”Vihreä viikko” Euroopan oikeusasiamiehen P. Nikiforos Diamandourosin
alustus*
istunnossa ”Monitoring our impact on the environment: oikeusasiamiesten rooli”

*Käsillä olevaa tekstiä on hieman laajennettu toimitetusta tekstistä istunnon aikana käydyn keskustelun huomioon ottamiseksi.

1 Johdanto

Ensinnäkin haluan kiittää komission jäsentä Potočnikia ja ympäristöasioiden pääosaston pääjohtajaa Falkenbergiä siitä, että he kutsuivat minut osallistumaan vihreän viikon toimintaan.

Aloitan puheenvuoroni tänään iltapäivällä antamalla lyhyen selityksen siitä, mitä Euroopan oikeusasiamies on ja mitä hän tekee.

Seuraavaksi esitän Euroopan oikeusasiamiehen roolin ympäristöasioissa.

Lopuksi esitän ehdotuksen, jolla korjataan mielestäni aukko EU:n ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon institutionaalisessa kehyksessä.

Vakuutan kiireesti tämän istunnon vetäjälle Kremlisille ja muille puhujille, että teen kaiken tämän 15 minuutin kuluessa.

2 Tietoa Euroopan oikeusasiamiehestä

Euroopan oikeusasiamies on ”perinteinen” oikeusasiamiesinstituutio: eli ulkoinen ja riippumaton mekanismi, jonka avulla voidaan tutkia puolueettomasti viranomaisiin kohdistuvia valituksia.

Minun tapauksessani toimeksianto kattaa unionin toimielimet, elimet ja laitokset, lukuun ottamatta tuomioistuinta sen lainkäyttötehtävässä.

Tutkimuksissani etsin ”hallinnollista epäkohtaa”, johon sisältyy lainsäädännön, perusoikeuksien tai hyvän hallinnon periaatteiden noudattamatta jättäminen.

Haluan korostaa - koska se ei koske kaikkia oikeusasiamiehiä - että Euroopan oikeusasiamies käsittelee sekä asiasisältöä että menettelyä koskevia kysymyksiä.

Oikeusasiamies tuomioistuinten täydentäjänä

Oikeusasiamies täydentää tuomioistuinten työtä tarjoamalla kansalaisille vaihtoehtoisen tavan ratkaista riita-asiat EU:n hallinnon kanssa, mikä eroaa oikeussuojakeinojen ominaispiirteistä.

Yksi suurimmista eroista on se, että oikeusasiamiehellä ei ole valtuuksia tehdä oikeudellisesti sitovia päätöksiä. Kun havaitsen hallinnollisen epäkohdan, etsin ratkaisua, jonka sekä kantelija että asianomainen toimielin ovat valmiita hyväksymään. Jos toimielin hylkää havaintoni tai suositukseni, voin kritisoida sitä julkisesti. Tapauksissa, joihin liittyy tärkeitä periaatteellisia kysymyksiä, voin laatia erityiskertomuksen Euroopan parlamentille.

Saatat ihmetellä, miksi joku saattaa asian oikeusasiamiehen eikä tuomioistuimen käsiteltäväksi, koska vain tuomioistuin voi antaa oikeudellisesti sitovan päätöksen.

Siihen on kaksi pääasiallista syytä. Ensinnäkään sinun ei tarvitse maksaa asianajajalle asian vireillepanosta oikeusasiamiehelle, ja jos oikeusasiamies toteaa asian sinua vastaan, sinun ei tarvitse maksaa toisen osapuolen kuluja.

Toiseksi oikeutta saada asiansa käsitellyksi oikeusasiamiehen luona säännellään erilaisilla ja vähemmän rajoittavilla säännöillä kuin oikeutta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa.

Sinun ei esimerkiksi tarvitse kärsiä hallinnollisesta epäkohdasta voidaksesi tehdä kantelun oikeusasiamiehelle. Toisin sanoen yleistä etua koskevat valitukset ovat mahdollisia, mikä on erityisen tärkeää kansalaisjärjestöille, tietenkin myös ympäristöalan kansalaisjärjestöille.

Väärinkäsitysten välttämiseksi haluan kuitenkin tehdä selväksi, että en pidä kansalaisten oikeutta kääntyä oikeusasiamiehen puoleen oikeutettuna syynä rajoittaa oikeutta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi [1].

3 Euroopan oikeusasiamies ja ympäristö

Keskityn nyt Euroopan oikeusasiamiehen rooliin ympäristöasioissa.

Tähän tehtävään kuuluu pääasiassa kahden EU:n toimielimen valvonta: Euroopan investointipankki, jäljempänä ’EIP’, ja Euroopan komissio.

Oikeusasiamies ja EIP allekirjoittivat yhteisymmärryspöytäkirjan vuonna 2008. Sen mukaan EIP tiedottaa yleisölle rahoittamiinsa hankkeisiin sovellettavista ympäristöpolitiikoista ja -normeista. Siinä tehdään myös selväksi, että oikeusasiamies voi tarkastella pankin tuomiota uudelleen kanteluissa esiin tuotujen ympäristökysymysten osalta.

