Euroopa Ombudsmani P. Nikiforos Diamandourose
ettekanne*
„Roheline nädal“ istungil „Keskkonnamõju seire: ombudsmanide roll“

*Käesolev tekst on esitatud tekstist veidi laiem, et võtta arvesse istungil toimunud arutelu.

1 Sissejuhatus

Kõigepealt tahaksin tänada volinik Potočnikut ja keskkonna peadirektoraadi peadirektorit hr Falkenbergi, kes kutsusid mind osalema rohelise nädala üritustel.

Alustan täna pärastlõunal oma ettekannet lühikese selgitusega selle kohta, mis on Euroopa Ombudsman ja millega ta tegeleb.

Seejärel kirjeldan Euroopa Ombudsmani rolli keskkonnaküsimustes.

Lõpetuseks teen ettepaneku täita lünk ELi keskkonnaõiguse jõustamise institutsioonilises raamistikus.

Ma kiirustan kinnitama selle istungi moderaatorile härra Kremlile ja kaaskõnelejatele, et teen seda kõike 15 minuti jooksul.

2 Euroopa Ombudsmani kohta

Euroopa Ombudsman on „klassikaline“ ombudsmani institutsioon: see tähendab välist ja sõltumatut mehhanismi riigiasutuste vastu esitatud kaebuste erapooletuks uurimiseks.

Minu puhul hõlmavad volitused liidu institutsioone, organeid ja asutusi, välja arvatud Euroopa Kohus kui õigusemõistja.

Minu uurimistes otsitakse haldusomavoli mõistet, mis hõlmab seaduse, põhiõiguste või hea halduse põhimõtete eiramist.

Tahaksin rõhutada - sest see ei kehti kõigi ombudsmanide kohta -, et Euroopa Ombudsman tegeleb nii sisuliste kui ka menetlusküsimustega.

Ombudsman täiendab kohtuid

Ombudsman täiendab kohtute tööd, pakkudes kodanikele alternatiivset viisi vaidluste lahendamiseks ELi haldusasutustega, mille omadused erinevad õiguskaitsevahendite omadest.

Üks peamisi erinevusi on see, et ombudsmanil ei ole õigust teha õiguslikult siduvaid otsuseid. Kui ma leian haldusomavoli, otsin lahendust, millega nii kaebuse esitaja kui ka asjaomane institutsioon on nõus. Kui institutsioon lükkab minu järeldused või soovitused tagasi, võin seda avalikult kritiseerida. Juhtudel, mis tõstatavad olulisi põhimõttelisi küsimusi, võin esitada Euroopa Parlamendile eriaruande.

Võib tekkida küsimus, miks peaks keegi pöörduma ombudsmani, mitte kohtu poole, arvestades, et õiguslikult siduva otsuse saab teha ainult kohus.

Noh, on kaks peamist põhjust. Esiteks ei pea te ombudsmani poole pöördumiseks maksma advokaadile ja kui ombudsman teid süüdi mõistab, ei pea te tasuma teise poole kulusid.

Teiseks reguleerivad ombudsmani poole pöördumist teistsugused ja vähem piiravad eeskirjad kui kohtusse pöördumist.

Näiteks ei pea haldusomavoli Teid ombudsmanile kaebuse esitamiseks negatiivselt mõjutama. Teisisõnu on võimalik esitada kaebusi üldsuse huvide kohta, mis on eriti oluline valitsusväliste organisatsioonide, sealhulgas muidugi keskkonnaorganisatsioonide jaoks.

Arusaamatuste vältimiseks lubage mul siiski selgitada, et ma ei pea kodanike juurdepääsu ombudsmanile õiguspäraseks põhjuseks piirata juurdepääsu kohtutele [1].

3 Euroopa Ombudsman ja keskkond

Keskendun nüüd Euroopa Ombudsmani rollile keskkonnaküsimustes.

See roll hõlmab peamiselt järelevalvet kahe ELi institutsiooni üle: Euroopa Investeerimispank (edaspidi „EIP“) ja Euroopa Komisjon.

Ombudsman ja EIP allkirjastasid vastastikuse mõistmise memorandumi 2008. aastal. Sellega nähakse ette, et EIP teavitab üldsust keskkonnapoliitikast ja -standarditest, mida kohaldatakse tema rahastatavate projektide suhtes. Samuti selgitatakse selles, et ombudsman võib panga otsuse seoses kaebustes tõstatatud keskkonnaküsimustega läbi vaadata.

