1 Sissejuhatus

Mul on hea meel osaleda Asseri Euroopa õiguse kollokviumi 34. istungjärgul.

Alustan oma panust sellega, et selgitan ombudsmani olemust, ombudsmani institutsiooni levikut ja arengut ning ombudsmanide ja kohtute vahelisi suhteid.

Seejärel räägin Euroopa Ombudsmani rollist konventsioonis ja ombudsmani puudutavatest põhiseaduse sätetest.

Lõpuks käsitlen põhiõiguste hartat ja selgitan, miks ombudsmanidel, sealhulgas liikmesriikide ombudsmanidel, on harta rakendamisel keskne roll.

2 Mis on ombudsman?
2.1 Põhiroll

Ombudsmani põhiülesanne on uurida riigiasutuste vastu esitatud kaebusi ja anda nende kohta aru.

Ombudsmanide maailm on mitmekesine, kuid on olemas teatavad üldtunnustatud kriteeriumid, millele iga ombudsman peaks vastama. Need on järgmised: sõltumatus; õiglane menetlus; avalik aruandekohustus; ja tõhusus.

Lisaks avaliku sektori asutuste kontrollimisele on ombudsmanid ka vahend, mis aitab parandada avaliku sektori juhtimise kvaliteeti, eelkõige tegeledes kaebuste aluseks olevate süsteemsete probleemidega.

2.2 Ombudsmani institutsiooni areng

Esimene ombudsmani büroo loodi Rootsis 1809. aastal, et kontrollida ametiisikute tegevuse seaduslikkust.

Järgmise pooleteise sajandi jooksul asutasid veel vaid kaks riiki üldise pädevusega ombudsmanid: Soome 1919. aastal ja Taani 1955. aastal.

1960. aastatel ja 70. aastate alguses algas esimene ülemaailmse laienemise laine, kui vanemad demokraatlikud riigid, nagu Norra, Uus-Meremaa, Ühendkuningriik ja Prantsusmaa, asutasid ombudsmanid.

Nad tegid seda selleks, et lahendada kodanike probleeme avaliku haldusega, mis laienes ja võttis endale uued rollid 20. sajandil, eriti pärast Teist maailmasõda, kui riigi heaolufunktsioonid kasvasid järsult.

Kahes järgnevas ülemaailmse laienemise laines loodi paljudes uuemates demokraatlikes riikides ombudsmanid osana nende pühendumusest austada inimõigusi ja demokraatia põhimõtet:

Alates 1970. aastate keskpaigast loodi ombudsman postautoritaarsetes riikides, nagu Hispaania, Portugal ja Kreeka Euroopas ning paljudes Ladina-Ameerika riikides.

Pärast 1989. aastat loodi posttotalitaarsetes riikides ombudsmanid; See tähendab riikides, mida varem valitsesid kommunistlikud režiimid.

See arengujärk kajastub erinevates nimedes: ombudsman; haldusvolinik; Médiateur; Defensor del Pueblo; inimõiguste ombudsman; Kodanikuõiguste volinik.

See tähendab ka seda, et tänapäeva ombudsmanide, sealhulgas Euroopa Ombudsmani töö põhineb kolmel kattuval ja üksteist toetaval elemendil: seaduslikkus, hea haldus ja inimõigused.

2.3 Euroopa Ombudsman

Maastrichti lepinguga loodi 1993. aastal Euroopa Ombudsman, et tugevdada suhteid kodanike ja liidu valitsemistasandi vahel.

Euroopa Ombudsman on pädev tegelema haldusomavoliga ühenduse institutsioonide ja asutuste tegevuses.

Institutsioonid on loomulikult loetletud aluslepingus, kuid asutuste kategooria on tähtajatu ja on viimastel aastatel uute ametite loomisega märkimisväärselt kasvanud.

Euroopa Ombudsmani töö alustala, eriti seoses seaduslikkuse ja inimõigustega, on Euroopa Kohtu ja esimese astme kohtu praktika.

See toob mind olulise üldise punkti juurde ombudsmanide ja kohtute töö vahelise suhte kohta.

2.4 Ombudsmanid ja kohtud

Õigusriigi põhimõtet ja üksikisiku õiguste austamist ei saa tagada ilma tugeva ja sõltumatu kohtusüsteemita.

