Tänan teid, et kutsusite mind täna teie poole pöörduma küsimuses, mis sunnib ELi tulema toime väga keerulise väljakutsega: kuidas kaitsta oma väärtusi, mis põhinevad inimväärikuse ja õiguste kaitsmisel, ilma et eirataks väljaspool oma piire sündinud inimeste väärikust ja inimõigusi. Kuidas vältida vastuolu muutumist pildiks, mida ta maailmale esitab?

Euroopa piiride haldamise probleem on alates 2015. aastast teravamalt esile kerkinud. Pagulaste massiline ümberasustamine, mille on põhjustanud konflikt Süürias ja mujal, on sundinud ELi tervikuna vaatama läbi oma lähenemisviisi ELi liikmesriikide välispiiride haldamisele.

Kavandatav uus rände- ja varjupaigalepe, mida ELi liikmesriikide valitsused praegu nõukogus arutavad, on viimane katse seda küsimust lahendada, mis hõlmab, nagu ta teeb, mitmete sageli vastuoluliste huvide tasakaalustamist ning sunnib ELi astuma vastu oma sisemistele vastuoludele seoses solidaarsuse ja õiguste tasakaalustamisega.

Eelmisel aastal peetud kõnes olukorrast Euroopa Liidus ütles komisjoni president von der Leyen: „Me võtame inimliku ja humaanse lähenemisviisi. Elude päästmine merel ei ole vabatahtlik. Ja need riigid, kes täidavad oma õiguslikke ja moraalseid kohustusi või on teistest haavatavamad, peavad saama toetuda kogu Euroopa Liidu solidaarsusele … Kõik peavad siin üles astuma ja võtma vastutuse.“

Kuid liikmesriikidevaheline solidaarsus ei tähenda tingimata kokkulepet selle kohta, mida täpselt nad peaksid solidaarsust näitama. Üldiselt mõistame, et see tähendab rändeprobleemide õiglast jagamist, andes varjupaigataotlejatele näiteks peavarju, kuid see peab tähendama ka ühist nõustumist üldise lähenemisviisiga selles küsimuses, mis on endiselt raskesti mõistetav.

Sellele probleemile reageerimisel seisavad valitsused ja avaliku sektori asutused silmitsi mitme dilemmaga. Vastuolulised üldsuse ootused ja suhtumine rändesse tekitavad liikmesriikides erinevaid poliitilisi prioriteete, mida on raske ühitada integreeritud ja ühise ELi lähenemisviisiga.

Mõne liikmesriigi erakonnad lisasid 2015. aasta rändekriisi populistlikku poliitilisse tegevuskavasse. Õigus, nagu nad seda nägid, vältida sisserännet moonutas nende õigusi, kes otsivad turvalisust ELi piiridel.

Selles narratiivis oli vähe ruumi, kui üldse, et mõtiskleda rände humanitaarpõhjuste üle või isegi laiemalt kliimamuutuste ja globaliseerumise mõju üle rändemustritele, ning seetõttu oli vaja ühist ülemaailmset reageerimist 21. ^sajandil esile kerkivatele selgelt uutele väljakutsetele.

Mäletan, et olin väga rabatud raportist, mida lugesin mõni aeg tagasi Süüria kodusõja ja araabia kevade tekke kohta, mis algas 2011. aastal. Aruandes väideti, et kliimamuutustest tingitud põllumajanduse halvenemine on viinud paljud maaelanikud Süüria linnapiirkondadesse.  Sellele järgnenud valitsuse suutmatus uusi tulijaid piisavalt varustada aitas ülestõusule osaliselt kaasa. Olen teadlik, et mis tahes konfliktil ei ole ainsatki põhjust, kuid antud juhul oli kliimamuutuste sidumine hilisemate poliitiliste sündmustega mõtlemapanev.