Memorandumi teine oluline säte on see, et EIP peab tagama tõhusa asutusesisese kaebuste esitamise menetluse, mida kaebuse esitajad saavad kasutada enne ombudsmani poole pöördumist.

See toimib hästi mitmel põhjusel.

Esiteks on asutusesisesel kaebuste menetlemisel vajalikud vahendid kontrollide läbiviimiseks ja tõendite kogumiseks kohapeal, olgu see siis Serbias, Ugandas või Panamas.

Teiseks vastutab EIP asutusesisese kaebuste esitamise menetluse eest ja tal on seega mainega seotud huvi tagada oma usaldusväärsus.

Kui kaebuse esitaja pöördub ombudsmani poole, on asjaomased küsimused selgelt määratletud asutusesisese kaebuste esitamise menetluse aruandes ja kaebuse esitaja argumentides selle kohta, miks aruanne või EIP vastus selle järeldustele ja järeldustele ei ole rahuldav.

Komisjon ja rikkumiskaebused

Enamik ombudsmanile esitatud keskkonnaalaseid kaebusi on seotud komisjoni kohustusega tagada, et liikmesriigid täidaksid oma ELi õigusest tulenevaid kohustusi.

Aluslepingute täitmise järelevalvajana võib komisjon uurida ELi keskkonnaõiguse võimalikke rikkumisi ja anda juhtumid lõpuks Euroopa Kohtusse.

Komisjon kutsub kodanikke, ettevõtjaid ja valitsusväliseid organisatsioone üles esitama talle kaebusi liikmesriikide rikkumiste kohta. Kui sellised isikud ei ole rahul sellega, kuidas komisjon nende kaebust menetleb, ei ole võimalik kasutada õiguskaitsevahendeid. Nad võivad siiski esitada kaebuse ombudsmanile.

Pärast ombudsmani kriitikat ja ettepanekuid nõustus komisjon rikkumiskaebuste teatavate menetluslike tagatistega.

Eelkõige peaks komisjon registreerima kõik kaebused ja teatama neist viieteistkümne tööpäeva jooksul alates nende kättesaamisest. Seejärel peaks ta ühe aasta jooksul otsustama, kas lõpetada kaebus või algatada ametlik rikkumismenetlus. Selle aja jooksul peaks ta vastama kaebuse esitaja mõistlikele teabenõuetele. Kui komisjonil on otsuse tegemiseks vaja rohkem kui aasta, peaks ta selgitama selle põhjuseid.

Isegi kui komisjon järgib õigeid menetlusi, ei ole kaebuse esitajad sageli rahul, kui komisjon otsustab ametliku rikkumismenetluse algatamise asemel juhtumi lõpetada.

Ombudsman saab uurida ja uuribki komisjoni otsuse sisu. See ei tähenda siiski, et algatan uurimise lihtsalt seetõttu, et kaebuse esitaja ei nõustu komisjoni otsusega. Minu ülesanne on otsus läbi vaadata, mitte asendada komisjoni otsust enda omaga.

Seega nõuan ma, et komisjon põhjendaks oma otsust nõuetekohaselt.

Kui komisjon leiab, et rikkumist ei ole toimunud, peaks ta andma kaebuse esitajale selget ja arusaadavat teavet selle kohta, miks ta leiab, et ELi õigust ei ole rikutud. Samuti peaks see andma kaebuse esitajale võimaluse esitada enne juhtumi lõpetamist lisateavet ja/või -argumente.

Näiteks käsitlesin juhtumit,[2] mis puudutas Viini lennujaama laiendamist, mis viidi läbi ilma keskkonnamõju hindamiseta. Enamik projekte oli juba lõpule viidud või peaaegu lõpule viidud, seega lubas komisjon Austria ametiasutustel teha mõju järelhindamise.

Minu uurimise käigus tuvastati sellega seoses mitu probleemi, sealhulgas võimalik huvide konflikt riiklikes ametiasutustes ja asjakohase kohtuliku läbivaatamise menetluse puudumine.

Kuna nii mõju hindamine kui ka komisjoni uurimine olid pooleli, palusin komisjonil neid järeldusi rikkumiskaebuse kohta lõpliku otsuse tegemisel arvesse võtta.

Seejärel esitasid kaebuse esitajad veel ühe kaebuse, milles peamine küsimus on mõjuhinnangu järelevalvemehhanism. Minu uurimine selle kaebuse kohta on pooleli [3].