Kui see eeltingimus on täidetud, võivad ombudsmanid täita ka väärtuslikku rolli kodanike võimestamisel, õiguskaitse pakkumisel ja avaliku halduse kvaliteedi parandamisel.

Et selgitada, miks see nii on, on kasulik võrrelda kohtute ja ombudsmanide mõningaid erinevaid omadusi.

Kohtuotsused on siduvad ja võivad anda seadusele autoriteetseid tõlgendusi. Siiski,

kodukord on range ja keeruline;

menetlused on sageli pikad ja kulukad;

Kohtuasi on tavaliselt nullsummamäng: see tähendab, et üks pool võidab ja teine kaotab; ja lõpuks

kohtud saavad tegutseda ainult siis, kui nende poole on pöördutud.

Teisest küljest:

ombudsmanidel on paindlikud ja mitteametlikud menetlused. See on võimalik, sest ombudsmanil ei ole tavaliselt õigust teha õiguslikult siduvaid otsuseid. (Selline võimalus ei ole vajalik: kui õigusriik ja demokraatia on tugevad, järgivad riigiasutused tavaliselt ombudsmani soovitusi);

nad saavad tegutseda suhteliselt kiiresti ja odavalt, tavaliselt ilma kaebuse esitajale kulusid tekitamata;

need võivad edendada positiivseid tulemusi, mis toovad kasu nii kaebuse esitajale kui ka avaliku sektori asutusele;

ombudsmanid võivad olla nii ennetavad kui ka reageerivad. Näiteks võivad nad teha algatusi avaliku halduse süsteemsete probleemide lahendamiseks. Samuti võivad nad korraldada teavituskampaaniaid, et teavitada kodanikke nende õigustest ja sellest, kuidas neid kasutada.

Kohtute tähtsus õigusriigi põhimõtte ja üksikisikute õiguste kaitsmisel tähendab, et on oluline mitte koormata neid tarbetute kohtuasjadega.

Ideaaljuhul peaks kohtusse pöördumine olema seega viimane, mitte esimene abinõu kodanike jaoks, kellel on probleeme riigiasutustega.

Ombudsmanide olemasolu korral võivad kodanikud valida kohtusse pöördumise alternatiivina ombudsmani kohtuvälise õiguskaitsevahendi. See laiendab õiguskaitse kättesaadavust ning tugevdab nii õigusriiki kui ka demokraatia kvaliteeti.

See ombudsmanide ja erinevate õiguskaitsevahendite analüüs oli aluseks Euroopa Ombudsmani peamistele põhiseaduse ettepanekutele.

3 Konventsioon, põhiseadus ja ombudsmanid (1)
3.1 Euroopa Ombudsmani peamised ettepanekud

Euroopa ombudsman osales vaatlejana nii põhiseaduse eelnõu koostanud Valéry GISCARD D’ESTAINGi juhitavas konventsioonis kui ka varasemas konventsioonis (mida juhatas Roman HERZOG), millega koostati 2000. aasta detsembris Nice’is välja kuulutatud põhiõiguste harta.

Mõlemas konventsioonis nõudis ombudsman, et aruteludes keskendutaks mitte ainult võimustruktuuridele, vaid ka kodanikele.

Inimõiguste kohtuliku kaitse osas toetas ombudsman nii liidu ühinemist Euroopa inimõiguste konventsiooniga kui ka õiguslikult siduvat põhiõiguste hartat, väites, et neid kahte tuleks pidada teineteist täiendavaks, mitte alternatiiviks.

Põhiseaduses on tõepoolest ette nähtud mõlemat liiki kaitse.

Ombudsman rõhutas ka, et hea haldus on oluline selleks, et kodanikud saaksid kasutada oma õigusi igapäevase reaalsusena, ning nõudis, et põhiseaduses nähtaks ette hea halduse seadus, mida kohaldataks kõigi liidu institutsioonide ja organite suhtes.

Sellise seadusega rakendataks kodanike õigust heale haldusele, mis on sätestatud põhiõiguste harta artiklis 41 (II-101), ja lõpetataks praegune segadust tekitav olukord, kus erinevad liidu institutsioonid kohaldavad erinevaid hea halduse koodekseid.

Nagu volinik DE PALACIO märkis Euroopa Parlamendi arutelus ombudsmani aastaaruande üle (25. september 2003), on sellele üleskutsele vastatud põhiseaduse artiklis III-304 (III-398), milles on sätestatud Euroopa seadused avatud, tõhusa ja sõltumatu Euroopa halduse tagamiseks.

