1 Johdanto

Minulle on suuri kunnia osallistua tähän symposiumiin.

Aloitan puheenvuoroni yhdistämällä kahden eurooppalaisen tuomioistuimen - Strasbourgin ihmisoikeustuomioistuimen ja Luxemburgin tuomioistuimen - roolin eurooppalaisen oikeusjärjestyksen luonteeseen. Jälkimmäinen ilmentää, niinpä väitän, erityistä käsitystä oikeusvaltion ja demokratian välisestä suhteesta, joka on suotuisa oikeusasiamiehen instituution kehitykselle. Lopuksi selitän, miten oikeusasiamiehen toimielimellä on oma, tuomioistuinten tehtävää täydentävä tehtävänsä Euroopan oikeusjärjestyksen ylläpitämisessä ja vahvistamisessa.

2 Unionin tuomioistuimet ja unionin oikeusjärjestys

Euroopan ihmisoikeussopimuksen (yleissopimus) laatimisesta on kulunut yli puoli vuosisataa, mutta tuomioistuin ei käsittele tuomioistuimen tulkintaa historiallisen eksegeesin kannalta. Se korostaa pikemminkin, että yleissopimus on ”elävä väline, jota on tulkittava nykyisten olosuhteiden valossa”(1).

Tämä lähestymistapa lainkäyttötehtävään kyseenalaistaa perinteisen suppean oikeuskäsityksen laajan vaikutuksen kiinteinä sääntöinä; Käsitys, joka kulkee käsi kädessä sen ajatuksen kanssa, että ihmisoikeudet ovat niin sanotusti joukko seremoniallisia vaatteita, jotka on säilytettävä erillisessä kaapissa "laiksi" merkitystä kaapista ja joita käytetään vain erityistapauksissa.

Strasbourgin tuomioistuimen työllä on näin ollen syvällisiä vaikutuksia EU:n oikeusjärjestykseen: Se edesauttaa yhteisen eurooppalaisen käsityksen muodostamista ihmisoikeuksista sekä sisällön että oikeudellisten menetelmien perusteiden osalta. Yhteisymmärrys puolestaan vaikuttaa lain ja laillisuuden käsitteisiin ja siten oikeusvaltioperiaatteeseen.

Luxemburgin tuomioistuimen työllä on Euroopan unionissa yhtä laajoja vaikutuksia ja vaikutusvaltaa.

Kaaviollisesti voidaan tunnistaa kaksi opillisen kehityksen linjaa, jotka ovat merkityksellisimpiä tässä yhteydessä. Ensimmäinen niistä koostuu ensisijaisuuden ja välittömän oikeusvaikutuksen periaatteista, joilla annetaan kansallisille tuomioistuimille toimivalta suhteessa jäsenvaltioiden muihin viranomaisiin antamalla niille vastuu kansallisen lainsäädännön tuomioistuinvalvonnasta, joka on asiasisällöltään tai jopa muodoltaan tuomioistuinvalvontaa. Monille kansallisille tuomioistuimille tämä on uusi ja vapauttava kokemus.

Opillisen kehityksen toinen pääpilari on ajatus siitä, että laki sisältää yleisiä periaatteita, kuten suhteellisuuden, tasa-arvon, perustellut odotukset ja perusoikeudet. Luxemburgin tuomioistuimen perusoikeuksia koskeva oikeuskäytäntö perustuu Eurooppa-valmistelukuntaan ja viime vuosina yhä enenevässä määrin Strasbourgin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön.

Tällä on syvällisiä vaikutuksia myös kansallisiin tuomioistuimiin. Koska yleiset oikeusperiaatteet, ihmisoikeudet mukaan luettuina, ovat erottamaton osa yhteisön oikeutta, kansallisten tuomioistuinten on sovellettava niitä käsitellessään yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuuluvia asioita.