Toinen muistion keskeinen määräys on, että EIP:n on tarjottava kantelijoille tehokas sisäinen valitusmenettely, jota he voivat käyttää ennen oikeusasiamiehelle tuloaan.

Tämä toimii hyvin monestakin syystä.

Ensinnäkin sisäisellä valitusmenettelyllä on tarvittavat resurssit tarkastusten tekemiseen ja todisteiden vastaanottamiseen paikan päällä, olipa kyse Serbiasta, Ugandasta tai Panamasta.

Toiseksi EIP vastaa sisäisestä valitusmenettelystä, joten sen uskottavuuden varmistaminen on sen maineeseen liittyvän edun mukaista.

Jos kantelija kääntyy oikeusasiamiehen puoleen, asiaan liittyvät kysymykset määritellään selkeästi sisäistä kantelumenettelyä koskevassa kertomuksessa ja kantelijan perusteluissa siitä, miksi kertomus tai EIP:n vastaus sen havaintoihin ja päätelmiin eivät ole tyydyttäviä.

Komissio ja rikkomista koskevat kantelut

Suurin osa oikeusasiamiehelle tehdyistä ympäristövalituksista koskee komission vastuuta varmistaa, että jäsenvaltiot täyttävät EU:n lainsäädännön mukaiset velvoitteensa.

”Perussopimusten valvojana” komissio voi tutkia EU:n ympäristölainsäädännön mahdollisia rikkomisia ja nostaa lopulta kanteita unionin tuomioistuimessa.

Komissio kehottaa kansalaisia, yrityksiä ja kansalaisjärjestöjä valittamaan sille jäsenvaltioiden tekemistä rikkomuksista. Jos tällaiset henkilöt ovat tyytymättömiä siihen, miten komissio on käsitellyt heidän kanteluaan, käytettävissä ei ole oikeussuojakeinoja. He voivat kuitenkin valittaa oikeusasiamiehelle.

Oikeusasiamiehen kritiikin ja ehdotusten jälkeen komissio suostui tiettyihin menettelyllisiin takeisiin rikkomuskantelujen osalta.

Komission olisi erityisesti rekisteröitävä ja vahvistettava kaikki kantelut 15 työpäivän kuluessa niiden vastaanottamisesta. Sen olisi päätettävä vuoden kuluessa kantelun käsittelyn lopettamisesta tai muodollisen rikkomusmenettelyn aloittamisesta. Tänä aikana sen olisi vastattava kantelijan kohtuullisiin tietopyyntöihin. Jos komissio tarvitsee yli vuoden päätöksen tekemiseen, sen olisi perusteltava päätöksensä.

Vaikka komissio noudattaisikin asianmukaisia menettelyjä, kantelijat ovat usein tyytymättömiä, jos komissio päättää lopettaa asian käsittelyn sen sijaan, että se aloittaisi muodollisen rikkomusmenettelyn.

Oikeusasiamies voi tarkastella ja tutkii komission päätöksen sisältöä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että aloittaisin tutkimuksen vain siksi, että kantelija on eri mieltä komission päätöksestä. Tehtäväni on tarkastella päätöstä uudelleen eikä korvata komission päätöstä omalla arvioinnillani.

Näin ollen vaadin, että komissio perustelee päätöksensä asianmukaisesti.

Jos komissio katsoo, ettei rikkomista ole tapahtunut, sen olisi annettava kantelijalle selkeät ja ymmärrettävät tiedot siitä, miksi se katsoo, ettei EU:n lainsäädäntöä ole rikottu. Sen olisi myös annettava kantelijalle mahdollisuus toimittaa lisätietoja ja/tai väitteitä ennen asian käsittelyn lopettamista.

Käsittelin esimerkiksi Wienin lentoaseman laajentamista koskevaa tapausta [2], joka toteutettiin ilman ympäristövaikutusten arviointia. Suurin osa hankkeista oli jo saatettu päätökseen tai lähes päätökseen, joten komissio antoi Itävallan viranomaisille luvan tehdä vaikutusten jälkiarvioinnin.

Tutkimuksessani havaittiin useita tähän liittyviä ongelmia, kuten mahdollinen eturistiriita kansallisissa viranomaisissa ja asianmukaisen oikeudellisen muutoksenhakumenettelyn puuttuminen.

Koska sekä vaikutustenarviointi että komission tutkimus olivat käynnissä, pyysin komissiota ottamaan nämä havainnot huomioon tehdessään lopullista päätöstä rikkomista koskevasta kantelusta.

Kantelijat tekivät myöhemmin toisen valituksen, jossa pääkysymys on vaikutustenarvioinnin seurantamekanismi. Tätä kantelua koskeva tutkimukseni on käynnissä [3].