Lisaks on Euroopa Komisjoni peasekretär hr O’SULLIVAN nimetanud 2006. aastat võimalikuks kuupäevaks, mil komisjon saab esitada sellise õigusakti ettepaneku eelnõu.

Lõpetuseks nõudis ombudsman, et põhiseaduses sätestataks selgelt õiguskaitsevahendid, mida kodanikud saavad kasutada, kui nende liidu õigusest tulenevaid õigusi ei austata, sealhulgas nii õigus pöörduda liikmesriigi kohtusse kui ka õigus tõhusale kohtuvälisele õiguskaitsevahendile.

3.2 Euroopa Ombudsmani koht põhiseaduses

Euroopa Ombudsmani rolli osas oli tulemus väga positiivne.

Põhiseaduse 1. osas on Euroopa Ombudsmani mainitud nii kodakondsust ja põhiõigusi käsitleva jaotise (II jaotis) artiklis I-8 (I-10) kui ka liidu demokraatlikku elu käsitleva jaotise (VI jaotis) artiklis I-48 (I-49).

Ombudsman on seega ühenduslüli liidu inim- ja põhiõigustega seotud kohustuste ning demokraatlike kohustuste ja püüdluste vahel.

Artiklis I-48 (I-49) selgitatakse ka, et Euroopa Ombudsmani valib Euroopa Parlament, mitte ei nimetata ametisse. See muutus kajastab paremini tegelikkust ning sellel on ombudsmani sõltumatuse jaoks sümboolne tähtsus.

Lisaks tähendab liidu sambastruktuuri kadumine seda, et ombudsmani volitusi laiendatakse nii, et need hõlmaksid kõiki liidu institutsioone, organeid ja asutusi.

Neid muudatusi sisaldavad ka Euroopa Ombudsmani käsitlevad artiklid põhiõiguste hartas ja põhiseaduse III osas (II-43, III-237 (II-103, III-335) ).

3.3 Kohtulikud ja kohtuvälised õiguskaitsevahendid liikmesriikides

Mis puudutab õiguskaitsevahendeid, siis vastab artikkel I-28 (I-29) (kuigi mõnevõrra ebamääraselt) ombudsmani üleskutsele, et põhiseadus teavitaks kodanikke nende õigusest pöörduda liikmesriigi kohtusse. Selles nõutakse, et liikmesriigid näeksid ette kaebeõiguse, mis on piisav tõhusa õiguskaitse tagamiseks liidu õigusega hõlmatud valdkondades.

Siiski ei leidnud ei konventsioon ega valitsustevaheline konverents aega võtta meetmeid seoses ettepanekutega tugevdada kohtuväliseid õiguskaitsevahendeid juhtudel, kui liikmesriigid ei järgi liidu õigust.

Sellegipoolest olen veendunud, et kõigi tasandite ombudsmanidel on oluline roll liidu õiguse, sealhulgas põhiõiguste harta, mille poole ma nüüd pöörduda soovin, täieliku ja nõuetekohase rakendamise tagamisel.

4 Põhiõiguste harta 4.1
Harta rakendamine liidu tasandil

Seoses liidu valitsemistasandiga on Euroopa Ombudsman aktiivselt edendanud hartat alates selle väljakuulutamisest Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni poolt Nice’i tippkohtumisel 2000. aasta detsembris.

Kaebuste käsitlemisel ja omaalgatuslikes uurimistes on ombudsman olnud järjekindlalt seisukohal, et hartas sisalduvate õiguste eiramine on haldusomavoli.

Põhiseadusega inkorporeeritakse harta selle II ossa ja nähakse sõnaselgelt ette, et liidu kohtutel palutakse hartat tõlgendada [muudetud harta preambul].

Loomulikult järgib Euroopa Ombudsman liidu kohtute praktikat, kui see ilmneb.

4.2 Harta rakendamine liikmesriikides

Harta on adresseeritud ka liikmesriikidele, „kui nad rakendavad liidu õigust“. [II-51 (II-111)]

Ma ei kavatse alustada keerulist õiguslikku arutelu selle väljendi täpse tähenduse üle selle konkreetses kontekstis. Vajaduse korral võib Euroopa Kohus anda tulevikus siduva õigusliku tõlgenduse.

