Puheenvuoro: P. Nikiforos Diamandouros

Jean Monnet -luento

Oikeustieteellinen tiedekunta, Bristolin yliopisto, 5. toukokuuta 2011

Johdanto

Arvoisat vieraat, hyvät naiset ja herrat,

Olen iloinen voidessani olla täällä pitämässä Jean Monnet -luentoa Bristolin yliopistossa. Haluan erityisesti kiittää professori Koutrakosia siitä, että hän antoi minulle tilaisuuden jakaa kanssanne näkemykseni oikeusasiamiehen roolista virkamiesten eettisen käyttäytymisen edistämisessä.

Politiikassa Aristoteles toteaa, että voimme tulla hyviksi kansalaisiksi ja hyviksi henkilöiksi kriittisen ajattelun ja hyveen kautta, jota harjoitetaan valtion oikeudellisessa kehyksessä. Mutta kansalaiselämän hyveet eivät ole samoja kuin hyvän elämän hyveet. Kaikkien pitäisi pyrkiä hyvään kansalaisuuteen, mutta onnistuminen tässä pyrkimyksessä ei välttämättä tarkoita sitä, että ihmisestä tulisi myös hyvä ihminen.

Omana päivänämme nykyinen taloustilanne nostaa eettisen kysymyksen asialistan kärkeen ja herättää uusia kysymyksiä hallinnosta, sääntöjen noudattamisesta ja eettisistä käytännöistä. Näyttää siltä, että nykyään jokaiseen lausumaan, jokaiseen puheeseen, jokaiseen julkiseen lausumaan sisältyy pakollinen kehotus nostaa eettisiä normeja. Käytännesäännöt ja eettiset komiteat on perustettu tai niitä ollaan perustamassa useimmissa julkisissa tai yksityisissä organisaatioissa, mukaan lukien juuri tämä yliopisto, joka edellyttää, että jokaisella tiedekunnalla on asianmukaisesti perustettu eettinen komitea, joka vastaa tutkijoiden tukemisesta ja jäsennellyn lähestymistavan tarjoamisesta eettisiin näkökohtiin.

Eettisyys moraalisina sääntöinä ja periaatteina antaa rationaalisen oikeutuksen käyttäytymiselle. Ne määrittelevät yksilön ja ryhmän prioriteetit, ja lopulta ne voivat päätyä systemaattiseen moraalisten normien kokonaisuuteen, kun yksilön ja ryhmän käytännöt kietoutuvat toisiinsa.  Toisin sanoen etiikan käsite on laaja, eikä se tarkoita pelkästään lakisääteisten velvoitteiden noudattamista.

Onneksi tavoitteeni tänään ei ole mitenkään uskaltautua lain ja etiikan välisen suhteen monimutkaiselle alueelle. Tässä yhteydessä riittää, kun todetaan, että eettiset säännöt ja periaatteet eivät välttämättä ole oikeudellisesti sitovia. Yleisen etiikan alalla "ammattietiikalla" tarkoitetaan eettisiä vaatimuksia, jotka liittyvät tiettyihin rooleihin, kuten lääkärin, asianajajan tai virkamiehen rooliin. Yleisten moraalinormien asettamissa rajoissa ammattiryhmät määrittelevät oman etiikkansa. Niissä asetetaan etusijalle jokin sosiaalinen tavoite. He järjestävät hierarkkisesti arvonsa ja uskomuksensa. Tässäkin on oikeudellisia sääntöjä ja periaatteita, jotka ohjaavat näitä ammatteja, mutta ammattietiikan käsite on laajempi kuin oikeudellisten sääntöjen ja periaatteiden käsite.

On kuitenkin syytä huomauttaa, että ainakin julkishallinnon etiikan alalla suuntauksena on etiikan eri näkökohtien oikeudellinen sääntely eli epäeettisen sääntelyn tekeminen myös laittomaksi. Asianomaisten sääntelyjärjestelyjen tarkoituksena on vahvistaa käytännesäännöt ja säätää valvonta- ja seuraamusmekanismeista. Tämän seurauksena monissa julkishallinnon yhteyksissä on otettu käyttöön oikeudellisesti sitovia sääntöjä ja mekanismeja, joissa käsitellään suoraan tai välillisesti etiikkaa. Samaan aikaan joukko moraalisia periaatteita, joita ei voida panna oikeudellisesti täytäntöön ja jotka ovat osa sitä, mitä usein kutsutaan "pehmeäksi laiksi", pyrkii sääntelemään virkamiesten käyttäytymistä. On selvää, että on välttämätöntä, että on olemassa molemmat säännöt. Yhtä tärkeää on säilyttää tasapaino oikeudellisesti sitovien sääntöjen ja oikeudellisesti sitomattomien periaatteiden sekä erilaisten valvontamekanismien välillä. 

Euroopan oikeusasiamies on Euroopan unionin tasolla tuomioistuinten ulkopuolinen mekanismi, joka voi edistää sekä lainsäädännön että eettisten periaatteiden kehittämistä ja noudattamista. Toisin kuin tuomioistuin, oikeusasiamies ei voi kumota lainvastaisia toimia tai määrätä vahingonkorvauksia, eivätkä hänen näkemyksensä ole oikeudellisesti sitovia. Toisin kuin saatat olla taipuvainen ajattelemaan, tämä ei kuitenkaan ole oikeusasiamiehen toimielimen heikkous, vaan pikemminkin vahvuus. Juuri siksi, että hän ei tee oikeudellisesti sitovia päätöksiä, oikeusasiamies voi tukeutua eettisiin periaatteisiin kannustaakseen EU:n hallintoa tekemään enemmän kuin vain välttämään lainvastaisuutta suhteissaan kansalaisiin.  

Tämänpäiväisessä puheessani haluan selittää teille, miten Euroopan oikeusasiamiehen toimielin käyttää rooliaan joustavana ja vaihtoehtoisena oikeussuojakeinona edistääkseen korkeimpia käyttäytymisnormeja EU:n julkishallinnossa (III). Ennen kuin tarkastelen tätä kysymystä, tarkastelen kuitenkin ensin yleisemmin julkishallinnon etiikkaa (I) ja esittelen lyhyesti Euroopan oikeusasiamiehen toimielintä ja työtä (II).

