Vierailun tausta

1. Parhaiden hallintokäytäntöjen kartoittamiseksi ja levittämiseksi Euroopan oikeusasiamies käynnisti vuonna 2011 vierailuohjelman kaikkiin EU:n virastoihin. Hänen vierailunsa Euroopan ympäristökeskukseen oli neljäs vierailu EU:n virastoon. Se pidettiin Kööpenhaminassa 20. lokakuuta 2011.

2. Euroopan ympäristökeskuksen (EEA) päätavoitteena on tarjota luotettavaa ja riippumatonta ympäristötietoa ympäristöpolitiikan kehittämiseen, hyväksymiseen, täytäntöönpanoon ja arviointiin osallistuville tahoille sekä suurelle yleisölle. Virastolla on seuraavat päätehtävät:

• Autetaan Euroopan unionia ja jäsenmaita tekemään tietoon perustuvia päätöksiä ympäristön parantamisesta, ympäristönäkökohtien sisällyttämisestä talouspolitiikkaan ja siirtymisestä kohti kestävää kehitystä.
• Koordinoidaan ympäristöä koskevaa Euroopan tieto- ja seurantaverkostoa (Eonet).

3. EEA perustettiin vuonna 1990, ja se aloitti toimintansa vuonna 1994. Sen perustaminen oli jatkoa vuonna 1987 hyväksytylle Euroopan yhtenäisasiakirjalle, jossa ympäristö tunnustettiin nimenomaisesti yhteisön perustamissopimuksessa. Virastossa on nyt 32 jäsenmaata ja seitsemän yhteistyömaata. Sen päämaja on Kööpenhaminassa.

4. ETA perustettiin 7 päivänä toukokuuta 1990 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1210/90 [1], jota on sittemmin muutettu useita kertoja [2]. 

5. Euroopan oikeusasiamies on tähän mennessä tehnyt hyvin vähän Euroopan ympäristökeskusta koskevia tutkimuksia. Vain neljä virastoa vastaan tehtyä kantelua on johtanut siihen, että oikeusasiamies on aloittanut perusteellisen tutkimuksen, joista viimeinen on vuodelta 2000. Tällä hetkellä ei ole käynnissä tutkimuksia, joissa virasto olisi osallisena. Kun otetaan huomioon EEA:n merkitys ja ilmeinen yleinen kiinnostus sen käsittelemiin kysymyksiin, tätä hyvin vähäistä kantelujen määrää ei voida tulkita siksi, että yleisö ei ole tietoinen viraston olemassaolosta tai sen toiminnasta. Päinvastoin sitä olisi pidettävä merkkinä siitä, että virasto onnistuu sisällyttämään hyvän hallinnon menettelyihinsä ja työmenetelmiinsä. Oikeusasiamies oli siksi erityisen kiinnostunut perehtymään EEA:n parhaisiin käytäntöihin ja saamaan näkemyksiä, joita voitaisiin mahdollisesti hyödyntää tulevaisuudessa, jotta parhaita käytäntöjä voitaisiin jakaa EU:n eri virastojen kesken.

6. Ennen vierailuaan oikeusasiamies toimitti virastolle muistion, joka sisälsi olennaiset seikat, joista hän halusi keskustella johdon kanssa. Oikeusasiamies ilmoitti virastolle myös, että viraston henkilöstökomiteoiden kokouksen (AASC) pyynnöstä hän tapaa ETA:n henkilöstökomitean.

Vierailun aikana käsitellyt aiheet

7. Kokous EEA:n johdon kanssa pidettiin 20 päivänä lokakuuta 2011. Oikeusasiamiehen mukana olivat oikeudellisen osaston johtaja João Sant'Anna ja oikeudellisen yksikön päällikkö Peter Bonnor. EEA:ta edustivat sen johtaja Jacqueline McGlade, hallintopalvelujen päällikkö Søren Nielsen, oikeudellisten palvelujen ja hankintojen ryhmäpäällikkö Olivier Joël Lilian Cornu, ohjelmapäällikkö Sigfús Bjarnason ja hankevastaava Nha-Yong Au.

