I Johdanto

Euroopan oikeusasiamiehen hyvän hallintotavan säännöstö(1) virkamiehille heidän suhteissaan yleisöön sai alkunsa heinäkuussa 1999. Se perustui EY:n oikeuteen, yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytäntöön ja jäsenvaltioiden erilaisiin hallinto-oikeuksiin sisältyvien hyvän hallinnon periaatteiden yksityiskohtaiseen tarkasteluun. Oikeusasiamiehen hyvän hallintotavan säännöstössä ei luotu uusia hallinto-oikeuden periaatteita, vaan ainoastaan koottiin olemassa olevat periaatteet yhteen säännöstöön, ja tämä on tarkoitettu yhtäältä kansalaisille - jotka ovat yhteisön hallinnon asiakkaita - ja toisaalta yhteisön toimielinten ja elinten virkamiehille, jotka tarjoavat hallinnollisia palveluja yleisölle.

II. Hallinnollinen epäkohta vs. hyvä hallinto

Oikeusasiamiehen vuosikertomuksessa 1995 esitettiin vain ei-tyhjentävä luettelo hallinnollisista epäkohdista, kuten hallinnollisista sääntöjenvastaisuuksista ja laiminlyönneistä, epäoikeudenmukaisuudesta, huolimattomuudesta, syrjinnästä, vallan väärinkäytöstä, tietojen puuttumisesta tai epäämisestä sekä vältettävissä olevista viivästyksistä. Euroopan parlamentti pyysi kuitenkin oikeusasiamiehen vuosikertomuksesta 1996 antamassaan päätöslauselmassa, että oikeusasiamies määrittelisi selkeästi käsitteen "hallinnollinen epäkohta".

Tämän vuoksi oikeusasiamies kirjoitti kaikille jäsenvaltioiden kansallisille oikeusasiamiehille ja kysyi, oliko eri jäsenvaltioiden hallinto-oikeudessa hyvän hallinnon määritelmiä tai hyvän hallintotavan säännöstöjä. Oikeusasiamies määritteli tämän jälkeen vuoden 1997 vuosikertomuksessaan "hallinnollisen epäkohdan" seuraavasti: "Häiriöllä tarkoitetaan tilannetta, jossa julkinen elin ei toimi sitä sitovan säännön tai periaatteen mukaisesti". Käsitellessään vuosikertomusta 1997 Euroopan parlamentti katsoi, että tämä määritelmä yhdessä vuosikertomuksessa annettujen lisäselvitysten kanssa antaa selkeän kuvan siitä, mikä kuuluu oikeusasiamiehen toimivaltaan. Vetoomusvaliokunnan ehdotuksesta(2) parlamentti hyväksyi päätöslauselman, jossa se ilmaisi tyytyväisyytensä tähän määritelmään.

III. Hyvän hallintotavan säännöstö

Samalla kun oikeusasiamies määritteli käsitteen "hallinnollinen epäkohta", hän käynnisti marraskuussa 1998 oma-aloitteisen tutkimuksen siitä, onko yhteisön eri toimielimissä ja elimissä olemassa hyvää hallintotapaa koskeva säännöstö, jota virkamiesten on noudatettava suhteissaan yleisöön, ja onko se yleisesti saatavilla. Ensimmäisestä tutkimuksesta kävi ilmi, että yksikään niistä 18:sta yhteisön toimielimestä tai laitoksesta, joita oma-aloitteinen menettely koski, ei ollut hyväksynyt oikeusasiamiehen tarkoittamaa hyvän hallintotavan säännöstöä.

1. Suositusluonnokset

Tämän vuoksi oikeusasiamies antoi heinä- ja syyskuussa 1999 kaikille yhteisön toimielimille ja elimille suositusluonnoksia, joiden tarkoituksena oli antaa sääntöjä, jotka koskevat niiden virkamiesten hyvää hallintotapaa heidän suhteissaan yleisöön. Oikeusasiamies katsoi, että tarvitaan säännöstö, joka sisältää virkamiesten hyvän hallintotavan perusperiaatteet heidän asioidessaan yleisön kanssa, jotta hallinto saataisiin lähemmäs kansalaisia, kuten Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 1 artiklassa määrätään, ja jotta voitaisiin taata hallinnon parempi laatu ja siten auttaa ehkäisemään hallinnollisia epäkohtia.