Praegusel juhul piisab, kui märkida, et üldiselt ei hõlma rakendamise mõiste mitte ainult direktiivide (või „raamseaduste“, nagu need muutuvad põhiseaduse alusel) ülevõtmist siseriiklikku õigusesse, vaid ka sellise siseriikliku õiguse kohaldamist liikmesriikide ametiasutuste poolt.

Subsidiaarsuse põhimõtte kohaselt lasub liidu õiguse ja poliitika rakendamise ülesanne tegelikult peamiselt liikmesriikide riiklikel, piirkondlikel ja kohalikel ametiasutustel ning muudel avaliku sektori organisatsioonidel.

Selleks et kodanikud saaksid oma hartast tulenevaid õigusi praktikas kasutada, on seega oluline, et liikmesriikide eri ametiasutused järgiksid hartat isegi siis, kui nad tegutsevad riigisisese õiguse alusel, vähemalt juhul, kui asjaomase riigisisese õigusega rakendatakse liidu õigust.

4.3 Õiguskaitsevahendid liikmesriikide vastu

Õigused sõltuvad ka tõhusate õiguskaitsevahendite olemasolust.

Arusaadavalt otsivad kodanikud, kes usuvad, et liikmesriik ei järgi liidu õigust, sageli õiguskaitsevahendeid liidu tasandil.

Mõned kodanikud kaebavad komisjonile kui asutamislepingu täitmise järelevalvajale. See võib viia selleni, et komisjon annab asja EÜ asutamislepingu artikli 226 alusel Euroopa Kohtusse. Paljud kaebuse esitajad loodavad siiski, et komisjon lahendab nende juhtumi kiiresti artikli 226 kohase menetluse haldusetapis ilma kohtusse pöördumata.

Kodanikud esitavad rikkumiste kohta petitsiooni ka Euroopa Parlamendile. Praktikas on ka nende juhtumite uurimine sageli komisjoni ülesanne.

Paljud kodanikud kaebavad Euroopa Ombudsmanile liikmesriikide haldusasutuste vastu, kuid sellised kaebused ei kuulu nende pädevusse.

Ma eeldan, et kui põhiseadus jõustub ja harta muutub õiguslikult siduvaks, püüab palju rohkem kodanikke tõenäoliselt tuua juhtumeid liidu tasandile.

Usun, et enamiku selliste juhtumitega tegelemine kohalikul tasandil, liikmesriigis endas, oleks tõhusam ja kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega. Sellega välditaks ka komisjoni artikli 226 kohase menetluse ja Euroopa Parlamendi petitsioonimenetluse ülekoormamist.

4.4 Vajadus tugevdada kohtuväliseid õiguskaitsevahendeid liikmesriikides

Kodanikud, kes soovivad kaitsta oma põhiõigusi liikmesriikide haldusasutuste eest, võivad loomulikult pöörduda siseriiklikesse kohtutesse.

Kuid põhjustel, mida ma juba selgitasin, peaks kohtusse pöördumine olema viimane, mitte esimene abinõu kodaniku jaoks, kellel on probleeme riigiasutustega.

Samuti tean kogemuse põhjal, et vähesed kodanikud, kes otsivad õiguskaitsevahendit liidu tasandil, on rahul teabega, et nende ainus õiguskaitsevahend on õiguskaitsevahend liikmesriigis.

Seetõttu usun kindlalt, et õiguskaitsevahendite subsidiaarsuse oluline element on kohtuväliste õiguskaitsevahendite tugevdamine liikmesriikides.

Seda veendumust kinnitab asjaolu, et liidu õiguse täieliku ja nõuetekohase rakendamise tagamine ei ole ainult tõhusate õiguskaitsevahendite tagamise küsimus, kuigi see on väga oluline.

See hõlmab ka rasket ja vaevarikast ülesannet tugevdada liikmesriikide ametiasutuste suutlikkust järgida seadusi, järgida hea halduse põhimõtteid ja austada inimõigusi.

Ombudsmanid sobivad eriti hästi selliste reageerivate ja ennetavate funktsioonide kombineerimiseks ning nendevahelise sünergia loomiseks.

Näiteks avaldades hea halduse kriteeriumid (nagu hea haldustava eeskiri, mida ma eespool mainisin), saavad ombudsmanid:

teha oma järeldused kergemini mõistetavaks; ja

aidata nii kodanikel kui ka haldusasutustel keskenduda oma vastastikustele ootustele viisil, mis edendab usaldust ja tõhusamat teabevahetust.