I. Julkisen sektorin etiikka

Julkisella sektorilla, myös EU:n julkishallinnossa, etiikalla pyritään puuttumaan keskeisiin kysymyksiin, jotka liittyvät julkisten hallintovirkamiesten velvollisuuteen toimia kansalaisten "hoitajina". Toisin sanoen perusarvot, joiden tulisi ohjata virkamiesten arviointia siitä, miten he hoitavat tehtäviään päivittäisessä toiminnassa.

Tärkeintä on, että eettiset näkökohdat tarjoavat vastuullisuuden standardit, joita käytetään virkamiesten tekemän työn valvonnassa. Hyvä julkishallinto edellyttää kansalaisten luottamusta. Kansalaiset odottavat virkamiesten palvelevan yleistä etua, hallinnoivan julkisia varoja asianmukaisesti päivittäin ja tekevän yksilöllisiä päätöksiä oikeudenmukaisesti. Oikeudenmukaiset ja luotettavat julkiset palvelut ja ennakoitavissa oleva päätöksenteko herättävät kansalaisten luottamusta. Julkishallintojen lahjomattomuus, avoimuus ja vastuuvelvollisuus ovat ennakkoedellytyksiä ja tukevat kansalaisten luottamusta hyvän hallintotavan kulmakivenä.

Luottamus riippuu uskosta virkamiesten rehellisyyteen, joiden odotetaan käyttäytyvän tavalla, joka kestää lähimmän julkisen valvonnan. Kiiruhdan lisäämään, että tätä velvollisuutta ei täytetä täysimääräisesti pelkästään toimimalla lain puitteissa. Luottamus edellyttää myös, että virkamiehet tekevät suosituksia ja päätöksiä vain yleisen edun palvelemiseksi, toisin sanoen ei itsensä, ystäviensä tai perheidensä hyödyksi.

Toisaalta yleisen edun ja resurssien turvaamisesta vastaavien henkilöiden väärinkäytöksillä on vaikutuksia julkisiin instituutioihin sekä luottamuksen että luottamuksen kannalta. Mikään ei heikennä luottamusta nopeammin kuin epäeettinen käyttäytyminen, erityisesti silloin, kun tällainen käyttäytyminen voidaan nähdä paitsi yksittäisten toimien myös systeemisen epäonnistumisen seurauksena ja todisteena ”heikosta hallinnosta”.

(A) Käytännesäännöt

Kuten kaikessa muussakin ammatillisessa toiminnassa, virkamieskunnan eettistä käyttäytymistä edistetään sekä aineellisten oikeudellisten sääntöjen että oikeudellisesti sitomattomien eettisten periaatteiden avulla.

1. Oikeudellisesti sitovat säännöt

Aineellisten oikeussääntöjen osalta voidaan todeta, että nykyaikaisissa demokraattisissa oikeusjärjestyksissä, myös EU:ssa, julkisten elinten ja virkamiesten toimintaa säännellään ja rajoitetaan lailla. Tämä koskee erityisesti niiden toimivaltaa ja harkintavallan käyttöä, ja se on oikeusvaltioperiaatteen olennainen piirre. Tällaisten elinten ja virkamiesten toimintaa rajoittaa myös velvoite kunnioittaa yksittäisten kansalaisten oikeuksia, mukaan lukien ihmisoikeudet ja perusoikeudet. Yksilön oikeuksiin kuuluvat oikeudet, jotka johtuvat hallinto-oikeuden periaatteiden soveltamisesta, kuten suhteellisuus, syrjimättömyys ja perustellut odotukset.

EU:n tasolla useat oikeudelliset välineet, kuten Euroopan ihmisoikeussopimus ja Euroopan unionin perusoikeuskirja, sisältävät jo yleisiä julkilausumia ihmisoikeuksista ja perusoikeuksista. Näissä oikeudellisesti sitovissa teksteissä määritellään virkamiesten velvollisuudet kansalaisia kohtaan. Henkilöstösääntöihin ja varainhoitoasetukseen sisältyy myös säännöksiä, joilla säännellään virkamiesten toimintaa ja lisätään virallisen päätöksenteon avoimuutta. Havainnollisia esimerkkejä tällaisista säännöksistä ovat säännökset, jotka velvoittavat virkamiehet ilmoittamaan eturistiriidoista tai pidättäytymään toimista tai päätöksistä tällaisen eturistiriidan tapauksessa. Oikeudellisissa välineissä asetettujen sääntöjen noudattamatta jättäminen merkitsee laitonta toimintaa, ja siihen voidaan vedota tuomioistuimissa tai oikeusasiamiehessä.

2. Ei-oikeudellisesti sitovat välineet

Lisäksi on olemassa muita välineitä, jotka eivät sinänsä ole oikeudellisesti sitovia. Näitä ovat muun muassa käytännesäännöt ja periaatejulistukset. Eettiset peruskäsitteet ja käytännesäännöt esitetään yhä enemmän kirjallisissa säännöissä ja käytännesäännöissä, joita esimerkiksi kansainväliset järjestöt, EU:n toimielimet ja jäsenvaltioiden viranomaiset laativat. Yksityisellä sektorilla elinkeinoelämän järjestöt, eturyhmät ja ammattiliitot tuottavat ja soveltavat usein samankaltaisia välineitä. Tällaisten välineiden tarkoituksena on tarjota johdonmukaiset periaatteet ja luoda standardi.