8. Viraston johdon alustuksen jälkeen oikeusasiamies selvensi lyhyesti, että hänen vierailunsa tehdään virallisesti sen perusteella, että hänellä on toimivalta tehdä oma-aloitteisia tutkimuksia. Oma-aloitteinen tutkinta tarkoittaa muun muassa sitä, että tällaisiin tutkimuksiin sovelletaan tavanomaisia menettelyllisiä takeita. Näihin kuuluu oikeusasiamiehen täytäntöönpanomääräysten ( www.ombudsman.europa.eu/resources/provisions.faces) 5.1, 5.2 ja 14.2 artiklassa tarkoitettu viraston oikeus pyytää Euroopan oikeusasiamiestä käsittelemään tietoja ja asiakirjoja luottamuksellisesti.

9. Tämän selvennyksen jälkeen oikeusasiamiehelle esitettiin yksityiskohtaiset vastaukset vierailusta ilmoittavassa kirjeessä esitettyihin kysymyksiin. Esittelyssä ja sitä seuranneessa keskustelussa keskityttiin seuraaviin aiheisiin:

• EYK:n alustavat yhteydet yleisöön
• Avoimuus, vuoropuhelu ja vastuuvelvollisuus
• Rekrytointi
• Tarjoukset ja sopimukset
• Eturistiriidat

Oikeusasiamiehen havainnot ja ehdotukset

Ensimmäiset yhteydenotot yleisöön

10. Euroopan oikeusasiamies saa monia kanteluja kansalaisten alustavista yhteyksistä EU:n hallintoon. Tätä mallia ei kuitenkaan toisteta Euroopan ympäristökeskuksen tapauksessa. Ottaen huomioon, että virasto oli ottanut käyttöön tiedustelupalvelun, jonka tehtävänä oli käsitellä alkuperäisiä tiedusteluja ja yleisön pyyntöjä, oikeusasiamies pyysi virastolta esittelyä kyseisestä yksiköstä.

11. Virasto esitteli järjestelmän, joka oli vakuuttavin sekä teknisten ominaisuuksiensa että sen käytännön käytön kannalta. Teknisesti järjestelmä vaikutti mahdollistavan esimerkiksi niiden tavoitteiden tehokkaan ja säännöllisen seurannan, jotka virasto on asettanut itselleen käsitellessään alustavia yhteyksiä yleisöön. Hallinnon osalta oikeusasiamies pani merkille viraston hyväksymän merkittävän delegoinnin alustavien yhteyksien käsittelyssä. Yleisvirkamiehet käsittelevät alkuperäisiä pyyntöjä mahdollisimman laajasti ja ohjaavat lopulta kansalaisia viraston verkkotietolähteisiin. Tarvittaessa yleisvirkamiehet koordinoivat toimintaansa asiantuntijahenkilöstön kanssa. Tämä näyttää mahdollistavan tiedustelujen ja pyyntöjen tehokkaan käsittelyn.

12. Oikeusasiamies kiitti virastoa sen hyvästä työstä tässä asiassa eikä löytänyt tilaisuutta tehdä parannusehdotuksia.

Avoimuus, vuoropuhelu ja vastuuvelvollisuus [3]

13. Avoimuuden ja vuoropuhelun lisääminen EU:n hallinnossa on olennaisen tärkeää Euroopan oikeusasiamiehen tehtävän kannalta. Kuten edellä todettiin, Euroopan ympäristökeskuksen tehtävä keskittyy voimakkaasti tiedon levittämiseen. Oikeusasiamies ei siis ollut yllättynyt kuullessaan, että viraston on vain harvoin käsiteltävä pyyntöjä, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin ja tietoihin ja jotka on toimitettu asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetussa Euroopan unionin asetuksessa (asetus 1049/2011 [4]) säädettyjen muodollisten menettelyjen mukaisesti.