Rändega seotud populistlikke argumente seab sageli kahtluse alla üldsuse toetus inimlikumale lähenemisviisile Euroopa piiridele saabujate suhtes nii varjupaiga andmise kui ka rändajate ja pagulaste vastuvõtmise osas.

Kuid see ei ole kindel asi ja see, mil määral valitsused kalduvad oma kodanike väljendatud erinevate meeleolude poole, muutub sageli väga kiiresti, aja jooksul ja sündmustega.

Võib-olla on kasulik meeles pidada mõningaid fakte rändeolukorra kohta Euroopas. Näiteks on pagulaste osakaal ELis ainult 0,6% võrreldes meie kogurahvastikuga. Samuti on ELis välismaal sündinud elanike osakaal palju väiksem kui meie lähimatel partneritel, näiteks Austraalial, Kanadal, USA-l, Ühendkuningriigil või Šveitsil. 2019. aastal töötas ELis peaaegu 9 miljonit kolmandate riikide kodanikku, kes maksid makse ja aitasid meie majandust. Tõepoolest, paljud töötavad nn olulistes teenustes, mille eest me pandeemia ajal nii palju võlgneme, et hoida oma majandust ja ühiskonda käigus.

Kuid see on inimelude kaotus Vahemerel, mis on puudutanud nii paljusid meist.

2012. aastal sündis Süürias Kobanes väike poiss nimega Alan Kurdi. 2015. aasta septembris tõsteti Türgis Bodrumi lähedal asuval rannal liivalt kolmeaastase surnukeha. Väike poiss oli uppunud, kui tema pere püüdis teha merereisi Kreekasse.

Nüüd ikoonilised ja südantlõhestavad fotod vallandasid emotsionaalse ja poliitilise tormi, mis humaniseeris selle, mis paljude jaoks oli olnud ebaisikuline ja abstraktne. Kuid emotsionaalsed reaktsioonid võivad oma olemuselt aja jooksul tuhmuda, asendudes raskemate ja püsivamate poliitiliste reaalsustega.

Tuletate meelde reaktsiooni Saksamaa kantsler Merkeli intensiivsele inimlikule reageerimisele Süüria pagulaskriisile, reaktsiooni ja õppetundi, mida teised ELi juhid kahtlemata täheldasid ning mis viis endiselt problemaatilise ELi-Türgi kokkuleppeni rändajate ja varjupaigataotlejate kohta.

Viis ja pool aastat pärast selle imikupoisi ja tuhandete teiste surma on Euroopa valitsustel ja poliitikakujundajatel endiselt raske kavandada selget poliitilist kurssi, kuna nad osalevad pidevas eetilises duellis õiguste kaitse ja heidutusvajaduse vahel. Hallis keskel asetage poliitika, mis ümbritseb nende hooldust või mitte, kes suudavad läbida.

Julgeoleku tagamine ning tõhusa ja seadusliku rände tagamine näib olevat peamine prioriteet, kuid ei ole võimalik vältida vajadust – tõepoolest juriidilist kohustust – rahuldada pagulaste ja rändajate humanitaarvajadusi ning tagada, et inimõigused asuksid piirihalduse protsessis neile määratud kohale.

See on valitsuste ja seadusandjate jaoks ilmne dilemma, kuid see kajastub ka piirihalduspoliitika rakendamise eest vastutavate avaliku sektori asutuste töös.

Piirihalduse mitmetasandiline olemus Euroopas ei muuda seda probleemi vähem keeruliseks. Kuigi liikmesriigid vastutavad oma välispiiride eest, on Frontexil – Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ametil – nüüd keskne roll ELi välispiiride haldamisel. Selline mitmetasandiline struktuur raskendab ka vastutuse tagamist. Kui ilmnevad väited kuritarvitamise või rikkumise kohta, näiteks kes vastutab või kes vastutab vastutavate isikute vastutuse tagamise eest?