Eettisten periaatteiden ja julkista palvelua määrittävien ja tukevien arvojen julkituomisen tärkeyttä ei voida liioitella. Demokraattisessa oikeusjärjestyksessä on olennaisen tärkeää tarjota sekä virkamiehille että suurelle yleisölle yhteinen viitekehys sovellettavien periaatteiden ja normien osalta ja auttaa virkamiehiä arvioimaan vaikuttavaan ja tehokkaaseen julkisten palvelujen tarjoamiseen liittyviä eettisiä kysymyksiä. Lisäksi silloin, kun käytännesäännöt on hyväksytty, ne hyväksyvä toimielin ottaa vapaaehtoisesti vastuun siitä, että se toimii käytännesääntöjen ehtojen mukaisesti suhteissaan niihin, jotka voivat vedota niihin.

Näiden sääntöjen noudattamatta jättäminen ei yleensä merkitse lainvastaisuutta, vaikka on olemassa eräänlainen silta, jonka kautta laitoksen vapaaehtoisesti ottamat velvoitteet voivat konkretisoitua oikeudellisesti sitoviksi velvoitteiksi. Kuten myöhemmin näemme, tällaisten sääntöjen noudattamatta jättämiseen vedotaan kuitenkin useammin ennen tuomioistuinten ulkopuolisia valvontamekanismeja, kuten oikeusasiamiestä, ja se voidaan ottaa huomioon oikeussääntöjä tulkittaessa ja sovellettaessa. 

B) Vartiokoirien elimet ja valvontamekanismit

Kaikkiin keskusteluihin eettisten normien noudattamisesta on sisällyttävä paitsi selkeä ja tehokas lainsäädäntö, joka on olemassa rinnakkain moraalisten periaatteiden kanssa, myös riippumattomien, hyvin suunniteltujen ja vahvojen valvontaelinten ja valvontamekanismien merkityksen tunnustaminen. Lainvastaiseksi katsottava epäeettinen toiminta voidaan lähtökohtaisesti riitauttaa tuomioistuimissa. On kuitenkin ratkaisevan tärkeää, että samanaikaisesti valvonta uskotaan myös tuomioistuinten ulkopuolisille mekanismeille, kuten tilintarkastajille, henkilötietojen suojaajille ja oikeusasiamiehille. Tässä esityksessä keskityn ainoastaan Euroopan oikeusasiamiehen rooliin.  

II. Euroopan oikeusasiamies

Euroopan oikeusasiamiehen toimisto perustettiin vuonna 1993 osana unionin kansalaisuutta. Ajatuksena oli auttaa kuromaan umpeen kansalaisten ja unionin toimielinten välistä kuilua. Euroopan parlamentti valitsi ensimmäisen oikeusasiamiehen vuonna 1995.

Oikeusasiamiehellä on toimivalta tutkia unionin toimielinten, elinten ja laitosten toiminnassa ilmenneitä hallinnollisia epäkohtia, lukuun ottamatta unionin tuomioistuinta sen toimiessa lainkäyttöelimenä. Hän voi toimia joko omasta aloitteestaan tai kantelujen perusteella ja hoitaa tehtäviään täysin riippumattomasti.

Jokaisella unionin kansalaisella on oikeus kannella oikeusasiamiehelle. Myös asukkaat, yritykset ja yhdistykset voivat valittaa.

Hallinnollisen epäkohdan käsite on erityisen laaja, ja se kattaa kaikki riittämättömän tai puutteellisen hallinnon muodot. Hallinnollista epäkohtaa esiintyy erityisesti silloin, kun elin ei toimi lain mukaisesti, ei noudata hyvän hallinnon periaatteita tai loukkaa perusoikeuksia.

Jos kantelu on perusteltu, oikeusasiamies pyrkii mahdollisuuksien mukaan sovintoratkaisuun. Tähän voi sisältyä sopiva oikeussuojakeino, kuten päätöksen muuttaminen, anteeksipyynnön esittäminen tai korvausten maksaminen. Oikeusasiamies ei voi pakottaa toimielintä korjaamaan hallinnollista epäkohtaa, mutta jos toimielin ei noudata hänen suosituksiaan, hän voi arvostella sitä julkisesti. Jos asia on riittävän vakava, hän voi antaa Euroopan parlamentille erityiskertomuksen.

Sen lisäksi, että oikeusasiamies tarjoaa kantelijoille riippumatonta ja puolueetonta palvelua, hän pyrkii myös aktiivisesti parantamaan hallinnon laatua ja edistämään kansalaisten oikeuksien täysimääräistä kunnioittamista.

III. Korkeimpien toimintanormien edistäminen unionin toimielimissä

Kuten olen jo todennut, julkisella sektorilla, kun luottamus on menetetty, virkamiehet eivät voi enää hoitaa tehtäviään tehokkaasti. Yksi Euroopan oikeusasiamiehen tehtävänkuvauksen keskeisistä tavoitteista on "luottamuksen rakentaminen kansalaisten ja Euroopan unionin välisen vuoropuhelun avulla ja mahdollisimman korkeatasoisen käyttäytymisen edistäminen unionin toimielimissä".

Tehtäväni Euroopan oikeusasiamiehenä on auttaa EU:n toimielimiä säilyttämään tämä välttämätön luottamus. Tämä voidaan saavuttaa eri tavoin. Ilmeisintä on epäilemättä toimielinten toiminnan valvonta kantelijoiden tietooni tuomissa erityistapauksissa. Valitusten käsittelyn kautta minulla on mahdollisuus suositella toimintatapoja, jotka ovat hyvän hallinnon periaatteiden mukaisia ja jotka perustuvat korkeimpiin eettisiin normeihin. Oikeusasiamiehen panos on kuitenkin laajempi kuin yksittäisten tapausten ratkaiseminen. Käsitteen selkeyden vuoksi se voidaan jakaa seuraaviin kolmeen luokkaan:

1) Eettisten sääntöjen näkyvyyden lisääminen;

2) lakisääteisten velvoitteiden tulkitseminen eettisten periaatteiden mukaisesti; ja

3) Yhteydenpito toimielimiin

1. Eettisten periaatteiden näkyvyyden lisääminen

Oikeusasiamiehen asialistalla on aina ollut niiden periaatteiden tunnistaminen ja kodifioiminen, joiden olisi ohjattava EU:n virkamiesten ammatillista käyttäytymistä heidän suhteissaan yleisöön. Tällaisia aloitteita tarvitaan kahdesta syystä:

Ensinnäkin ne antavat virkamiehille mahdollisuuden olla täysin tietoisia säännöistä, joita heidän olisi noudatettava ja sovellettava ollessaan yhteydessä yleisöön, ja ohjata heidät parhaisiin hallinnollisiin normeihin.  Toiseksi ne selittävät kansalaisille tarkalleen, mitä he voivat odottaa EU:n hallinnolta.