Mõnikord otsustab komisjon asja mitte menetleda, kuigi ta leiab, et tegemist on või võib olla rikkumisega.

Sellisel juhul nõuavad hea halduse põhimõtted, et komisjon selgitaks põhjusi, miks ta otsustas kasutada oma kaalutlusõigust juhtumi menetlemise lõpetamiseks, mitte selle jätkamiseks.

Näiteks algatasin käesoleva aasta jaanuaris uurimise seoses kaebusega,[4] mille kohaselt komisjon ei esitanud piisavaid põhjendusi rikkumiskaebuse menetlemise lõpetamiseks seoses keskkonnateabele juurdepääsu õigusega Århusi konventsiooni alusel.

Juurdepääs dokumentidele

Paljud minuni jõudnud keskkonnajuhtumid puudutavad juurdepääsu EIP või sagedamini komisjoni valduses olevatele dokumentidele. Nende juhtumite käsitlemisel kohaldan ELi alusmäärust üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele, mida on vajaduse korral muudetud määrusega, millega rakendatakse Århusi konventsiooni [5].

Praegu tegelen kahe omavahel seotud juhtumiga,[6] mis käsitlevad üldsuse juurdepääsu Bulgaaria ja Rumeenia tuumaelektrijaamu käsitlevatele dokumentidele.

Need kohtuasjad tõstatavad keerulisi õiguslikke küsimusi Euratomi asutamislepingu, ELi õiguskorras tunnustatud õiguspõhimõtete ja põhiõiguste ning Århusi konventsioonist tulenevate liidu rahvusvahelisest õigusest tulenevate kohustuste vahelise seose kohta. Sain just kaebuse esitaja tähelepanekud komisjoni vastuse kohta edasistele uurimistele ja loodetavasti teen nende juhtumite kohta otsuse käesoleva aasta lõpupoole.

4 Vajadus keskkonnajärelevalve järele liikmesriigi tasandil

Ma tulen nüüd oma ettekande viimase osa juurde. Nagu alguses mainitud, esitan teile ettepaneku täita lünk ELi keskkonnaõiguse jõustamise institutsioonilises raamistikus.

Lubage mul alustada punktist, mis on ilmne, kuid siiski oluline. Põhiõiguste harta kohaselt tuleb kõrgetasemeline keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamine integreerida liidu poliitikasse [7]. Kuid olgem selged (ja see on ilmne punkt): ei ole oluline, kui hea võib olla liidu keskkonnapoliitika ja -õigusaktid, need ei ole tõhusad, kui neid ei rakendata ja jõustata nõuetekohaselt.

Nõuetekohane rakendamine ja jõustamine sõltub eelkõige sellest, mis toimub liikmesriikide tasandil. Euroopa Liidu põhiseaduslik ülesehitus annab liikmesriikidele ELi õigusaktide ja poliitika haldamisel olulise rolli.

Minu arvates täiendab seda halduslikku subsidiaarsust loomulikult subsidiaarsus õiguskaitsevahendites, millele kodanikud ja kodanikuühiskonna organisatsioonid saavad tugineda, et kutsuda riiklikke ametiasutusi üles aru andma ELi õiguse kohaldamise ja jõustamise kohta riiklikul tasandil.

Minu arvates tuleneb sellest, et me ei peaks eeldama, et komisjon kui aluslepingute täitmise järelevalvaja asendab tõhusaid õiguskaitsevahendeid riiklikul tasandil.

Minu arvates vajame igas liikmesriigis sõltumatut keskkonnajärelevalvet, mis saaks uurida, kas riiklikud ametiasutused kohaldavad ja jõustavad ELi keskkonnaõigust nõuetekohaselt, ning mis saaks vastu võtta kaebusi kodanikelt ja kodanikuühiskonnalt.

Praeguses majanduskliimas on liikmesriigid tõenäoliselt vastu ettepanekutele luua uusi avaliku sektori asutusi. Enamikus liikmesriikides ei oleks see siiski vajalik. Olemasolevatele asutustele, näiteks ombudsmanidele, võiks anda asjakohased uurimis- ja kontrollivolitused keskkonna valdkonnas. Mõned ombudsmanid on selles valdkonnas juba pädevad ja aktiivsed.

Olen valmis tegema komisjoniga koostööd, et seda ideed edasi arendada ja arutada seda oma kolleegidega Euroopa ombudsmanide võrgustikus meie järgmisel kohtumisel Kopenhaagenis.

Tänan tähelepanu eest.