Sallikaa minun tiivistää lyhyesti, miten nämä kaksi tuomioistuinta ovat mielestäni myötävaikuttaneet kehittyvään eurooppalaiseen oikeusjärjestykseen. Ensinnäkin ne eivät ainoastaan ratkaise niiden käsiteltäväksi saatettuja riitoja, vaan antavat myös ohjeita siitä, miten mahdolliset riidat voidaan ratkaista tai välttää tulevaisuudessa. Toiseksi näiden kahden tuomioistuimen tuomioistuinmenettely edellyttää lain ja siten oikeusvaltion laajennettua käsitettä, joka sisältää aineellisia periaatteita sekä perinteisempiä muotoa ja menettelyä koskevia osatekijöitä.

Nämä kaksi tuomioistuinta ovat siten nostaneet oikeusvaltion laadun erottamattomana ja niin sanotusti luonnollisena demokratian kumppanina nyky-Euroopassa.

3 Demokratia ja oikeusvaltioperiaate eurooppalaisessa oikeusjärjestyksessä

Tässä vaiheessa haluan korostaa tosiasiaa, jonka pitäisi olla ilmeinen: Demokratia ja oikeusvaltio ovat historiallisesti ja analyyttisesti erillisiä.

Oikeusvaltioperiaate kuvaa ehtoa, jossa kaikki yhteiskunnan jäsenet elävät lain mukaan ja jossa julkinen valta on muodostettu ja sitä käytetään Max Weberin kuvaamien "oikeudellis-rationaalisten" sääntöjen perusteella.

Jos oikeusvaltio on vakiintunut, hallitsijoiden ja hallittujen välistä suhdetta välittävät laitokset, joilla on oikeudellinen tunnustaminen ja toimivalta ja jotka asettavat hallitsijan käyttämälle toimivallalle tosiasiallisia rajoituksia. Montesquieu otti tämän jälkimmäisen ominaisuuden tarkasti haltuunsa ja analysoi sitä laajasti teoksessaan Spirit of the Laws (Lakien henki) käyttäen sopivaa termiä "corps intermédiaires".

Oikeusvaltion olennainen institutionaalinen tae on se, että on olemassa riippumattomia tuomioistuimia, joiden päätökset toimeenpaneva elin panee tehokkaasti täytäntöön.

Kaikki nykyaikaiset demokratiat perustuvat johonkin tasa-arvon ja vapauden yhdistelmään. Suhteellinen tasapaino näiden kahden periaatteen välillä antaa meille mahdollisuuden erottaa toisistaan kaksi demokratian muunnelmaa Euroopan unionissa ja sen ulkopuolella.

Ensimmäinen juontaa juurensa Ranskan vallankumouksen jakobiiniperinnöstä ja asettaa tasa-arvon etusijalle demokratian organisatorisena perusperiaatteena.

Sen suurin haittapuoli on se, että sen yksiulotteinen logiikka, joka asettaa homogeenisuuden etusijalle monimuotoisuuteen nähden, uhkaa luoda litistyvän dynamiikan, joka voi antaa "tasapainottavan tasa-arvoisuuden" ulottuvuuden julkisen vallan käytölle. Tämä puolestaan herättää vakavaa huolta oikeusvaltioperiaatteen noudattamisesta ja siihen liittyvien oikeuksien ja velvollisuuksien kunnioittamisesta.

Vaihtoehtoiselle vaihtoehdolle on ominaista moniarvoinen logiikka, jonka ensisijaisena tavoitteena on löytää optimaalinen tasapaino sellaisten instituutioiden välillä, jotka ilmentävät vaihtoehtoisesti tasa-arvoisia ja libertaarisia periaatteita.

Tällainen kaikenkattava tasapaino, joka ajan mittaan kiteytyessään, vakiintuessaan ja juurtuessaan perustuu tiiviiseen institutionaalisten valvontajärjestelmien tai vastapainojen verkostoon, joka on samanlainen kuin Montesquieun "corps intermédiaires", tarjoaa paremmat edellytykset oikeusvaltioperiaatteen noudattamiselle ja demokratian laadulle kuin ensimmäinen, yksiulotteinen muunnelma.