Nämä kaksi pääasiallista näkökohtaa tukivat oikeusasiamiehen oma-aloitteista tutkimusta, jonka tuloksena laadittiin Euroopan hyvän hallintotavan säännöstö. Samoista syistä päätin aiemmin tänä vuonna laatia luonnoksen EU:n virkamiehiä koskeviksi julkisen palvelun periaatteiksi ja käynnistää julkisen kuulemisen, joka toivottavasti auttaa minua pääsemään lopulliseen tekstiin.

a. Hyvän hallintotavan säännöstö

Ensimmäinen Euroopan oikeusasiamies Jacob Söderman korosti jo hyvin varhaisessa vaiheessa hyvän hallintotavan säännöstön tarvetta. Juuri hän käynnisti marraskuussa 1998 juuri mainitsemani oma-aloitteisen tutkimuksen selvittääkseen, olivatko EU:n toimielimet ja elimet valmiita hyväksymään tällaisen säännöstön.  Kuultuaan kollegojaan (silloisissa) 15:ssä EU:n jäsenvaltiossa oikeusasiamies laati hyvän hallintotavan säännöstön, jonka Euroopan parlamentti hyväksyi 6. syyskuuta 2001 antamassaan päätöslauselmassa. 

Käytännesäännöt ovat erinomainen esimerkki siitä, miten oikeudellisesti sitovat säännöt voivat toimia rinnakkain eettisten periaatteiden kanssa, sekä siitä, miten oikeusasiamies voi edistää korkeita käyttäytymisnormeja EU:n julkishallinnossa oikeudellisesti sitomattoman tekstin avulla. Selitän näitä kahta näkökohtaa yksityiskohtaisemmin. 

Käytännesäännöt muodostavat helposti luettavan ja ymmärrettävän asiakirjan, joka sisältää sekä oikeudellisesti sitovat säännöt että ei-oikeudellisesti sitovat periaatteet. Käytännesäännöt perustuvat unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön ja jäsenvaltioiden hallinto-oikeuteen, ja niihin sisältyy useita hallinto-oikeuden aineellisia ja menettelyllisiä periaatteita, kuten laillisuusperiaate ja suhteellisuusperiaate, syrjintäkielto, puolustautumisoikeudet ja velvollisuus perustella päätökset.

Samalla se sisältää vaatimuksia, kuten kohteliaisuutta, joita ei panna oikeudellisesti täytäntöön. Asetuksen 12 artiklassa säädetään, että virkamiesten on oltava palveluhenkisiä, oikeita, kohteliaita ja saavutettavia suhteissa yleisöön. Vastatessaan kirjeenvaihtoon, puheluihin ja sähköposteihin virkamiesten on pyrittävä olemaan mahdollisimman avuliaita ja vastaamaan heille esitettyihin kysymyksiin mahdollisimman täydellisesti ja täsmällisesti. Heidän on myös ohjattava kansalaiset asianomaisen virkamiehen luo, jos he eivät ole vastuussa kyseisestä asiasta, ja heidän on pyydettävä anteeksi tekemästään virheestä, jolla on kielteisiä vaikutuksia kyseiseen yleisöön.

Kohteliaisuusperiaate herätti paljon huomiota, kun Euroopan oikeusasiamies ehdotti käytännesääntöjä ensimmäisen kerran kymmenen vuotta sitten. Yksi parlamentin oikeudellisten asioiden valiokunnan jäsen kyseenalaisti tällaisen periaatteen objektiivisuuden ja kysyi, miten oikeusasiamies voisi koskaan päättää, onko sitä noudatettu.  Joitakin vuosia ja monia kanteluja myöhemmin voin vakuuttaa teille, että oikeusasiamies on usein käyttänyt kohteliaisuuden periaatetta standardina EU:n toimielinten ja elinten hallinnollisen käyttäytymisen arvioinnissa.

Annan teille esimerkin. Bulgarian kansalainen valitti yksiköilleni, että vastaus, jonka hän sai komission virkamieheltä valintamenettelystä, oli epäammattimainen, ylimielinen ja vastoin menettelysääntöjä ja tiukimpia vaatimuksia, joita EU:n virkamiesten olisi noudatettava.

Oikeusasiamies katsoi, että riidanalainen vastaus oli selvästi epäasianmukainen, epäammattimainen ja loukkaava, ja kehotti toimielintä yrittämään ratkaista asian epävirallisesti. Komissio pyysi kantelijalta anteeksi, ja oikeusasiamies päätti asian käsittelyn sen jälkeen, kun hän oli kehottanut komissiota toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet, jotta sen henkilöstö olisi tietoinen tarpeesta olla kohtelias ja palveluhenkinen kansalaisten ja eurooppalaisen julkishallinnon välisen luottamuksen rakentamiseksi ja ylläpitämiseksi.

b. EU:n virkamiehiin sovellettavat julkisen palvelun periaatteet

Hyvän hallintotavan säännöstöllä on ollut merkittävä vaikutus EU:n virkamiehiin. Se on myös osoittautunut tärkeäksi kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämisen välineeksi. Itse asiassa EU:n kansalaiset, jotka katsovat oikeuksiaan loukatun ja jotka tekevät kantelun oikeusasiamiehelle, viittaavat hyvin usein käytännesääntöjen artikloihin.