4.5 Euroopa ombudsmanide võrgustiku roll

Praegune olukord Euroopa Liidus on selline, et kõigis 25 liikmesriigis on ombudsmanid kas riiklikul või piirkondlikul tasandil või mõnes riigis, näiteks Hispaanias, mõlemal tasandil.

Omalt poolt töötan aktiivselt selle nimel, et süvendada olemasolevat koostööd nendega Euroopa ombudsmanide võrgustiku kaudu.

Võrgustikku kuuluvad ka ombudsmanid kandidaatriikides ja Schengeni alal laiemalt, hõlmates rohkem kui 90 bürood 30 riigis.

Sellega tagatakse, et kaebused suunatakse kiiresti pädevale ombudsmanile, ning hõlbustatakse teabe vahetamist parimate tavade ja Euroopa õiguse arengu kohta.

Teen juba praegu koostööd meie partneritega võrgustikus osalevatest liikmesriikidest, et aidata ja julgustada neid tagama liidu õiguse täielikku ja nõuetekohast rakendamist.

Usun, et Euroopa Parlamendi ja komisjoni koostöös võiksime põhiseaduse jõustumise ajaks kehtestada liikmesriikides ulatusliku, sidusa ja tõhusa kohtuväliste õiguskaitsevahendite süsteemi, et aidata kodanikel kasutada oma liidu õigusest tulenevaid õigusi liikmesriikide ametiasutuste suhtes, sealhulgas hartast tulenevaid põhiõigusi.

See võimaldaks:

suurendada kodanike valikuvõimalusi, pakkudes neile alternatiivset õiguskaitsevahendit;

tugevdada subsidiaarsust;

säästa liidu institutsioone ülekoormusest; ja

aidata vajaduse korral kaasa liikmesriikide haldussuutlikkuse suurendamisele.

5 Kokkuvõte

Kokkuvõtteks tahaksin jagada teiega mõningaid üldisi mõtteid põhiseaduste kohta, mis minu arvates on tulevase Euroopa põhiseaduse jaoks eriti olulised.

Iga põhiseadust saab vaadelda kahest vaatenurgast.

Esimene näeb selles võimalust avaliku võimu jaotamiseks erinevate institutsioonide ja erinevate territoriaalsete valitsemistasandite vahel.

Sellest vaatenurgast võib põhiseadust mõista nii konkureerivate poliitiliste jõudude tulemusena kui ka poliitilise konkurentsi raamistikuna.

Konvendi ajal, mis koostas Euroopa põhiseaduse lepingu, kuulsime sellest vaatenurgast palju arutelusid. Kahtlemata kuuleme ratifitseerimisprotsessi käigus rohkem.

Selline arutelu on igas demokraatias normaalne ja tervislik, kuid see ei tohiks välistada teist perspektiivi.

Teisest küljest on põhiseadus igat liiki ja kõigil valitsemistasanditel üksikisikute ja avaliku sektori asutuste vaheliste suhete raamistik.

Demokraatias on need kaks perspektiivi kodakondsuse idee kaudu lahutamatult seotud.

Tulevane põhiseadus on suur samm edasi tõelise liidu kodakondsuse loomisel, mis täiendab liikmesriikide kodakondsust.

Harta on eelkõige vahend, millel on suur potentsiaal viia põhiväärtused ja põhimõtted ellu, suurendades kodanike mõjuvõimu ja tugevdades demokraatiat liidu kõigil tasanditel.

Selle potentsiaali saavutamiseks on vaja institutsioonide ennetavat sekkumist, kodanike teavitamist neile hartaga avanevatest uutest võimalustest ning kõigi liidu tasandite avaliku sektori asutuste julgustamist ja abistamist, et muuta harta õigused ja püüdlused oma tegevuse proovikiviks.

Institutsioonid peaksid püüdlema selle eesmärgi saavutamise poole ja Euroopa Ombudsmanina luban, et teen selle saavutamiseks kõvasti tööd.

Tänan tähelepanu eest.

---

(1) Artiklite numeratsioon vastab konvendi koostatud põhiseaduse lepingu eelnõule. Numbrid (kombinatsioonid ja kaldkirjad) on esitatud dokumendis CIG 87/04 (6. august 2004), mis koostati pärast valitsustevahelisel konverentsil 18. juunil 2004 saavutatud kokkulepet.