4 Oikeusasiamiestä täydentämään tuomioistuimia

Demokratian moniarvoisen version ja kukoistavan oikeusvaltioperiaatteen yhdistelmä luo optimaaliset edellytykset sille, että ”vastuuelimet”, kuten oikeusasiamies, voivat olla olemassa tuomioistuinten rinnalla ja täydentää niiden työtä.

Täydentävyys merkitsee enemmän eroa kuin identiteettiä. Perustavanlaatuisin ero tuomioistuinten ja oikeusasiamiesten välillä on se, että tuomioistuimen päätökset ovat oikeudellisesti sitovia, kun taas oikeusasiamiehen päätökset eivät ole. Tästä virtaa kaksi muuta erittäin tärkeää eroa:

• Ensinnäkin tuomioistuin määrittää asianosaisten lailliset oikeudet, kun taas oikeusasiamies ottaa huomioon myös laajemmat hyvän hallinnon periaatteet, jotka ovat luonnostaan avoimia syistä, jotka selitän myöhemmin.
• Toiseksi tuomioistuinkäsittelyä koskevat säännöt ovat välttämättä tiukempia ja vähemmän joustavia kuin ne, joita sovelletaan oikeusasiamiehen toimintaan.

Oikeusasiamies täydentää siten tuomioistuinten työtä sekä viranomaisiin sovellettavien normien että näiden normien täytäntöönpanomenetelmien osalta.

Käsittelen vain ensimmäistä näkökohtaa yksityiskohtaisemmin. Korostan kuitenkin aluksi, että se, että oikeusasiamiehen päätös ei ole oikeudellisesti sitova, on mielestäni vahvuus, ei heikkous. Oikeusvaltioperiaatteen vallitessa kansalaisella on perusoikeus nostaa kanne saadakseen lainmukaisia oikeuksiaan koskevan oikeudellisesti sitovan päätöksen.

Oikeusasiamiehen päätösten ei-sitova laatu antaa oikeusasiamiehelle mahdollisuuden tarjota kansalaisille vaihtoehtoisia oikeussuojakeinoja, joilla on erilainen etujen ja haittojen tasapaino kuin tuomioistuinmenettelyillä, ja yleisemmin täydentää tuomioistuinten roolia.

Se, että hänen päätöksensä eivät ole oikeudellisesti sitovia, tarkoittaa, että oikeusasiamiehen tehokkuus perustuu moraaliseen auktoriteettiin ja viime kädessä julkisuuteen ja kykyyn saada yleinen mielipide vakuuttuneiksi, mikä demokratian moniarvoisessa versiossa voi tarjota viranomaisille tehokkaan kannustimen noudattaa oikeusasiamiehen suosituksia.

Lisäksi oikeusasiamies pohtii tuomioistuimen tavoin paitsi yksittäistapausta myös sitä, miten viranomaisten olisi käsiteltävä vastaavia tapauksia tulevaisuudessa. Oikeusasiamiesten tapauksessa suuntaviivoja tulevaa toimintaa varten ei laadita ainoastaan reaktiivisesti ja tapauskohtaisesti vaan myös ennakoivasti, esimerkiksi julkaisemalla hyvän hallintotavan säännöstöjä tai tekemällä aloitteita systeemisten hallinnollisten epäkohtien korjaamiseksi.

Siksi on olennaisen tärkeää, että oikeusasiamiehen päätökset perustellaan vakuuttavalla ja vakuuttavalla tavalla, jotta voidaan sekä edistää sääntöjen noudattamista yksittäisissä tapauksissa että toimia tehokkaana ohjenuorana tulevaisuutta varten.