Piirihaldus on olemuslikult seotud ka põhiõigustega seotud probleemidega, eelkõige juhul, kui üksikisikutel keelatakse siseneda riigi territooriumile või neil on õigus jääda riigi territooriumile. See võib ilmneda selliste meetmete kaudu nagu sunniviisiline tagasisaatmine lähteriiki, kinnipidamine või muud piiravad meetmed. Sellised probleemid võivad tekkida siis, kui riiklikud ametiasutused kontrollivad oma piire üksi või teevad seda Frontexi abiga.

Probleemid on tohutud, kuid neid ei saa eirata, eriti seoses põhiõiguste kaitsega. Ametiasutuste kohustusi ei saa valida a la carte. Need ei ole Frontexi või mis tahes muu kaasatud organi teenetemärgiks, vaid pigem ELi aluslepingute tahte konkreetseks väljenduseks seoses ELi põhiväärtustega. Seetõttu on oluline, et asjaomaseid asutusi saaks nende tegevuse eest vastutusele võtta. Selleks on väga oluline tagada nende töö ja võimalike õiguskaitsemehhanismide suur läbipaistvus.  

************

Euroopa Ombudsmanina olen tegelenud probleemidega, mis on seotud ELi vahendeid saavate riiklike piirioperatsioonidega, eelkõige sellega, kuidas komisjon jälgib väidetavaid põhiõiguste rikkumisi ELi eelarvest rahastatavates tegevustes.

Mul ei ole loomulikult volitusi riiklike ametiasutuste üle. Sellisena käsitlen neid piirihaldusega seotud muresid peamiselt Frontexiga tehtava töö prisma kaudu.

Alates Frontexi loomisest 2004. aastal on minu büroo saanud Frontexi töö kohta mitmeid kaebusi, sealhulgas viimastel kuudel. Nende hulka kuuluvad mured, mis on seotud ameti ühisoperatsioonidega, tema rolliga sunniviisilises tagasisaatmises ja üldisemate põhiõigustega seotud mureküsimustega. Olen saanud ka kaebusi üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele ja Frontexi töö läbipaistvuse kohta ning olen ka omal algatusel korraldanud Frontexis mitu uurimist.

************

Esimene omaalgatuslik uurimine lõppes 2013. aastal ja selles käsitleti põhiõiguste rikkumise võimalike ohvrite raskusi õiguskaitse taotlemisel nii väidetavate rikkumiste eest vastutava isiku kindlakstegemisel kui ka ametlikele õiguskaitsemenetlustele juurdepääsul.

Soovitasin Frontexil luua kaebuste esitamise mehhanismi isikute jaoks, kes leiavad, et nad on langenud Frontexi operatsioonide käigus toimunud põhiõiguste rikkumise ohvriks. Lisaks soovitasin, et selle kaebuste esitamise mehhanismi eest peaks vastutama Frontexi põhiõiguste ametnik, et tagada Frontexi operatsioonide jaoks ametlik aruandlussüsteem.  

Euroopa Parlament toetas ülekaalukalt minu järeldusi ja muutis koos nõukoguga minu soovituse õiguslikuks kohustuseks 2016. aasta Frontexi määruses, millega asendati 2011. aasta määrus. Kaebuste esitamise mehhanism loodi ametlikult 2016. aasta oktoobris.

************

2014. aastal algatasin veel ühe omaalgatusliku uurimise selle kohta, kuidas Frontex, kes koordineerib ühiste tagasisaatmisoperatsioonide raames ebaseaduslike rändajate sunniviisilist tagasisaatmist, tagab nende päritoluriiki tagasi saadetavate ebaseaduslike rändajate põhiõiguste ja inimväärikuse austamise.

Esitasin Frontexile mitu parandusettepanekut ja rõhutasin, et Frontex peab tegema kõik endast oleneva, et edendada tagasisaatmiste sõltumatut ja tõhusat järelevalvet. Soovitasin Frontexil suurendada oma töö läbipaistvust, muuta oma tegevusjuhendit sellistes valdkondades nagu arstlik läbivaatus, pakkuda inimõiguste alast koolitust ja teha rohkem koostööd riiklike ametiasutustega.