Tämä kokemus sai minut uskomaan, että Euroopan kansalaiset odottavat EU:n kaikilla tasoilla työskentelevien ihmisten toimivan korkeiden eettisten normien mukaisesti. Tästä syystä ehdotin vuonna 2009 järjestetyssä Euroopan kansalaisuutta käsitelleessä julkisessa kuulemisessa, että olisi hyödyllistä laatia asiakirja, jossa yksilöidään ytimekkäässä ja helposti ymmärrettävässä muodossa eettiset periaatteet, joita olisi sovellettava EU-asioiden käsittelyyn.

Tämän tavoitteen saavuttamiseksi otin yhteyttä Euroopan oikeusasiamiesten verkostoon kuuluviin kansallisiin oikeusasiamiehiin saadakseen tietoa kansallisista julkilausumista, jotka koskevat eettisiä periaatteita julkisessa elämässä. Tämän jälkeen olen laatinut luonnoksen julkisen palvelun periaatteita koskevaksi lausumaksi, jossa otetaan huomioon jäsenvaltioiden parhaat käytännöt, ja kehottanut kansalaisia, eturyhmiä ja muita organisaatioita esittämään huomautuksia luonnoksesta, joka on saatavilla verkkosivustollani. Julkinen kuuleminen on vielä kesken, ja kommentteja voi esittää 15. toukokuuta 2011 saakka.

Sisällön osalta ehdotuksessa yksilöidään viisi periaatetta:

• sitoutuminen Euroopan unioniin ja sen kansalaisiin
• eheys
• objektiivisuutta
• kunnioitus; ja
• läpinäkyvyys.

"sitoutuminen Euroopan unioniin ja sen kansalaisiin" tarkoittaa, että virkamiesten on aina oltava tietoisia siitä, että EU:n hallinto on olemassa palvellakseen unionia ja sen kansalaisia ja toimiakseen sen mukaisesti. Heidän tulisi suorittaa tehtävänsä parhaan kykynsä mukaan ja pyrkiä näyttämään hyvää esimerkkiä muille.

Rehellisyyteen kuuluu tietenkin rehellisyys, mutta se liittyy myös eturistiriitoja koskevaan kysymykseen. Virkamiehet eivät saisi asettaa itselleen taloudellisia tai muita velvoitteita, joiden voidaan kohtuudella olettaa vaikuttavan heidän ammatilliseen suoriutumiseensa. Hakiessaan kuluja ja korvauksia virkamiesten ei pitäisi pyrkiä maksimoimaan etuuksiaan, vaan heidän olisi toimittava kohtuullisesti. Heidän pitäisi aina käyttäytyä tavalla, joka kestäisi lähimmän julkisen valvonnan. Huomautan, että tätä velvollisuutta ei täytetä täysimääräisesti pelkästään toimimalla lain puitteissa.

Objektiivisuuden periaatteen osalta virkamiesten olisi oltava ennakkoluulottomia ja valmiita korjaamaan virheet. Päätösten tulisi perustua vain ansioihin. Niiden ei pitäisi antaa sen, että he pitävät tai eivät pidä tietystä henkilöstä, vaikuttaa ammatilliseen käyttäytymiseensä.

EU:n virkamiesten olisi myös noudatettava muiden kunnioittamisen periaatetta. Heidän tulisi olla kohteliaita, avuliaita ja yhteistyöhaluisia keskenään ja kansalaisten kanssa. Lisäksi niiden olisi toimittava mahdollisimman avoimesti selittämällä toimiaan ja suhtautumalla myönteisesti julkiseen valvontaan.

Haluan heti huomauttaa, että nämä periaateluonnokset eivät ole uusia. Ne kootaan yhteen eri lähteistä, jotta ne voidaan esittää helposti ymmärrettävässä muodossa. Lausumaluonnoksella on tarkoitus täydentää nykyisiä välineitä, kuten henkilöstösääntöjä, varainhoitoasetusta ja Euroopan hyvän hallintotavan säännöstöä, jotka sisältävät virkamiesten käyttäytymistä koskevia yleisiä sääntöjä ja periaatteita.

Eettisiä periaatteita koskeva lausunto voi täydentää näitä muita välineitä, koska toisin kuin ne, se ei olisi oikeudellisesti sitova eikä sitä laadittaisi sillä ajatuksella, että siitä voitaisiin tehdä oikeudellisesti sitova tulevaisuudessa. Se auttaa virkamiehiä keskittymään henkeen, jossa laki ja muut sovellettavat säännöt olisi ymmärrettävä ja niitä olisi sovellettava, ja toimii lähtökohtana pohdinnalle, kun tilanne ei näytä kuuluvan lain tai muiden sovellettavien sääntöjen soveltamisalaan. Tämä on hyödyllistä, koska vaikka eettisiin periaatteisiin sisältyy oikeudellisten sääntöjen noudattaminen, ne eivät rajoitu tällaiseen noudattamiseen. Toisin sanoen se, että pystyn todenmukaisesti sanomaan, että en ole rikkonut mitään oikeussääntöä tai periaatetta, on välttämätön mutta ei riittävä edellytys eettiselle toiminnalle.

Tästä seuraa, että tiettyä menettelytapaa tarkastelevan virkamiehen kannalta merkityksellinen kysymys ei saa olla ”toteutanko eettisten periaatteiden noudattamisen edellyttämät vähimmäistoimet?” vaan pikemminkin: ”Olisiko järkevä henkilö sitä mieltä, että virkamiehen olisi toimittava näin eettisten periaatteiden mukaisesti?”

Tällainen lähestymistapa edistää hyvää hallintoa ja vähentää hallinnollisten epäkohtien todennäköisyyttä.

Julkilausumassa esitetään selkeästi perusperiaatteet ja -arvot, jotka EU:n virkamiesten käyttäytymisen olisi heijastettava, ja pyritään samalla edistämään kansalaisten luottamusta EU:n virkamieskuntaan ja sen palvelemiin EU:n toimielimiin.