Mainitsin aiemmin ensisijaisuuden ja välittömän oikeusvaikutuksen periaatteiden sekä yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden, myös perusoikeuksien, voimaannuttavan vaikutuksen kansallisiin tuomioistuimiin nähden. Sama pätee oikeusasiamiehiin. Oikeusasiamiehet ovat itse viranomaisia, joten heitä sitoo - ja siten myös valtuuttaa - yhteisön lainsäädäntö: ne voivat ja niiden pitäisi soveltaa yhteisön oikeutta, mukaan lukien perusoikeudet ja yleiset periaatteet, käsitellessään asioita, jotka kuuluvat niiden omaan toimivaltaan ja yhteisön oikeuden soveltamisalaan.

Yleisemmällä tasolla on vaikea ymmärtää, miten voisi olla hyvä hallintotapa, jos viranomainen ei toimi Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisten ihmisoikeuksien mukaisesti, kuten Strasbourgin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on selitetty.

Oikeusasiamiehille näiden kahden eurooppalaisen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön sisältyvät perustelut ovat näin ollen arvokas voimavara pyrittäessä havaitsemaan hallinnolliset epäkohdat ja edistämään hyvää hallintoa sekä yleisesti että yksittäistapauksissa. Tutkimalla tällaista päättelyä ja luottamalla siihen nimenomaisesti oikeusasiamiehet voivat auttaa tekemään omista päätöksistään vakuuttavampia ja vakuuttavampia.

On kuitenkin tärkeää tehdä selväksi, että lainvastaisuus ei ole sama asia kuin hallinnollinen epäkohta, vaikka se perustuisikin lain käsitteeseen, joka sisältää periaatteet ja perusoikeudet. Oikeusvaltioperiaate edellyttää, että viranomaiset toimivat lainmukaisesti: Siksi ei voi olla hyvä hallinto rikkoa lakia. Sitä vastoin se, että viranomainen ei ole toiminut lainvastaisesti, ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että se on mahdollisesti jättänyt noudattamatta hyvän hallinnon periaatteita.

Tästä pääsenkin oikeusasiamiehen normatiiviseen panokseen kehittyvässä eurooppalaisessa oikeusjärjestyksessä. Nykyaikaisissa eurooppalaisissa yhteiskunnissa julkishallinnon on jatkuvasti muistettava, että se palvelee kansalaisia eikä päinvastoin. Tämä periaate voidaan muotoilla ja ilmaista eri tavoin: kansalaisystävällisyys, palveluhenkisyys tai jopa oikeus hyvään hallintoon, joka tunnustetaan perusoikeudeksi Euroopan unionin perusoikeuskirjassa. Perusperiaatteella on monia seurauksia, kuten velvollisuus olla kohtelias, avulias, oikeudenmukainen ja kohtuullinen.

Monissa tapauksissa voi olla jonkin verran päällekkäisyyttä sellaisten oikeudellisten vaatimusten kanssa, jotka tuomioistuimet määrittävät sitovasti ja sitovasti. Muissa tapauksissa hyvän hallinnon periaatteet voivat kuitenkin edellyttää viranomaiselta enemmän kuin vain sitä, että lakia ei rikota. Itse asiassa hyvän hallinnon periaatteet (ja niiden vastakohta, hallinnollisen epäkohdan käsite) ovat luonnostaan avoimia, koska hallinnollisen toiminnan on reagoitava nopeasti muuttuviin olosuhteisiin, jotta kansalaisia voidaan palvella tehokkaasti.

Oikeusasiamiesten työ täydentää näin ollen normatiivisella tasolla tuomioistuinten työtä sallimalla hyvän hallinnon vaatimusten avoimuuden, jotta ne voivat kehittyä vastaamaan kansalaisten yhä suurempia odotuksia viranomaisten palvelutasosta, ilman että tämä välttämättä merkitsisi sitä, että kansalaisilla olisi laillinen oikeus panna tällaiset vaatimukset täytäntöön kumoamiskanteiden tai vahingonkorvauskanteiden avulla.