Joskus komissio päättää olla jatkamatta asian käsittelyä, vaikka se uskookin, että kyseessä on tai voi olla rikkominen.

Tässä tapauksessa hyvän hallinnon periaatteet edellyttävät, että komissio selittää syyt, joiden vuoksi se on päättänyt käyttää harkintavaltaansa asian käsittelyn lopettamiseksi sen sijaan, että se jatkaisi asian käsittelyä.

Aloitin esimerkiksi tämän vuoden tammikuussa tutkimuksen kantelusta [4], jonka mukaan komissio ei ole perustellut riittävästi Århusin yleissopimuksen mukaista oikeutta saada ympäristötietoa koskevan rikkomuskantelun käsittelyn lopettamista.

Oikeus tutustua asiakirjoihin

Monet käsittelemäni ympäristöasiat koskevat oikeutta tutustua EIP:n tai useammin komission hallussa oleviin asiakirjoihin. Käsitellessäni näitä tapauksia sovellan asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annettua EU:n perusasetusta, sellaisena kuin se on tarvittaessa muutettuna Århusin yleissopimuksen täytäntöönpanoasetuksella [5].

Käsittelen parhaillaan kahta toisiinsa liittyvää tapausta [6], jotka koskevat Bulgarian ja Romanian ydinvoimaloita koskevien asiakirjojen julkista saatavuutta.

Näissä asioissa nousee esiin monimutkaisia oikeudellisia kysymyksiä Euratomin perustamissopimuksen, EU:n oikeusjärjestyksessä tunnustettujen oikeusperiaatteiden ja perusoikeuksien sekä Århusin yleissopimuksen mukaisten unionin kansainvälisen oikeuden velvoitteiden välisestä suhteesta. Olen juuri saanut kantelijan huomautukset komission vastauksesta lisätutkimuksiin, ja aion päättää tapauksista myöhemmin tänä vuonna.

4 Tarve ympäristövahingoille jäsenvaltioiden tasolla

Siirryn nyt esitelmäni viimeiseen osaan. Kuten alussa mainitsin, aion esittää teille ehdotuksen, jolla korjataan mielestäni aukko EU:n ympäristölainsäädännön täytäntöönpanon institutionaalisessa kehyksessä.

Haluan aloittaa seikalla, joka on ilmeinen, mutta kuitenkin tärkeä. Perusoikeuskirjassa edellytetään, että ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen sisällytetään unionin politiikkoihin [7]. Olkaamme kuitenkin selkeitä (ja tämä on ilmeinen asia): sillä ei ole merkitystä, kuinka hyviä unionin ympäristöpolitiikat ja -lait voivat olla, ne eivät ole tehokkaita, ellei niitä panna asianmukaisesti täytäntöön ja valvota.

Asianmukainen täytäntöönpano ja noudattamisen valvonta riippuvat ennen kaikkea siitä, mitä jäsenvaltioissa tapahtuu. Euroopan unionin perustuslaillinen rakenne antaa jäsenvaltioille keskeisen aseman EU:n lainsäädännön ja politiikkojen hallinnoinnissa.

Mielestäni tämän hallinnollisen toissijaisuusperiaatteen luonnollinen täydentäjä on toissijaisuus niiden oikeussuojakeinojen osalta, joihin kansalaiset ja kansalaisyhteiskunnan järjestöt voivat vedota vaatiakseen kansallisia viranomaisia tilille EU:n lainsäädännön soveltamisesta ja täytäntöönpanosta kansallisella tasolla.

Tästä seuraa mielestäni, että meidän ei pitäisi odottaa, että komissio "perussopimusten valvojana" korvaa tehokkaat oikeussuojakeinot kansallisella tasolla.

Mielestäni tarvitsemme kussakin jäsenvaltiossa riippumattoman ympäristötarkkailijan, joka voi tutkia, soveltavatko ja valvovatko kansalliset viranomaiset asianmukaisesti EU:n ympäristölainsäädäntöä, ja joka voi vastaanottaa valituksia kansalaisilta ja kansalaisyhteiskunnalta.

Nykyisessä taloustilanteessa jäsenvaltiot todennäköisesti vastustavat ehdotuksia uusien julkisten elinten perustamisesta. Useimmissa jäsenvaltioissa tämä olisi kuitenkin tarpeetonta. Nykyisille elimille, kuten oikeusasiamiehille, voitaisiin antaa asianmukaiset tutkinta- ja tarkastusvaltuudet ympäristöalalla. Jotkut oikeusasiamiehet ovat jo päteviä ja aktiivisia tällä alalla.

Olen valmis työskentelemään komission kanssa tämän ajatuksen kehittämiseksi ja keskustelemaan siitä kollegoideni kanssa Euroopan oikeusasiamiesten verkostossa seuraavassa kokouksessamme Kööpenhaminassa.

Kiitos huomiostanne.