Esipuhe

Olen erittäin iloinen voidessani esitellä tämän ”Putting it Right” -mietinnön, jossa
olemme tähän mennessä noudattaneet vaatimuksia eniten. Vuonna 2014 osuus oli 90 prosenttia, kun se aiemmin oli 82 prosenttia. Tarkastetuista 19 toimielimestä 14 sai 100 prosentin pisteet. Tämä osoittaa, että EU:n hallinto hyväksyy yhä enemmän oikeusasiamiehen ohjeet ja suositukset sekä yhteistyösuhteen välillämme.

Niissä 124 tapauksessa, joissa oikeusasiamies esitti ratkaisuehdotuksia, suosituksia, kriittisiä huomautuksia tai lisähuomautuksia vuonna 2014 päätetyissä tapauksissa, toimielimet antoivat 111 myönteistä vastausta. Toimielimet ratkaisivat lisäksi 118 tapausta.

Vaatimusten noudattaminen ei aina tai välittömästi vastaa vaikutusta eli konkreettista tapaa, jolla EU:n kansalaisia, yrityksiä tai kansalaisyhteiskuntaa autetaan. Sitä voi olla vaikea mitata, mutta pyrimme jatkuvasti parantamaan sitä, miten kirjaamme, mitä teemme ja mitä saavutamme. Jäljempänä kohdassa ”Päätelmät” esitetään joukko suunniteltuja käytännön toimenpiteitä. Luotan siihen, että tämä parantaa kykyämme raportoida täysimääräisesti parlamentille ja yleisölle.

Sen lisäksi, että oikeusasiamiehet antavat suosituksia hallintokäytäntöjen parantamiseksi, heillä on myös opettavainen rooli. Tätä käsitellään kriittisiä ja lisähuomautuksia koskevassa jaksossa, jossa tarkastellaan toimielinten kokemuksia sen jälkeen, kun oikeusasiamies on lopettanut asian käsittelyn. Aiemmin olemme järjestelmällisesti pyytäneet jatkotoimia kriittisiin ja lisähuomautuksiin. Rajoitetuissa tapauksissa tapauksesta on kuitenkin mahdotonta ottaa mielekästä oppia, koska se on kertaluonteinen. Täsmennämme siis tulevaisuudessa, tarvitsemmeko jatkotoimia, ja rajoitamme edelleen lisähuomautusten käytön tapauksiin, joissa voimme tehdä konkreettisia ehdotuksia järjestelmän parantamiseksi tai pyytää toimielintä laatimaan itse konkreettisia toimenpiteitä ja raportoimaan meille.

Kaikki nämä pyrkimykset parantaa työskentelytapojamme perustuvat yhä rajallisempiin resursseihin ja kansalaisten kasvaviin ja oikeutettuihin odotuksiin. Viime kädessä niillä pyritään saavuttamaan tavoite, jonka olen asettanut itselleni Euroopan oikeusasiamiehenä: saada aikaan todellista tehokkuutta varmistamalla systeemiset, kestävät ja mitattavissa olevat parannukset EU:n hallinnossa.

Emily O'Reilly
11. joulukuuta 2015

Raportti

1. Johdanto

Tässä kertomuksessa kuvataan, missä määrin EU:n toimielimet [1] vastasivat rakentavasti Euroopan oikeusasiamiehen vuonna 2014 tekemiin ehdotuksiin.

Nämä ehdotukset esitetään ratkaisuina, suosituksina, kriittisinä huomautuksina ja lisähuomautuksina [2]. Tämän kertomuksen liitteessä on monia esimerkkejä tapauksista, joissa oikeusasiamies on saanut EU:n hallinnon parantamaan suorituskykyään, ja siinä esitetään yleiskatsaus tämän tuloksena aikaansaaduista julkisen palvelun parannuksista.

2. Oikeusasiamiehen toimivalta ja menettelyt

Oikeusasiamies auttaa yksityishenkilöitä, yrityksiä ja yhdistyksiä, joilla on ongelmia jonkin EU:n toimielimen kanssa [3]. Samalla hän palvelee yleistä etua auttamalla toimielimiä parantamaan tarjoamiensa palvelujen laatua. Kantelujen tutkimisen lisäksi oikeusasiamies voi käynnistää tutkimuksia myös omasta aloitteestaan.

Oikeusasiamies voi vaatia asianomaista toimielintä antamaan tietoja, tarkastamaan asiakirja-aineistonsa ja ottamaan vastaan lausuntoja virkamiehiltä. Nämä valtuudet sisältyvät oikeusasiamiehen ohjesääntöön [4], jäljempänä ’ohjesääntö’. Kun oikeusasiamies katsoo asianmukaiseksi tehdä niin tietyssä tapauksessa, hän kehottaa toimielintä tarkistamaan kantaansa, tarjoamaan oikeussuojakeinoja tai tekemään yleisiä muutoksia tulevaisuutta varten. Jos toimielin kieltäytyy yhteistyöstä, hän voi kiinnittää asiaan poliittista huomiota laatimalla erityiskertomuksen Euroopan parlamentille.