14. Lisäksi kävi ilmi, että viraston ydintoimintojen valossa muodollinen ero asiakirjoihin tutustumisen ja tietoihin tutustumisen välillä ei yleensä ole ongelma ja että mahdollinen ristiriita tietosuojasääntöjen ja tietojen luovuttamisen välillä ei yksinkertaisesti ole toistuva asia.

15. Oikeusasiamies totesi myös, että virasto ei näytä laativan kertomusta siitä, miten se on käsitellyt asiakirjoihin tutustumista koskevia virallisia pyyntöjä edellä mainitun sovellettavan EU:n asetuksen mukaisesti. Hän totesi myös, että vaikka virasto tarjoaa verkossa runsaasti tietoa ydintoiminnoistaan, se ei näytä perustaneen julkista asiakirjarekisteriä.

16. Oikeusasiamiehen käsityksen mukaan asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevaa EU:n lainsäädäntöä eli asetusta (EU) N:o 1049/2011 sovelletaan virastoon kokonaisuudessaan. Oikeusasiamies katsoo, että vuoden 2009 lopulla voimaan tullut Lissabonin sopimus, jolla laajennetaan yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin kaikkiin EU:n toimielimiin, elimiin ja laitoksiin (SEUT-sopimuksen 15 artikla), vahvistaa tätä käsitystä.

17. Jos tämä arvio pitää paikkansa, virastolla näyttäisi olevan muun muassa velvollisuus perustaa julkinen asiakirjarekisteri ja laatia vuosikertomus asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamisesta. Näistä velvoitteista säädetään edellä mainitun asetuksen 1049/2001 11, 12 ja 17 artiklassa.

18. Kun otetaan huomioon viraston pitkälle kehitetyt asiakirjojen ja tutkimusten hallinnointijärjestelmät ja sen perusteellinen kokemus vuotuisista hallintosuunnitelmista, oikeusasiamies ehdottaa, että se voisi sisällyttää hyödyllisellä tavalla vuoden 2013 vuotuiseen hallintosuunnitelmaansa kahden edellä mainitun velvoitteen tutkimisen ja täytäntöönpanon. Oikeusasiamies pyytää virastoa toimittamaan vastauksessaan tähän kertomukseen tällaisen lisäyksen tekstin hallintosuunnitelmaansa.

Rekrytointi

19. Virasto ilmoitti oikeusasiamiehelle, että yksi sen toimintapoliittisista tavoitteista on avoin palvelukseenottomenettely. Viraston verkkosivuston rekrytointisivulla on yksityiskohtaista ja hyödyllistä tietoa rekrytointiprosessista, esimerkiksi valintalautakunnan jäsenten nimet, yhtäläisiä mahdollisuuksia koskevat säännöt ja tietosuoja. Virasto tarjoaa jopa suoran linkin tietosuojavastaavansa sähköpostiin hakijoille, jotka haluavat esittää kysymyksiä tietosuojaoikeuksistaan palvelukseenottomenettelyssä.

20. Lisäksi palvelukseenottosivulla on kaksi hyödyllistä osiota, joiden otsikkona on ”Uudelleentarkastelupyyntö” ja ”Muutoksenhakumenettelyt”. Nämä kaksi jaostoa ilmoittavat hakijoille, että he voivat esittää uudelleentarkastelupyynnön asianomaiselle valintalautakunnalle tai tehdä henkilöstösääntöjen mukaisen valituksen. Oikeusasiamies toteaa kuitenkin, että näissä kahdessa jaostossa ei ilmoiteta hakijoille heidän oikeudestaan kannella Euroopan oikeusasiamiehelle. Oikeusasiamies ehdottaa siksi, että virasto sisällyttää mukaan tiedot hakijoiden oikeudesta kannella oikeusasiamiehelle. Näin tehdessään viraston olisi varmistettava, että hakijat eivät ole velvollisia tekemään henkilöstösääntöjen mukaista virallista kantelua ennen kääntymistä oikeusasiamiehen puoleen. Sen olisi lisättävä, että ehdokkaiden on ainoastaan käännyttävä "asianmukaisesti" viraston puoleen ennen kantelun tekemistä oikeusasiamiehelle ja että se, mikä on "asianmukaista", riippuu olosuhteista. Näin ollen oikeusasiamies pyytää virastoa toimittamaan vastauksessaan tähän kertomukseen kirjallisia esimerkkejä valitusohjeiden otoksista, jotka se voisi sisällyttää hakijoiden saataville asetettuihin asiaankuuluviin asiakirjoihin. Tällaisia ohjeita olisi annettava myös hakijoille, jotka hakevat virkaa sisäisesti. 