Oikeusasiamies huomautti, että tällaiset käytännesäännöt ovat hyödyllisiä sekä yhteisön virkamiehille, koska ne antavat heille yksityiskohtaista tietoa säännöistä, joita heidän on noudatettava asioidessaan yleisön kanssa, että kansalaisille, koska ne voivat antaa heille tietoa yhteisön hallinnossa sovellettavista periaatteista ja käyttäytymisestä, jota heillä on oikeus odottaa asioidessaan yhteisön hallinnon kanssa. Hän huomautti myös, että jotta käytännesäännöt olisivat tehokkaita ja kansalaisten saatavilla, ne olisi hyväksyttävä päätöksen muodossa ja julkaistava Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. Oikeusasiamies totesi myös, että Euroopan parlamentti oli korostanut päätöslauselmissaan, että on kiireellisesti laadittava mahdollisimman pian hyvän hallintotavan säännöstö ja että sen on oltava mahdollisimman samanlainen kaikille EU:n toimielimille ja elimille, jotta se olisi yleisesti saatavilla ja ymmärrettävissä, ja että se on julkaistava Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

Oikeusasiamies totesi erityiskertomuksessaan lisäksi, että kahden viime vuosikymmenen aikana monet jäsenvaltiot ovat hyväksyneet hallintoaan koskevia lakeja. Yhteisön toimielinten ja elinten hallinnollisen toiminnan olisi sen vuoksi oltava mahdollisimman yhdenmukaista jäsenvaltioiden hallintoihin sovellettavien parhaiden normien kanssa. Oikeusasiamiehen hyvän hallintotavan säännöstö perustui jäsenvaltioiden voimassa olevien hallintolakien eri säännöksiin. Tärkeitä inspiraationlähteitä olivat esimerkiksi 12 päivänä huhtikuuta 2000 annettu Ranskan laki nro 2000-231 kansalaisten oikeuksista suhteissa hallintoelimiin, 19 päivänä joulukuuta 1985 annettu Tanskan julkishallintolaki nro 571, 6 päivänä elokuuta 1982 annettu Suomen hallintomenettelylaki nro 598 ja 29 päivänä heinäkuuta 1991 annettu Belgian laki hallintotoimien virallisista perusteluista. Erityiskertomuksen alaviitteessä esitetään yleiskatsaus kaikkiin muihin jäsenvaltioissa voimassa oleviin hallinnollisiin lakeihin. Toinen erittäin arvokas asiakirja oikeusasiamiehen ohjesäännön laatimisessa oli "Hallinto ja sinä", Euroopan neuvoston toimittama käsikirja, jossa esitetään aineellisen hallinto-oikeuden ja hallinnollisen menettelyn perusperiaatteet, joita pidetään ensisijaisen tärkeinä yksityishenkilöiden suojelemiseksi heidän suhteissaan hallintoviranomaisiin, ja joka sisältää myös viittauksia Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiaa koskevaan oikeuskäytäntöön sekä esimerkkejä periaatteiden täytäntöönpanosta Euroopan neuvoston jäsenvaltioissa (Council of Europe Publishing, 1996).

2. Oikeusasiamiehen laatima hyvän hallintotavan mallisäännöstö

Suosituksessaan oikeusasiamies totesi, että hyvää hallintotapaa koskevien sääntöjen hyväksymiseksi toimielimet ja elimet voisivat ottaa ohjeita oikeusasiamiehen toimiston laatimiin hyvän hallintotavan säännöstöihin sisältyvistä määräyksistä (ks. liite). Tämä säännöstö sisältää ensisijaisesti hallinto-oikeuden aineelliset ja menettelylliset periaatteet, kuten syrjimättömyyden ja vallan väärinkäytön, puolueettomuuden ja riippumattomuuden, päätösten perusteluvelvollisuuden ja puolustautumisoikeudet. Näiden "perinteisten" hallinto-oikeudellisten periaatteiden lisäksi käytännesääntöihin sisältyy myös sääntöjä hyvistä hallintokäytännöistä, kuten vastaanottoilmoituksen lähettämisestä, toimivaltaisen virkamiehen ilmoittamisesta, velvollisuudesta siirtää asiakirja-aineisto toimivaltaiselle yksikölle, muutoksenhakumahdollisuuksista ja riittävien rekisterien pitämisestä.