3. Ratkaisut

Oikeusasiamies pyrkii tarvittaessa saamaan kantelijoille hyvitystä ehdottamalla ratkaisua, joka perustuu ohjesäännön 3 artiklan 5 kohtaan [5]. Vaikka ratkaisuehdotuksiin voi sisältyä hallinnollisen epäkohdan väliaikainen toteaminen, oikeusasiamies pitää usein rakentavampana sitä, että vältetään edes alustavasti toteamasta, että hallinnollinen epäkohta voi olla olemassa. Hän havaitsee pikemminkin laitoksen toiminnassa ongelman tai puutteen, joka voitaisiin ratkaista, jos laitos omaksuisi ehdotetun ratkaisun.

Jos oikeussuojakeinoja olisi tarjottava, on parasta, että asianomainen toimielin tekee valituksen saatuaan aloitteen ongelman tunnustamisesta ja tarjoaa asianmukaisia oikeussuojakeinoja. Tämä voi tapahtua korvauksena tai vilpittömänä anteeksipyyntönä asianomaiselle henkilölle.

4. Suositukset

Jos toimielin hylkää ratkaisuehdotuksen ilman perusteltua syytä, seuraava vaihe on yleensä se, mitä perussäännön 3 artiklan 6 kohdassa sanotaan suositusluonnokseksi. Kaikkien asianosaisten kannalta on parempi, että toimielin hyväksyy ratkaisun kuin hylkää ensin ratkaisuehdotuksen ja hyväksyy sitten suosituksen. On kuitenkin myös tapauksia, joissa oikeusasiamies katsoo, että on asianmukaista antaa suositus ehdottamatta ensin ratkaisua. Tämä voi johtua siitä, että oikeusasiamies katsoo, että kyseinen kysymys on riittävän tärkeä, jotta suosituksen muodollisempi lähestymistapa on perusteltu; tai se voi johtua siitä, että hän katsoo, että toimielin ei voi hyväksyä ehdotusta.

Toimielimille osoitetut suositukset julkaistaan samanaikaisesti oikeusasiamiehen verkkosivustolla. Oikeusasiamies voi myös päättää kiinnittää yleisön huomion tapaukseen ja hänen pyrkimyksiinsä löytää ratkaisu julkaisemalla tässä vaiheessa lehdistötiedotteen havaitusta hallinnollisesta epäkohdasta. Tällaisen julkisuuden välttämiseksi toimielinten olisi vakavasti harkittava, mitä lisähyötyä niiden omalle työlle ja yleisemmin unionin imagolle olisi siitä, että ne hyväksyisivät ratkaisuehdotuksen sen sijaan, että ne odottaisivat oikeusasiamiehen suosituksen antamista.

5. Kriittiset huomautukset ja lisähuomautukset

Se, että toimielin hylkää ratkaisuehdotuksen tai -suosituksen, voi johtaa useisiin mahdollisiin tuloksiin, kuten tapauksen käsittelyn lopettamiseen kriittisellä huomautuksella. Vuonna 2014 havaituista hallinnollisista epäkohdista 69 prosentissa asian käsittely päätettiin kriittisellä huomautuksella.

Kriittinen huomautus kertoo toimielimelle, mitä se on tehnyt väärin kyseisessä tapauksessa. Huomautuksessa yksilöidään sääntö tai periaate, jota on rikottu, ja (ellei se ole ilmeistä) selitetään, mitä toimielimen olisi pitänyt tehdä tapauksen erityisissä olosuhteissa. Instituution itsensä odotetaan kysyvän: "Miksi teimme sen väärin siinä tapauksessa? Voimmeko vähentää riskiä, että sama virhe toistuu?" Sen olisi raportoitava asiasta kuuden kuukauden kuluessa, jos oikeusasiamies sitä pyytää.

Kriittinen huomautus ei ole kantelijalle hyvitys. Monissa tapauksissa parempi ratkaisu olisi ollut se, että kyseinen toimielin olisi itse ratkaissut asian tunnustamalla hallinnollisen epäkohdan ja tarjoamalla asianmukaisia oikeussuojakeinoja [6].

Lisähuomautuksella pyritään palvelemaan yleistä etua auttamalla asianomaista toimielintä parantamaan hallintonsa laatua tulevaisuudessa. Toisin kuin suositus tai kriittinen huomautus, lisähuomautus ei perustu hallinnolliseen epäkohtaan. Sen vuoksi sitä ei pitäisi ymmärtää siten, että se merkitsisi sen toimielimen epäluottamusta, jolle se on osoitettu.