Kui 2015. aastal puhkes suur pagulaskriis, mis tulenes konfliktist Süürias ja mujal, ei olnud Frontex veel kõiki minu soovitusi rakendanud. Kas see oli tingitud ajastusest või tahte puudumisest, ei ole selge.

Kriisi tõttu võeti 2016. aastal siiski vastu uus seadus, millega Frontexist sai Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet. Selles muudetud struktuuris koondatakse riiklikud piirivalveasutused koos Frontexi töötajatega ühtsesse organisatsioonilisse raamistikku ning nende suhtes kohaldatakse ELi tasandil suuremat juhtimist ja järelevalvet. Siiski ei lahendatud rahuldavalt dilemmat, kuidas tagada vastutus Frontexi ja liikmesriikide töötajaid hõlmavate mitmekihiliste operatsioonide eest.

Frontexit käsitleva viimase määrusega 2019. aastal tehtud muudatused võiksid aga teoreetiliselt olukorda parandada.

************

2019. aasta määrusega tugevdati veelgi Frontexi volitusi, muutes selle piirihalduse valdkonnas ELi tõeliseks operatiivüksuseks, mille eelarvet ja töötajaid on oluliselt suurendatud.

2027. aastaks peaks Frontexi käsutuses olema 10 000 piirivalveametnikust koosnev alaline korpus, kuhu kuulub 7000 riiklikest ametiasutustest ja 3000 Frontexi koosseisulist töötajat.

Määrusega tugevdati siiski ka põhiõiguste ametniku volitusi ja loodi põhiõiguste vaatlejad, keda hakkab juhtima põhiõiguste ametnik. Samuti arendati edasi kaebuste esitamise mehhanismi, eelkõige võimaldades üksikisikutel esitada kaebusi mitte ainult hagide, vaid ka ühisoperatsioonis osalevate töötajate tegevusetuse kohta. See võib märkimisväärselt suurendada üksikisikute võimalusi võtta põhiõiguste rikkumisega seotud isikud vastutusele.

************

2020. aasta novembris, üks aasta pärast 2019. aasta määruse jõustumist, algatasin uue omaalgatusliku uurimise, tuginedes murele, et Frontex i) viivitas põhiõiguste vaatlejate värbamisega, ii) ei ajakohastanud kaebuste esitamise mehhanismi eeskirju ja iii) ei taganud põhiõiguste ametniku sõltumatust. Üldisemalt on uurimise taustaks mure, et kuigi kaebuste esitamise mehhanismi loomine oli suur samm selle suunas, et üksikisikutel oleks ametlik võimalus Frontexit vastutusele võtta, ei pruugi see mehhanism tõhusalt toimida.

Minu uurimine on jõudnud lõppjärku. On juba selge, et põhiõiguste ametnik ja tema väikesed, kuid väga pühendunud töötajad on selle rolli arendamiseks kõvasti tööd teinud ja püüdnud oma tööd sõltumatult teha. Seni on tema töö puudutanud peamiselt intsidente riiklike asutustega; ta ei ole veel saanud kaebusi Frontexi töötajate vastu, vaid üksnes seoses riiklike ametiasutuste tegevusega. Ainult siis ja siis, kui põhiõiguste ametnik tegeleb Frontexi töötajaid puudutavate kaebustega, on võimalik adekvaatselt hinnata, kui tõhusalt ja sõltumatult saab põhiõiguste ametnik tegutseda ning kui tõhus saab olla kaebuste lahendamise mehhanism.

************

Veebruaris algatasin eraldi omaalgatusliku uurimise Frontexi töö läbipaistvuse ja aruandekohustuse kohta, eelkõige põhiõiguste kaitsmise kontekstis.