Tarjoukset ja sopimukset

21. Oikeusasiamiestä vakuutettiin siitä, että virasto pyrkii mahdollisuuksien mukaan "sovintoratkaisuihin" tarjouskilpailuihin ja sopimuksiin liittyvissä riita-asioissa. Tämä on pitkälti linjassa oikeusasiamiehen oman tehtävän kanssa, joka on asianomaisten osapuolten välisten sovintoratkaisujen edistäminen. Viraston lähestymistapa voi todellakin auttaa selittämään, miksi sen vastaanottamien valitusten määrä on hyvin pieni myös näillä aloilla.

22. Oikeusasiamies käytti tilaisuutta hyväkseen tiedottaakseen virastolle työstään kummallakin alalla. Vaikka molempia säännellään yksityiskohtaisilla tarjouskilpailusäännöillä ja sopimuslausekkeilla, oikeusasiamies auttaa usein EU:n toimielimiä löytämään molempia osapuolia hyödyttäviä ratkaisuja riita-asioihinsa. Sen varmistamiseksi, että tämä yksikkö saatetaan asianomaisten henkilöiden tietoon, oikeusasiamies ehdottaa, että virasto tiedottaisi järjestelmällisesti tarjoajille ja sopimusosapuolille niiden oikeudesta pyytää oikeusasiamiestä auttamaan niiden riitojen ratkaisemisessa. Siksi hän pyytää virastoa toimittamaan tähän kertomukseen antamassaan vastauksessa kirjallisia otoksia valitusohjeista, jotka se voisi sisällyttää asianomaisiin tarjous- ja sopimusasiakirjoihin.

Eturistiriidat

23. Oikeusasiamies on tietoinen siitä, että tätä kertomusta valmistellessaan Euroopan parlamentti tarkasteli Euroopan ympäristökeskuksen väitettyä eturistiriitaa koskevaa erityiskysymystä, tarkemmin sanottuna sen johtajaa koskevaa kysymystä. Oikeusasiamies katsoo näin ollen aiheelliseksi olla kommentoimatta tätä kysymystä tässä kertomuksessa. Näin ollen oikeusasiamiehen jäljempänä esittämät huomautukset ovat yleisluontoisempia ja koskevat koko virastoa.

24. Viraston edustajat näyttivät oikeusasiamiehelle vierailunsa aikana useita eturistiriitoja koskevia vakiomuotoisia lomakkeita ja tietolomakkeita. Nämä lomakkeet antavat yleisesti ottaen ammattimaisen kuvan siitä, miten virasto käsittelee tällaisia kysymyksiä. Tieteellisten asiantuntijoiden on siten allekirjoitettava vakuutukset, joiden mukaan he eivät osallistu mihinkään toimintaan, joka voi aiheuttaa eturistiriidan näiden toimien ja heidän virastossa tekemänsä työn välillä. Nämä ilmoitukset näkyvät jopa kunkin asiantuntijan profiilissa viraston verkkosivustolla. Kun viraston henkilöstö haluaa harjoittaa toimintaa viraston ulkopuolella, sen on täytettävä ja allekirjoitettava lomake, jossa annetaan lupa harjoittaa vastikkeellista tai vastikkeetonta ulkopuolista toimintaa tai suorittaa toimeksiantoja yhteisöjen ulkopuolella. Hyväksyntälinjaan kuuluu useita hallintotasoja. Henkilöstön jäsenten on myös allekirjoitettava ilmoitus tietoisuudestaan muun muassa eturistiriitoihin liittyvistä oikeudellisista velvoitteista. Ilmoituksessa mainitaan nimenomaisesti niiden oikeudellinen velvollisuus raportoida kaikista todisteista, jotka antavat aihetta olettaa, että niiden työympäristössä on laitonta toimintaa tai toimintaa.