Joistakin julkiseen kuulemiseen saaduista vastauksista on jo tullut esiin kysymys siitä, onko eettisiä periaatteita koskeva lausunto todella tarpeen, ja niissä väitetään, että EU:n hallinto noudattaa jo korkeita eettisiä käyttäytymisnormeja. Mielestäni tämä ei kuitenkaan osu kohdalle. Julkisen palvelun periaatteita koskevan ytimekkään lausunnon laatimisen tarkoituksena ei ole ottaa käyttöön jotain uutta, vaan muistuttaa nykyisiä virkamiehiä niiden sisällöstä, kouluttaa uusia virkamiehiä ja tiedottaa yleisölle. Lisäksi periaatteiden soveltamisessa on aina parantamisen varaa. Saan säännöllisesti valituksia EU:n hallinnon pyöröovi-ilmiöstä, väitetyistä eturistiriidoista ja avoimuuden puutteesta. Olen näin ollen vakuuttunut siitä, että julkilausumasta on hyötyä EU:n virkamiehille, koska siinä annetaan selkeitä ohjeita heidän ammatillisesta käyttäytymisestään.

2) Oikeudellisten velvoitteiden tulkitseminen eettisten periaatteiden valossa

Yllätän usein yleisöni, erityisesti lailliset yleisöt, toteamalla, että on olemassa "lainvastaista elämää". Käytän tätä sanamuotoa selittääkseni hallinnollisen epäkohdan ja lainvastaisuuden välistä suhdetta sekä kannustaakseni ja taivutellakseni toimielimiä tekemään muutakin kuin vain välttämään lainvastaista toimintaa.

Olen johdonmukaisesti katsonut, että lainvastainen toiminta on lähtökohtaisesti hallinnollinen epäkohta. Kuten unionin tuomioistuimet ovat vahvistaneet, hallinnollisia epäkohtia voi kuitenkin esiintyä myös ilman lainvastaisuutta.

Useissa tapauksissa toimielimet ovat toimineet tavalla, joka on noudattanut niiden oikeudellisia velvoitteita, mutta joka on kuitenkin rikkonut tiettyjä eettisiä normeja, mikä on aiheuttanut hallinnollisia epäkohtia ja epäkohtia yksityishenkilöille. Tehtäväni oikeusasiamiehenä on saada toimielimet omaksumaan erilainen kanta; joka on sekä lain mukainen että lisäksi parempi hallintotapa kuin alkuperäinen päätös. Pyrin mahdollisuuksien mukaan ehdottamaan tulkintoja ja ratkaisuja, jotka eivät perustu pelkästään lainsäädäntöön vaan joissa otetaan huomioon myös eettiset normit.

Vaikka joskus saankin edelleen vastauksia toimielimiltä, myös komissiolta, mikä voidaan muotoilla seuraavasti: ”kantamme on lain mukainen, emmekä muuta sitä ilman tuomioistuimen määräystä”, toimielimet ovat ajan mittaan yhä valmiimpia hyväksymään oikeusasiamiehen ehdotukset.

Haluan havainnollistaa tätä asiaa esimerkin avulla.

Eturistiriitojen välttäminen on kysymys, joka koskee sekä lakia että etiikkaa. Sekä julkishallinnossa että yksityisellä sektorilla on lukemattomia eturistiriitakysymyksiä määrittäviä sääntöjä. Ne vaihtelevat säännöksistä suosituksiin ja suuntaviivoihin. Vuonna 2008 eräs kansalaisjärjestö, Friends of the Earth Europe, valitti oikeusasiamiehelle, että kaksi korkea-arvoista komission virkamiestä oli ottanut vastaan VIP-lippuja urheiluvaatteiden toimittajalta Pariisin rugbyn maailmanmestaruuskilpailuihin. Valituksen tekijän mukaan tämä olisi voinut johtaa eturistiriitaan, koska molemmat virkamiehet käsittelivät polkumyyntitapauksia, joissa urheiluvaatteiden toimittaja voisi olla kiinnostunut.

Lausunnossaan komissio huomautti, että se oli jo laatinut joukon etiikkaa koskevia sääntöjä ja periaatteita, kuten henkilöstön etiikkaa ja käyttäytymistä koskevan käytännön oppaan, eettisen toimintasuunnitelman, henkilöstösääntöjen asiaankuuluvat säännökset ja komission hyvän hallintotavan säännöstön. Vaikuttaa siltä, että nämä kaksi virkamiestä olivat pyytäneet lupaa hyväksyä liput, jotka oli myönnetty edellä mainittujen sääntöjen mukaisesti.

OECD:n suosituksen ”Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service” innoittamana katsoin, että säilyttääkseen yleisön luottamuksen sen toimintaan ja suojellakseen henkilöstöä perusteettomilta epäilyiltä komission olisi tehtävä kaikkensa välttääkseen todellisten eturistiriitojen lisäksi myös ilmeiset eturistiriidat.

Komissio myönsi, että olisi ollut parempi olla antamatta virkamiehille mahdollisuutta hyväksyä lippuja, ja ilmoitti oikeusasiamiehelle, että se oli päivittämässä lahjojen vastaanottamista koskevia sisäisiä sääntöjään.

Käsiteltävänä olevassa asiassa on selvää, että komissio ei ole rikkonut mitään oikeussääntöä eikä sillä ole oikeudellista velvollisuutta tarkistaa sääntöjään. Se hyväksyi kuitenkin oikeusasiamiehen ehdotuksen eettisten normien parantamiseksi.

Toimielinten reaktiot eivät aina ole myönteisiä, kun kehotan niitä tekemään muutakin kuin noudattamaan oikeudellisia velvoitteitaan. Tämä koskee erityisesti sitä, korvataanko hallinnolliset päätökset, joita ei voida enää riitauttaa tuomioistuimessa, ottamalla huomioon samankaltaisissa asioissa annetut tuomiot. Annan teille kaksi esimerkkiä.