Frontexi laiendatud operatiivne roll hõlmab nüüd selliste ühisoperatsioonide korraldamist ja koordineerimist, kus liikmesriigid saavad kohapeal abi. Frontex on nüüd otseselt kaasatud ka tagasisaatmise korraldamisse, kuid sageli on kaasatud hulk osalejaid.

Hoolimata sellest laiendatud rollist on Frontexi tegevuse kohta avalikult kättesaadav ainult väga üldine teave. Konkreetset olukorda või intsidenti hinnates ei ole seega alati täiesti selge, milline oli täpselt Frontexi roll ja panus. Seetõttu on üldsusel eriti raske Frontexit vastutusele võtta.

Minu uurimise eesmärk on teha kindlaks lüngad, mis takistavad jätkuvalt nõuetekohast vastutust Frontexi töö eest. See tähendab, et tuleb tagada kõigi Frontexi operatsioonide nõuetekohane läbipaistvus, mis praegu puudub.

2019. aasta määruse kohaselt saavad Frontexi enda töötajad täita kohapeal täitevvolitusi. See kujutab endast olulist muutust võrreldes Frontexi algsete volitustega ametina, mis loodi riiklike ametiasutuste tegevuse toetamiseks ja koordineerimiseks.

Frontexi töötajad võivad näiteks kontrollida rändajate isikusamasust ja kodakondsust, lubada või keelata neil riiki siseneda, tembeldada reisidokumente, anda või keelata viisasid piiril, patrullida piiril ja registreerida sõrmejälgi. On selge oht, et nende menetlustega seoses võidakse rikkuda põhiõigusi.

Püüan kindlaks teha, milliseid konkreetseid suuniseid või juhiseid annab Frontex oma rände tugirühmadele selle kohta, kuidas tagada põhiõiguste kaitse. Samuti soovin saada rohkem teavet selle kohta, kuidas Frontex kasutab või kavatseb kasutada oma volitusi operatsioonide peatamiseks või lõpetamiseks, kui toimuvad või võivad toimuda tõsised või tõenäoliselt jätkuvad põhiõiguste rikkumised.

Minu küsitluses käsitletakse ka sunniviisilise tagasisaatmise küsimust. Olen mures, nagu ka paljud riiklikud ombudsmanid, kellest mõnel on ametlik roll tagasisaatmise järelevalves oma jurisdiktsioonis, et tagasisaatmise järelevalve lisamine Frontexi õigusraamistikku võib kahjustada sellise järelevalve sõltumatust.

Suurendades läbipaistvust ja avaldades ennetavalt tegevusdokumente, mis näitavad, kes on kaasatud ühisoperatsioonide millistesse aspektidesse ja keda tuleks seetõttu väidetavate põhiõiguste rikkumiste korral vastutusele võtta, võimaldaks Frontex võimalikel kaebuse esitajatel paremini valida sobivaid õiguskaitsevahendeid. Asjaolu, et ELi piirihaldus on Frontexi ja riiklike ametiasutuste jagatud vastutus, ei tohiks tähendada, et eri osalejate individuaalne vastutus on hägune.

************

Nagu ma alguses vihjasin, on piiride kontrollimise õiguspärase vajaduse loogika ning rändepoliitikas õigustel põhineva lähenemisviisi tagamise õigusliku ja moraalse vajaduse vahel olemuslik pinge. Olen selle tunnistajaks oma töös Frontexiga.

Frontexi peamine eesmärk on tagada turvalised ja hästi toimivad välispiirid. Frontex peab aga kõigis oma operatsioonides tegutsema kooskõlas põhiõigustega ja tagama, et kõik tema operatsioonides osalejad, mitte ainult tema töötajad, austavad põhiõigusi. Samuti peab põhiõiguste rikkumise ohvritel olema võimalik võtta Frontex oma tegevuse eest vastutusele.  