25. Oikeusasiamies katsoo kuitenkin, että yhdessä tärkeässä suhteessa viraston sääntöjä ja käytäntöjä voitaisiin parantaa edelleen. On huomattava heti, että kyseisen parannuksen tarve koskee hyvin monia EU:n hallinnon osia, eikä se näin ollen johdu millään tavoin viraston organisaatioon liittyvistä systeemisistä puutteista.

26. Oikeusasiamiehen tavoitteena on parantaa viraston valmiuksia arvioida eturistiriitoja. Kuten monissa muissakin EU:n toimielimissä ja elimissä, virasto korostaa oikeutetusti voimakkaasti yksittäisen henkilöstön jäsenen vastuuta kiinnittää huomiota mahdolliseen eturistiriitaan. On totta, että henkilöstön jäsenillä ja asiantuntijoilla on tällainen velvollisuus. On kuitenkin myös totta, että yksityishenkilöiden ei voida aina odottaa ymmärtävän täysin, miten EU:n toimielin tai elin lähestyy "eturistiriitoja". Heidän oma, henkilökohtainen arvionsa asiasta voi siksi harvoin olla enemmän kuin alustava. 

27. Oikeusasiamies muistuttaa, että "eturistiriidan" käsite ei rajoitu ilmeiseen tilanteeseen, jossa esimerkiksi valintalautakunnan jäsen käsittelee perheenjäsenen työhakemuksen tai jossa tieteellinen asiantuntija arvioi oman tutkimuslaitoksensa tai kansalaisjärjestönsä tietoja. Eturistiriita kattaa myös tilanteet, joissa asianomainen henkilö pystyy täysin subjektiivisesti toimimaan puolueettomasti, mutta joissa erityisten olosuhteiden vuoksi yleisöllä voi kohtuudella olla epäilyksiä siitä, pystyvätkö asianomaiset päätöksentekijät tai asiantuntijat todella toimimaan puolueettomasti ja ammattimaisesti.

28. Euroopan ympäristökeskuksen tapauksessa kansalaiset voivat esimerkiksi tutustua suoraan keskuksen tiedekomitean jäsenten ansioluetteloihin ja sidonnaisuuksia koskeviin ilmoituksiin [5] (http://www.eea.europa.eu/about-us/governance/scientific- Committee/list-of-scientific-commitee-members). Näissä lausumissa - ja oletettavasti muissa viraston henkilöstöä koskevissa vastaavissa lausumissa - ei ole mitään viitteitä siitä, että virasto olisi itse tarkastanut ja hyväksynyt ne. Ilmoitukset antavat näin ollen virheellisen vaikutelman siitä, että ainoa henkilö, joka on vastuussa asiasta, on asiantuntija itse, ei ainoastaan näiden ilmoitusten sisältämien tosiseikkojen osalta vaan myös eturistiriidan olemassaolon monitahoisemman arvioinnin osalta. Lisäksi jäsenten ansioluettelot vaikuttavat hyvin lyhyiltä, erityisesti verrattuna muihin verkossa oleviin ansioluetteloihin, jotka samat jäsenet ovat jo julkaisseet. Ne eivät esimerkiksi sisällä järjestelmällisesti tietoja jäsenten yhteyksistä muihin organisaatioihin.