6. Vuonna 2014 hyväksytyt ratkaisuehdotukset ja suositukset

Vuonna 2014 EU:n toimielimet hyväksyivät yhteensä 15 ratkaisuehdotusta ja 13 suositusta hyväksyttiin kokonaan tai osittain [7]. Komissio hylkäsi kolme ratkaisuehdotusta sekä viisi suositusta (kaksi komissiossa, kaksi EPSOssa ja yksi OLAFissa).[8]

Tämän kertomuksen liitteessä esitetään yhteenveto tapauksista, joissa ratkaisuehdotus tai suositus hyväksyttiin [9]. Yksi näistä tapauksista ansaitsee erityismaininnan "tähtitapauksena", jonka pitäisi toimia mallina muille toimielimille siitä, miten oikeusasiamiehen ehdotuksiin voidaan parhaiten reagoida.

7. Kriittisten huomautusten ja vuonna 2014 esitettyjen lisähuomautusten jatkotoimet

Vuonna 2014 annettiin 34 kriittistä huomautusta 26 päätöksessä ja 54 lisähuomautusta 39 päätöksessä. Yhdessä päätöksessä voi olla useampi kuin yksi huomautus, ja molemmat huomautukset voidaan sisällyttää samaan päätökseen.

Asianomaisia toimielimiä pyydettiin vastaamaan huomautuksiin kuuden kuukauden kuluessa. Vastaukset saatiin kaikkiin vuonna 2014 esitettyihin huomautuksiin, vaikkakin joissakin tapauksissa viipeellä.

Kun kriittisiä huomautuksia ja lisähuomautuksia tarkastellaan yhdessä, tyydyttävän seurannan osuus oli 94 prosenttia, mikä on selvästi suurin osuus sitten oikeusasiamiehen toiminnan aloittamisen (81 prosenttia vuonna 2013 ja tähän mennessä 84 prosenttia vuonna 2011). Lisähuomautusten seuranta oli tyydyttävää peräti 98 prosentissa tapauksista, kun taas kriittisten huomautusten seuranta oli tyydyttävää 88 prosentissa tapauksista. Tähän mennessä suurimmat luvut ovat olleet 100 prosenttia vuonna 2008 lisähuomautusten myönteisten jatkotoimien osalta ja 80 prosenttia vuonna 2011 kriittisten huomautusten myönteisten jatkotoimien osalta.

Tämän kertomuksen liitteessä analysoidaan yksityiskohtaisesti kutakin tapausta, jossa esitettiin yksi tai useampi kriittinen huomautus ja/tai lisähuomautus. Kaksi jatkotoimista ansaitsee erityismaininnan "tähtitapauksina".

8. Yleisen vaatimustenmukaisuuden aste laitoksittain

Oikeusasiamiehen ehdotusten noudattamisen kokonaisluku vuonna 2014 oli 90 prosenttia, mikä on selvästi tähän mennessä suurin luku (aiemmin 82 prosenttia vuonna 2011, joka oli ensimmäinen vuosi, jolloin aloimme kirjata tätä lukua). Vaatimustenmukaisuusaste perustuu ratkaisuehdotuksiin, suosituksiin sekä vuonna 2014 päätetyissä tapauksissa esitettyihin kriittisiin ja lisähuomautuksiin saatujen myönteisten vastausten määrään. Kaiken kaikkiaan niistä 124 tapauksesta, joissa oikeusasiamies esitti ratkaisuehdotuksia, suosituksia, kriittisiä huomautuksia tai lisähuomautuksia vuonna 2014 päätettyjen asioiden yhteydessä [10], toimielimet antoivat 111 myönteistä vastausta.

Kuten jäljempänä olevasta taulukosta 4 käy ilmi, vaatimustenmukaisuusaste vaihtelee huomattavasti laitoksesta toiseen – monissa tapauksissa 100 prosentista pahimmassa tapauksessa 0 prosenttiin. Vaikka nämä tilastot perustuvat joissakin tapauksissa hyvin harvoihin tapauksiin, on kuitenkin niin, että mikä tahansa alle 100 prosentin tulos merkitsee oikeusasiamiehen ehdotuksen noudattamatta jättämistä.

9. Päätelmä

Kuten viime vuoden kertomuksessa ilmoitettiin, oikeusasiamies on yrittänyt löytää uusia tapoja työskennellä toimielinten kanssa tyydyttävien tulosten varmistamiseksi prosessin varhaisemmassa vaiheessa kansalaisten hyödyksi. Ironista kyllä, tässä tutkimuksessa ei oteta huomioon monia näissä tapauksissa saavutettuja onnistuneita tuloksia, koska ne eivät ole tulosta oikeusasiamiehen virallisista ehdotuksista ja suosituksista. Riittää, kun todetaan, että tässä kertomuksessa käsiteltyjen tapausten lisäksi toimielimet ratkaisivat 118 tapausta vuonna 2014 [11].