3. Erityiskertomus Euroopan parlamentille

Suositusluonnoksiin annetuista vastauksista kävi ilmi, että 18 toimielimestä, elimestä ja erillisvirastosta vain kaksi eli Euroopan lääkearviointivirasto (EMEA) ja Euroopan unionin elinten käännöskeskus olivat hyväksyneet oikeusasiamiehen ehdottamat hyvän hallintotavan säännöstöt 1. joulukuuta 1999 ja 10. helmikuuta 2000. Tämän vuoksi hän päätti oma-aloitteisen tutkimuksensa laatimalla huhtikuussa 2000 erityiskertomuksen Euroopan parlamentille.

Oikeusasiamies suositteli erityiskertomuksessaan parlamentille, että tarvitaan eurooppalaista hallintolakia sen varmistamiseksi, että kaikkien yhteisön toimielinten ja elinten virkamiehet noudattavat samoja hyvän hallintotavan periaatteita suhteissaan yleisöön. Oikeusasiamies totesi, että tällainen laki voitaisiin antaa kaikkiin yhteisön toimielimiin ja elimiin sovellettavana asetuksena ja että Euroopan parlamentti, joka on ainoa kaikkia Euroopan kansalaisia demokraattisesti edustava unionin toimielin, voisi harkita EY:n perustamissopimuksen 192 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä aloittaakseen eurooppalaisen hallintolain antamisen tässä muodossa. Oikeusasiamies totesi, että tämän lain sisältö voisi perustua oikeusasiamiehen hyvän hallintotavan säännöstöön, jonka kaksi erillisvirastoa on jo hyväksynyt.

Oikeusasiamies totesi yhteisön hallinto-oikeuden oikeusperustasta, että kyseessä voisi olla EY:n perustamissopimuksen 308 artikla, jossa määrätään, että "jos yhteisön toiminta osoittautuu tarpeelliseksi jonkin yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi yhteismarkkinoiden toiminnan yhteydessä eikä tässä sopimuksessa ole määräyksiä tarvittavista valtuuksista, neuvosto toteuttaa aiheelliset toimenpiteet yksimielisesti komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan". Yksi yhteisön tavoitteista on varmasti hyvän hallinnon soveltaminen. Tämä ilmenee implisiittisesti Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 1 artiklasta, jonka mukaan päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia, sekä EY:n perustamissopimuksen 195 artiklasta, jonka mukaan kansalaiset voivat tehdä kantelun Euroopan oikeusasiamiehelle, jos he ovat kärsineet yhteisön toimielinten ja elinten toiminnassa ilmenneistä hallinnollisista epäkohdista.

IV. Perusoikeuskirjan 41 artikla: oikeus hyvään hallintoon

Vuoden 2000 lopusta lähtien EU:n hallinto-oikeudelle, nimittäin Nizzan perusoikeuskirjalle, on ollut olemassa uusi ja erittäin vahva oikeusperusta ja peruste. Nizzassa 7. joulukuuta 2000 virallisesti julistettu perusoikeuskirja sisältää nyt 41 artiklan, jonka otsikkona on "Oikeus hyvään hallintoon". Komission puheenjohtaja, parlamentin puhemies ja ministerineuvoston puheenjohtaja allekirjoittivat tämän peruskirjan yhdessä. Ensimmäistä kertaa Euroopan unionin historiassa yhteisön korkeimman tason toimielimet ovat virallisesti ja nimenomaisesti julistaneet, että Euroopan kansalaisilla on oikeus hyvään hallintotapaan, kun he puhuvat yhteisön hallintoelimille.