Ensimmäisessä tapauksessa kantelija, joka on Euroopan parlamentin virkamies, jolla on vaikeavammainen lapsi, pyysi parlamenttia harkitsemaan uudelleen aiempaa kantaansa ja maksamaan hänelle taannehtivasti korvauksen ottamalla huomioon unionin tuomioistuimen vastaavanlaisessa asiassa tekemän päätöksen. Parlamentti kieltäytyi sillä perusteella, että tuomioistuimen tuomiota sovellettiin vain oikeudenkäynnin asianosaisiin.

Toisessa tapauksessa virkamies pyysi, että hänen tilanteensa tutkittaisiin uudelleen toisen korvauksen osalta. Näin tehdessään hän vetosi oikeuskäytännön kehitykseen sen jälkeen, kun alkuperäinen päätös tehtiin vuonna 1990. Talous- ja sosiaalikomitea hylkäsi pyynnön vedoten oikeusvarmuuden periaatteeseen.

Näissä asioissa omaksumassani kannassa tehdään selvä ero laillisuuden ja hyvän hallinnon välillä. On kiistatonta, että päätöksestä, jota ei ole riitautettu tuomioistuinvalvonnan lakisääteisissä määräajoissa, tulee lopullinen eikä sitä voida enää riitauttaa tuomioistuimessa. Mikään ei kuitenkaan estä hallintoa korvaamasta ensimmäistä päätöstään toisella päätöksellä, elleivät kolmansien osapuolten oikeudet vaarannu (mitä ei tapahtunut kahdessa antamassani esimerkissä). Vaikka toimielimillä ei ole oikeudellista velvoitetta tehdä uusia päätöksiä, joilla korvataan olemassa olevat päätökset, unionin tuomioistuinten kehittyvän oikeuskäytännön huomioon ottamiseksi niitä ei missään tapauksessa ole oikeudellisesti estetty tekemästä niin. Muussa tapauksessa niiden harkintavallassa on tehdä niin. 

Tällaista toimintatapaa edellytetään tietyissä olosuhteissa eettisissä periaatteissa, joiden olisi ohjattava EU:n hallintoa. Lapsilisää koskevan esimerkin käyttämiseksi korkeat eettiset normit edellyttivät, että vaikeavammaisen lapsen jo ennestään raskaasti kuormitetun vanhemman tilanne oli otettava huomioon. Valitettavasti siinä tapauksessa Euroopan parlamentti kieltäytyi noudattamasta suositusluonnostani.

3) Ennakoiva yhteistyö toimielinten kanssa

Sen jälkeen, kun minut valittiin uudelleen Euroopan parlamenttiin tammikuussa 2010, laadin strategian uutta toimikauttani varten. Strategiassa esitetään joukko tavoitteita ja painopisteitä, joiden tarkoituksena on saavuttaa oikeusasiamiehen yleinen tavoite, joka on ensinnäkin varmistaa, että EU:n kansalaiset voivat käyttää oikeuksiaan täysimääräisesti, ja toiseksi parantaa EU:n hallinnon laatua. Yksi näistä tavoitteista on vaikuttaa myönteisesti EU:n toimielinten hallintokulttuuriin.

Säännöllisen ja jäsennellyn vuoropuhelun käyminen toimielinten kanssa on keskeinen osa syvästi ajamaani näkemystä, jonka mukaan oikeusasiamiestä ei pitäisi pitää institutionaalisena ilmaisuna syyllisyyskulttuurista, jolla on taipumus lisätä toimielinten ja niiden henkilöstön puolustuksellista asennetta.  Tavoitteenani on pikemminkin edistää kansalaisten palvelukulttuuria ja heidän oikeuksiensa aktiivista kunnioittamista. Osana tätä samaa filosofiaa olen tehostanut pyrkimyksiäni tavoittaa EU:n toimielimet, elimet ja virastot ja tehdä niiden kanssa yhteistyötä. 

Olennainen osa pyrkimyksiäni tämän tavoitteen saavuttamiseksi on tarkastella järjestelmällisesti kaikkien toimielimille esittämieni kriittisten huomautusten ja lisähuomautusten jatkotoimia. Kriittisiin ja lisähuomautuksiin sisältyy oikeusasiamiehen rakentavaa kritiikkiä ja ehdotuksia, jotka perustuvat hänen omasta aloitteestaan tai kantelujen johdosta tehtyihin tutkimuksiin.

Näiden huomautusten tarkoituksena on kannustaa toimielimiä pohtimaan, onko kantelun käsittelystä saaduista kokemuksista saatu tietoja, joita voidaan käyttää sen hallinnon laadun parantamiseen tulevaisuudessa. Lisähuomautusten tarkoituksena on erityisesti auttaa asianomaista toimielintä parantamaan käytäntöjään kansalaisille tarjottavien palvelujen laadun parantamiseksi. Kriittiset huomautukset puolestaan kertovat toimielimelle, mitä se on tehnyt väärin, jotta se voi välttää vastaavanlaisen hallinnollisen epäkohdan tulevaisuudessa.

Näiden tutkimusten kokonaistulokset ovat olleet hyvin rohkaisevia. Useimmat toimielimet ovat omaksuneet rakentavan ja myönteisen lähestymistavan sekä kritiikkiin että ehdotuksiin.  Oikeusasiamiehen huomautusten seurannan tuloksena on saatu aikaan todellisia parannuksia monenlaisissa institutionaalisissa käytännöissä. Jos jatkotoimia pidetään esimerkillisinä, yksilöin kyseessä olevat tapaukset ”tärkeimmiksi tapauksiksi”, jotta voidaan antaa tunnustusta toimielimen ponnisteluille ja motivoida sen henkilöstöä edelleen. 