Jotta oikeusasiamiehen tulevasta vaikutuksesta saataisiin kattava kuva, laajennamme vuonna 2016 käsitteen ”ratkaisut” käyttöä oikeusasiamiehen ohjesäännön 3 artiklan 5 kohdan perusteella, jota on tähän asti käytetty suhteellisen suppeassa merkityksessä. Mahdollisuuksien mukaan kaikki tutkimuksissa, myös tutkimuksen varhaisessa vaiheessa, tehdyt ehdotukset olisi luokiteltava "ratkaisuiksi". Näin ollen voidaan odottaa, että vuonna 2016 kirjattujen ratkaisujen määrä on paljon suurempi kuin perinteisesti , ja ratkaistujen tapausten määrä on vähentynyt vastaavasti. Aiomme myös nimetä ”lisähuomautukset” ”parannusehdotuksiksi”, mitä yleisö ymmärtää todennäköisemmin. Aiomme toistaiseksi käyttää termiä "kriittinen huomautus".

Nämä muutokset tehdään siinä hengessä, että parlamentille ja yleisölle tiedotetaan paremmin oikeusasiamiehen vaikutuksesta.

[1] Lyhyesti sanottuna tässä kertomuksessa käytetään termiä "toimielin" viittaamaan kaikkiin EU:n toimielimiin, elimiin, laitoksiin ja virastoihin.

[2] Kertomus kattaa oikeusasiamiehen tiettynä vuonna päättämät tapaukset, joihin liittyy kriittinen huomautus, lisähuomautus tai toteamus siitä, että asianomainen toimielin on hyväksynyt ratkaisun tai suosituksen. Oikeusasiamies viittasi aiemmin ”ystävälliseen ratkaisuun” ja ”suositusluonnokseen”, mutta nyt hän käyttää yksinkertaisempia käsitteitä ”ratkaisu” ja ”suositus”.

[3] Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 228 artiklassa oikeusasiamies valtuutetaan tutkimaan unionin toimielinten, elinten ja laitosten toiminnassa ilmenneitä hallinnollisia epäkohtia, lukuun ottamatta Euroopan unionin tuomioistuimen toimintaa lainkäyttöelimenä.

[4] Oikeusasiamiehen ohjesäännöstä ja hänen tehtäviensä hoitamista koskevista yleisistä ehdoista tehdyn päätöksen 94/262/EY muuttamisesta 18.6.2008 tehty Euroopan parlamentin päätös 2008/587 (EUVL 2008, L 189, s. 25).

[5] Ohjesäännön 3 artiklan 5 kohdassa määrätään, että ”oikeusasiamies pyrkii mahdollisuuksien mukaan löytämään asianomaisen toimielimen tai elimen kanssa ratkaisun hallinnollisen epäkohdan poistamiseksi ja kantelun käsittelemiseksi”.

[6] Kantelija ei kuitenkaan ole aina oikeassa, ja asianomaisella toimielimellä on oikeus puolustaa kantaansa.

[7] Tapaus päätetään hyväksymällä suositus osittain, kun toimielin on aidosti vastannut suosituksen keskeisiin kohtiin rakentavalla tavalla.

[8] Ks. myös alaviite 10 jäljempänä.

[9] Oikeusasiamies esitti myös lisähuomautuksen joissakin näistä tapauksista, jotka näin ollen mainitaan useammin kuin kerran tämän kertomuksen liitteessä.

[10] On mahdollista, että vuonna 2014 päätökseen saatettuihin muihin tapauksiin sisältyi ratkaisuehdotuksia ja suosituksia, joita ei hyväksytty mutta jotka eivät johtaneet kriittiseen huomautukseen. Lisäksi on huomattava, että kolmessa tapauksessa toimielimet hylkäsivät ratkaisuehdotuksen mutta hyväksyivät myöhemmin annetun suosituksen. Kaksinkertaisen laskennan välttämiseksi luku 124 sisältää vain näissä tapauksissa annetut suositukset eikä ratkaisuehdotuksia. Kahdessa muussa tapauksessa toimielin hylkäsi joko ratkaisuehdotuksen tai suosituksen eikä sen jälkeen toteuttanut riittäviä jatkotoimia kriittisen huomautuksen johdosta. Kaksinkertaisen laskennan välttämiseksi edellä mainittuihin tilastoihin on sisällytetty ainoastaan kriittisen huomautuksen kielteiset jatkotoimet.

[11] Tämän kertomuksen liitteessä on myös useita muita tapauksia, joissa toimielimet ilmoittivat positiivisista jatkotoimista tutkimuksen päättämisen jälkeen. Koska nämä eivät vastanneet virallisiin kriittisiin ja lisähuomautuksiin, ne eivät näy tilastoissa.