Laiendatud volituste edukaks täitmiseks peab Frontex tegema kõik endast oleneva, et see tasakaal saavutada. Põhiõiguste järgimist ei tohiks pidada takistuseks ELi välispiiride haldamisel.

Tean, et mõistate neid küsimusi sügavalt ja teete kõvasti tööd selle nimel, et ELi rändepoliitika vastaks meie väärtustele. Tänan teid töö eest.

Samuti usun, et lisaks sellele teeme minu ja Euroopa ombudsmanide võrgustiku kolleegide töö vahel edusamme selle tagamisel, et Frontex ja riiklikud ametiasutused teeksid rohkem, et tagada põhiõiguste austamine oma piirihaldusoperatsioonides. ning et väidetavate põhiõiguste rikkumistega seotud isikuid saab nende tegude eest vastutusele võtta.

ELi üldine väljakutse on aga see, kuidas integreerida oma rände- ja varjupaigapoliitika oma laiemasse geopoliitilisse rolli.  Migratsiooni küsimus ei ole nišš, mis on kõigist teistest eraldatud ja mida on võimalik lahendada võrdselt nišieeskirjade kaudu. Pigem on see inimlik väljendus, kõigi nende muude küsimuste inimlik tulemus, alates kliimapoliitikast, rahvusvahelistest suhetest, tulevasest laienemisest, majandusest, kaitsest ja paljudest muudest ELi ja ülemaailmse poliitika kujundamise ja kaasamise valdkondadest.

Mõned või kõik neist mängivad jätkuvalt rolli selles, kas vaene või ohustatud perekond otsustab ühel päeval jätta kõik, mida ta teab, ning sukelduda ise ja oma lootused Vahemerre või okastraatpiiri ületamise vastu.

Uue rände- ja varjupaigaleppe vorm võib olla väga oluline selle kindlaksmääramisel.

Ombudsmanina ei ole mul poliitilist rolli. Pigem on minu ülesanne viia ELi aluslepingute nõuded kooskõlla administratsiooni konkreetsete meetmetega. Kaebuste ja uurimiste kaudu näen, kus aluslepingu väärtusi lahjendatakse või kõrvale jäetakse, ning annan soovitusi selle parandamiseks.

Ma ei ole naiivne. Juhtimine ELi või riiklikul tasandil on väga sageli eetiliselt keeruline. Nagu komisjoni endine president Jean-Claude Juncker varem Luksemburgi peaministrina märkis: „Me teame, mida on õige teha. Probleem on selles, kas meid valitakse tagasi, kui me seda teeme?“

Ent kui möödunud aasta on meile midagi õpetanud, siis on meie sise- ja välispiiridest kaugemale ulatuvate probleemide lahendamiseks väga vaja solidaarsust ja koostööd. Meil on vedanud, et me ei otsi varjupaika kummalisel maal, kuid see ei tähenda, et me saaksime distantseeruda väljakutsetest, millega seisavad silmitsi need, kes on.

Pandeemia, mida me kunagi ette ei kujutanud, võis meiega juhtuda. Kliimakatastroofid tungivad üha enam piirkondadesse, mida me arvasime olevat ohutud. Autoritaarsed režiimid ei ole meile enam võõrad, kuid leiavad peegeldamise režiimides, mis on kodule palju lähemal.

Ainult nendele ja muudele ülemaailmsetele probleemidele lahenduste leidmisega suudame asjakohaselt ja terviklikult tegeleda rände- ja varjupaigaprobleemidega ning päästa mitte ainult teiste, vaid ka meie endi elu. Vahepeal saame alustada sellest, et tagame, et ELi administratsioon on eeskujuks heade tavade ja heade näidetega. Ülemaailmne juhtimine võtab mitmeid vorme.

Teie tänane konverents annab selle kohta palju väärtuslikku teavet ja ma soovin teile väga viljakat arutelu.

Tänan teid.