Esimerkkinä tällaisesta tapauksesta käytän parlamentin reaktiota lisähuomautukseeni, jonka esitin vammaisille henkilöille tarkoitettuun parlamentin harjoitteluohjelmaan osallistuneen henkilön kantelussa. Lisähuomautuksessani kehotin parlamenttia paitsi ryhtymään toimiin sen varmistamiseksi, että vammaisilta ei evätä mahdollisuuksia heidän vammansa vuoksi, myös tiedostamaan, että heidän ihmisarvoaan on kunnioitettava. Vastauksessaan tähän huomautukseen parlamentti antoi oikeusasiamiehelle yksityiskohtaisen kertomuksen toimista, joita se on toteuttanut parantaakseen käytäntöjään tällä alalla, mukaan lukien konkreettiset toimet harjoittelun ja palvelukseenoton alalla.  Kaikki vastaukset eivät kuitenkaan ole esimerkillisiä. Kaiken kaikkiaan ne ovat kuitenkin rohkaisevia ja viittaavat asteittaiseen ajattelutavan muutokseen, joka on sopusoinnussa palvelukulttuurin periaatteiden kanssa.

Pyrkiessäni toimimaan ennakoivasti toimielinten kanssa järjestän myös säännöllisiä tapaamisia toimielinten johtajien, korkeiden virkamiesten ja henkilöstön jäsenten kanssa selittääkseni rooliani ja tarjotakseni kokemukseeni perustuvia neuvoja siitä, miten voidaan varmistaa hyvä hallinto ja edistää palvelukulttuuria. Asiaan liittyvä aloite, joka toteutetaan myöhemmin tänä vuonna, on uusi julkaisu, joka on tarkoitettu erityisesti EU:n toimielinten henkilöstölle ja jonka tarkoituksena on auttaa heitä ymmärtämään paremmin oikeusasiamiehen lähestymistapaa valitusten käsittelyssä ja hallinnollisissa ongelmissa. Siinä selitetään, miten valituksiin voidaan parhaiten vastata, mutta myös se, miten valituksia voidaan ylipäätään välttää. Yksi tämän uuden julkaisun keskeisistä ajatuksista on se, että tapa, jolla toimielin reagoi valituksiin, on tärkeä indikaattori siitä, missä määrin se omaksuu palvelukulttuurin.

Jos toimielimen palvelukulttuuri on vahva, sen henkilöstö on valmis vuoropuheluun ja etsimään vaihtoehtoisia ratkaisuja, jotka ovat kansalaiskeskeisempiä kuin alun perin esitetyt. Oikeusasiamiehen tutkimusta käsiteltäessä ensimmäinen kysymys ei näin ollen saisi olla ”miten voimme parhaiten puolustaa toimiamme?”, vaan pikemminkin ”miten voimme päästä kaikkia osapuolia hyödyttävään ratkaisuun tässä kantelussa ja voimme hyötyä oikeusasiamiehestä tämän tavoitteen saavuttamisessa?”

Huomautan, että kun toimielimet ja niiden yksiköt hyväksyvät vaihtoehtoisen ratkaisun, ne eivät välttämättä myönnä, että alkuperäinen päätös oli virheellinen. Halu tunnustaa ja pyytää anteeksi virheitä niiden tapahtuessa ja oikaista asia mahdollisuuksien mukaan on kuitenkin olennainen osa palvelukulttuuria.

Aiemmin jouduin usein arvostelemaan toimielimiä siitä, että ne eivät tunnustaneet virheitä eivätkä pyytäneet niiltä anteeksi. Olen iloinen voidessani kertoa, että tällä välin on tapahtunut merkittävä oppimisprosessi ja että monet toimielimet ovat nyt valmiita pyytämään anteeksi omasta aloitteestaan. Tämä on syvällinen kulttuurinen muutos. Anteeksipyyntö on erittäin tehokas väline, jolla voidaan palauttaa luottamus vastuulliseen hallintoon ja tuottaa tyytyväisyyttä vahinkoa kärsineelle kansalaiselle. Sallikaa minun tässä yhteydessä kertoa teille äskettäisestä esimerkistä.

Eläkkeellä oleva komission virkamies teki kantelun komission toimista tutkiessaan väitteitä, jotka herättivät epäilyksiä kantelijan todellisesta asuinpaikasta. Huolimatta siitä, että komissio alun perin kieltäytyi hyväksymästä oikeusasiamiehen ehdotusta sovintoratkaisusta ja sitten hänen suositusluonnostaan siitä, että se maksaisi kantelijalle korvauksen, komissio tarjosi oikeusasiamiehen kanssa pidetyn myöhemmän kokouksen jälkeen kantelijalle 1 000 euron korvausta aineettomasta vahingosta ja toimielinten välisistä suhteista ja hallinnosta vastaavan komission jäsenen henkilökohtaisesti allekirjoittaman anteeksipyyntökirjeen.

Päätelmä

Lopuksi haluan toistaa, että keskeinen osa tehtävääni Euroopan oikeusasiamiehenä on auttaa varmistamaan, että EU:n julkishallinto tukee kansalaisten kulttuuria tai palvelua ja pyrkii vastaamaan heidän yhä suurempiin odotuksiinsa. Vaikka emme ole vielä aivan perillä, tähän mennessä on edistytty merkittävästi. Kun etenemme tällä tiellä kohti EU:n huipputason hallintoa, pyrin varmistamaan, että toimielimet näkevät oikeusasiamiehen liittolaisena, eivät vihollisena. Sen sijaan, että oikeusasiamies vain huomauttaisi, missä asiat ovat menneet pieleen, hän menee pidemmälle ja tarjoaa ennakoivasti EU:n toimielimille ohjeita siitä, miten voidaan tarjota parempaa palvelua ja miten noudattaa korkeimpia eettisiä normeja, jotka menevät kapeaa ja tiukkaa laillisuuden noudattamista pidemmälle.

Toisin kuin Groucho Marx, joka kuuluisasti sanoi: "Nämä ovat minun periaatteitani, ja jos te ette pidä niistä... no, minulla on muita", pelkäänpä, että kun on kyse tämäniltaisesta keskustelusta tai toisin sanoen eettisistä normeista, joita tarvitaan täydentämään laillisuutta määriteltäessä julkisen palvelun toiminnan periaatteita [noudattaen hallintokulttuurin logiikkaa], minulla ei ole muita periaatteita tarjottavana.

Kiitos huomiostanne. Vastaan mielelläni kysymyksiinne ja huomautuksiinne.