Oikeusasiamiehet täydentävät tuomioistuimia myös joustavammilla menettelyillä, jotka ovat mahdollisia, koska oikeusasiamiehen toiminnan tulos ei ole oikeudellisesti sitova päätös.

Esimerkiksi yhä useammin ajatellaan, että tuomioistuimet (ja oikeusasiamiehet) käsittelevät edelleen liian monia tapauksia, jotka olisi voitu ratkaista nopeammin ja helpommin aikaisemmassa vaiheessa. Oikeusasiamiehet voisivat puuttua asiaan kannustamalla tarvittaessa julkishallintoa sisällyttämään "vaihtoehtoiset riidanratkaisumenetelmät" sisäisiin valitustenkäsittelymenettelyihinsä.

Tällä tavoin oikeusasiamiehillä voisi olla nykyistäkin suurempi rooli tarpeettomien oikeudenkäyntien välttämisessä ja siten tuomioistuinten taakan vähentämisessä.

5 Päätelmät

Tuomioistuinten ja oikeusasiamiesten keskinäinen täydentävyys tarkoittaa, että niiden rinnakkaiselo ei johda tarpeettomaan päällekkäisyyteen tai kilpailuun, kuten jotkut tekisivät, vaan pikemminkin antaa kansalaisille ja julkisten palvelujen käyttäjille mahdollisuuden valita omiin olosuhteisiinsa soveltuva riitojenratkaisutapa.

Henkilöllä, joka haluaa laillisesti sitovan päätöksen laillisista oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan, on perusoikeus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi. oikeus, joka on olennainen osa oikeusvaltioperiaatetta. Lisämahdollisuus kääntyä oikeusasiamiehen puoleen tuomioistuimen sijaan lisää kansalaisten valinnanmahdollisuuksia. Valitsemalla oikeusasiamiehen henkilö välttää kustannuksia ja saa usein nopeamman tuloksen. Oikeusasiamiehen menettelyt voivat myös olla joustavampia kuin tuomioistuimen menettelyt, ja sovellettavat normatiiviset kriteerit ovat laajempia.

Viimeksi mainitun seikan osalta on tehty selvä käsitteellinen ero yhtäältä hyvän hallinnon, joka on oikeudellinen normi, joka voi oikeuttaa päätöksen kumoamisen tai joka voi olla osa vahingonkorvauksen myöntämisperustetta, ja toisaalta oikeusasiamiesten kehittämien avointen hyvän hallinnon periaatteiden välillä. Tuomioistuinten ja oikeusasiamiesten on tehtävä yhteistyötä, jotta ero olisi helposti kansalaisten ymmärrettävissä.

Valinnan tahallinen tarjoaminen, kuten mahdollisuus valita vaihtoehtoisten oikeussuojakeinojen välillä, on demokratian moniarvoisen muunnelman erityinen piirre. Kyky tarjota kansalaisille valinnanvaraa puolestaan rikastuttaa niiden "tuotteiden" valikoimaa, joita tällainen demokratia voi tarjota kansalaisilleen, ja siten parantaa sen laatua. Euroopan oikeusasiamiehen instituution kehittäminen edistää näin ollen maanosamme demokratian moniarvoisen muunnelman menestystä ja on sen tuote.

Oikeusasiamiehet auttavat myös edistämään oikeusvaltioperiaatetta, koska he tukeutuvat laillisuuskysymyksissä tuomioistuinten, myös kahden eurooppalaisen tuomioistuimen, oikeuskäytäntöön ja koska lakisääteisten velvoitteiden noudattaminen on aina hyvää hallintoa.

Oikeusasiamieslaitos heijastaa näin ollen ja auttaa säilyttämään tuomioistuinten rinnalla kehittyvän eurooppalaisen oikeusjärjestyksen molempien osatekijöiden laadun. Tämä tarkoittaa moniarvoista demokratiaa ja oikeusvaltiota.

Kiitos huomiostanne.

(1) Tyrer v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 25.4.1978, A-sarja, nro 26, 31 kohta.