. Si ce n'est pas le cas, les citoyens ne feront pas confiance à l'UE et celle-ci aura de grandes difficultés à fonctionner correctement.

Comme je l’ai indiqué ci-dessus, le processus décisionnel de l’UE ne se déroule pas dans une bulle. Les États membres jouent un rôle essentiel dans la prise de décision au niveau de l'UE. Veiller à ce que la prise de décision au niveau de l’UE soit aussi transparente que possible implique que les citoyens soient habilités à savoir ce qui se passe entre les institutions de l’UE et les États membres. En d'autres termes, nous devons veiller à ce que les relations entre l'UE et les États membres soient aussi transparentes que possible.

Si nous parvenons à atteindre cet objectif, nous pourrons contribuer à faire en sorte que l'UE gagne et maintienne la confiance des citoyens. Cela contribuera à réduire ce que je préfère appeler le «déficit de légitimité» de l’Union et renforcera de manière proportionnelle l’état de droit et la qualité de la démocratie dans l’UE, dans l’intérêt de tous.

Merci beaucoup.  Je serai heureux de répondre aux questions.