Perusoikeuskirjan 41 ja 42 artiklassa esitetään tietenkin vain hyvän hallinnon perusperiaatteet, eikä niissä käsitellä yksityiskohtia. Kun perusoikeuskirjaa tarkastellaan lähemmin, siinä määrätään kuitenkin jo seuraavista hyvän hallintotavan periaatteista: 1) kansalaisasioiden puolueeton käsittely, 2) oikeudenmukainen kohtelu, 3) kohtuullinen määräaika kansalaisasioiden käsittelylle, 4) oikeus tulla kuulluksi ennen kansalaiseen vaikuttavan päätöksen tekemistä, 5) jokaisen oikeus tutustua henkilökansioonsa, 6) päätösten perusteluvelvollisuus (vrt. EY:n perustamissopimuksen 253 artikla), 7) oikeus toimielinten tai niiden henkilöstön aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen (vrt. EY:n perustamissopimuksen 288 artiklan 2 kohta), 8) oikeus saada vastaus jollakin perustamissopimuksen kielellä (vrt. EY:n perustamissopimuksen 21 artiklan 3 kohta), 9) kansalaisten oikeus tutustua parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoihin (vrt. EY:n perustamissopimuksen 255 artikla).

Jotta perusoikeuskirjan 41 artiklassa vahvistettu oikeus hyvään hallintoon olisi tehokas ja johtaisi konkreettisiin tuloksiin kansalaisten kannalta, on selvää, että siinä esitetyt periaatteet olisi määriteltävä selkeämmin hyvän hallintotavan säännöstössä, kuten esimerkiksi oikeusasiamies on ehdottanut.

V Erityiskertomuksen seuranta

Sen jälkeen, kun erityiskertomus esitettiin parlamentille huhtikuussa 2001, lähes kaikki toimielimet ja elimet, myös komissio ja parlamentti, ovat tällä välin hyväksyneet virkamiehiään koskevat hyvän hallintotavan säännöt suhteissaan kansalaisiin. Kahdeksan kymmenestä erillisvirastosta on jopa hyväksynyt käytännesäännöt oikeusasiamiehen ehdotuksen mukaisesti. Komissio ja parlamentti ovat hyväksyneet muita ja hiljaisia käytännesääntöjen eri versioita, jotka eivät ole yhtä yksityiskohtaisia ja jotka sisältyvät ainoastaan liitteeseen ja jotka sisältyvät näennäisesti ei-sitoviin "suuntaviivoihin".

Oikeusasiamies kirjoitti 11. huhtikuuta 2001 neuvostolle, joka ei ole vielä hyväksynyt hyvän hallintotavan säännöstöä, ja kiinnitti sen huomion perusoikeuskirjan 41 artiklaan ja näin ollen säännöstön hyväksymisen merkitykseen. Oikeusasiamies huomautti myös, että ennen kuin ehdotettu eurooppalainen hallinto-oikeus tulee näkyviin, on tärkeää, että tällä välin kaikki yhteisön toimielimet ja elimet hyväksyvät hyvän hallintotavan säännöstöt yleisön saatavilla olevina päätöksinä.

Oikeusasiamiehen erityiskertomuksesta keskustellaan parhaillaan Euroopan parlamentin eri valiokunnissa, muun muassa oikeudellisten ja sisämarkkina-asioiden valiokunnassa ja vetoomusvaliokunnassa. Euroopan parlamentin odotetaan äänestävän heinäkuun 2001 täysistunnossaan erityiskertomuksesta, jossa esitetään yhteisön hallintolain hyväksymistä EY:n perustamissopimuksen 308 artiklan perusteella. Näyttää siltä, että parlamentti tekee EY:n perustamissopimuksen 192 artiklan 2 kohdan mukaisesti oikeudellisen aloitteen edistääkseen EU:n toimielimiä ja elimiä sekä niiden hallinnollista toimintaa koskevan hyvää hallintoa koskevan lain säätämistä.

(1) Hyvän hallintotavan säännöstö on jaettu erikseen.

(2) A4-0258/98 (EYVL 1998, C 292/168)