29. Oikeusasiamies ehdottaa näin ollen, että virasto tekee muutoksia eturistiriitoja koskeviin nykyisiin menettelyihinsä ja sääntöihinsä. Tarkemmin sanottuna tällaisilla muutoksilla voitaisiin ottaa käyttöön sääntöjä, joiden mukaan a) viraston henkilöstön, mukaan lukien sen johto, sekä kaikkien asiantuntijoiden olisi toimitettava virastolle asiaa koskevan ilmoituksen ohella täydelliset ansioluettelonsa, jotta se voi määrittää, onko kyseessä todellinen tai mahdollinen eturistiriitatilanne; ja b) että virasto liittää virallisesti asianomaisen henkilön asiakirja-aineistoon eturistiriitakysymystä koskevan oman kirjallisen arvionsa, jonka asiasta vastaava johtaja on allekirjoittanut. Jos ansioluetteloiden ja sidonnaisuuksia koskevien ilmoitusten julkaiseminen on mahdollista ja asianmukaista - kuten viraston tiedekomitean jäsenten tapauksessa - virasto voisi lisätä edellä mainitun arvionsa niiden asiakirjojen luetteloon, joihin yleisö voi tutustua verkossa.

Tiivistelmä oikeusasiamiehen ehdotuksista

a. Oikeusasiamies kehottaa virastoa sisällyttämään vuoden 2013 vuotuiseen hallintosuunnitelmaansa tehtävän tutkia ja panna täytäntöön a) velvoite laatia vuosikertomus asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamisesta ja b) perustaa kyseisessä asetuksessa säädetty julkinen asiakirjarekisteri.

b. Oikeusasiamies pyytää virastoa toimittamaan tähän kertomukseen antamassaan vastauksessa kirjallisia otoksia kantelua koskevista ohjeista, joissa mainitaan oikeus kannella Euroopan oikeusasiamiehelle ja jotka se voisi sisällyttää asiaankuuluviin asiakirjoihin, jotka asetetaan viraston palvelukseen hakevien hakijoiden saataville. Tällaisia ohjeita olisi annettava myös hakijoille, jotka hakevat virkaa sisäisesti. 

c. Oikeusasiamies pyytää virastoa toimittamaan tähän kertomukseen antamassaan vastauksessa kirjallisia otoksia kanteluohjeista, joissa mainitaan oikeus tehdä kantelu Euroopan oikeusasiamiehelle ja jotka se voisi sisällyttää asiaa koskeviin tarjous- ja sopimusasiakirjoihin.

d. Oikeusasiamies kehottaa virastoa tekemään muutoksia eturistiriitoja koskeviin nykyisiin menettelyihinsä ja sääntöihinsä. Tarkemmin sanottuna tällaisilla muutoksilla voitaisiin ottaa käyttöön sääntöjä, joiden mukaan a) viraston henkilöstön, mukaan lukien sen johto, sekä kaikkien asiantuntijoiden olisi toimitettava virastolle asiaa koskevan ilmoituksen ohella täydelliset ansioluettelonsa, jotta se voi määrittää, onko kyseessä todellinen tai mahdollinen eturistiriitatilanne; ja b) että virasto liittää virallisesti asianomaisen henkilön asiakirja-aineistoon eturistiriitakysymystä koskevan oman kirjallisen arvionsa, jonka asiasta vastaava johtaja on allekirjoittanut. Jos ansioluetteloiden ja sidonnaisuuksia koskevien ilmoitusten julkaiseminen on mahdollista ja asianmukaista - kuten viraston tiedekomitean jäsenten tapauksessa - virasto voisi lisätä edellä mainitun arvionsa niiden asiakirjojen luetteloon, joihin yleisö voi tutustua verkossa.

Olisin tyytyväinen, jos EEA voisi raportoida minulle edellä mainittujen ehdotusten jatkotoimista 31. heinäkuuta 2012 mennessä.

P. Nikiforos Diamandouros

Tehty Strasbourgissa 6 päivänä kesäkuuta 2012.