Taustteave

Euroopa Komisjon on algatanud avaliku konsultatsiooni seoses sidusrühmadega konsulteerimise 2014. aasta suunistega. Avalikus konsultatsioonis osalemise tähtaeg on 30. september 2014.

Komisjon on seisukohal, et „sidusrühmadega konsulteerimine aitab tagada, et ELi õigusloome on läbipaistev, hästi suunatud ja sidus. See on sätestatud aluslepingutes. Konsultatsioonid koos mõjuhinnangute, hindamiste ja eksperditeadmistega on läbipaistva ja teadliku poliitikakujundamise peamine vahend, mis hõlbustab otsuste tegemist proportsionaalsuse ja subsidiaarsuse põhimõtteid järgides ning põhineb tõenditel ning poliitikast mõjutatud ja selle rakendamisse kaasatud isikute kogemustel ja seisukohtadel.

Komisjon konsulteerib poliitikatsükli igas etapis ulatuslikult, pidades kinni avatuse ja läbipaistvuse põhimõtetest ning järgides miinimumstandardeid, mida üldiselt peetakse asjakohaseks ja mis vastavad rahvusvaheliste parimate tavade standarditele. Viimase viie aasta jooksul on sidusrühmade arvamusi küsitud rohkem kui 500 avaliku konsultatsiooni kaudu, mis on avaldatud veebisaidil „Sinu hääl Euroopas“.

(...) Sidusrühmadega konsulteerimise suuniste (...) eesmärk on parandada konsulteerimise kvaliteeti, ulatust ja suunatust. Käesolevad suunised on mõeldud komisjoni talitustele, kes konsulteerivad sidusrühmade ja kodanikega väljaspool Euroopa institutsioone. Nende eesmärk on juhtida tähelepanu asjakohastele küsimustele, mida tuleks konsultatsioonide ettevalmistamisel ja läbiviimisel arvesse võtta, ning aidata komisjoni talitustel määrata kindlaks lähenemisviis, mis vastab kõige paremini nende vajadustele.

Suunistes keskendutakse konsultatsioonidele, mis toimuvad poliitika ettevalmistamisel (uute poliitikameetmete, (kulu)programmide, seadusandlike ettepanekute, delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide puhul – koos mõjuhinnanguga või ilma). Neid kohaldatakse ka hindamiste raames toimuvate konsultatsioonide suhtes. (...)“

Euroopa Ombudsmani büroo panus

1. Sissejuhatus

Ombudsman peab Euroopa Komisjoni korraldatud konsultatsioonide raamistikku ELi tasandi hea valitsemistava oluliseks aspektiks. Kõigepealt on kasulik selgitada, miks see nii on. Selgitus keskendub reguleerimisele, mida üldiselt mõistetakse nii seadusandlike kui ka mitteseadusandlike üldeeskirjade vastuvõtmisena. Sarnast analüüsi võiks teha ka kuluprogrammide kohta.

Esiteks on konsulteerimine oluline, et reguleerimine oleks tõhus. Inimestel, kelle tegevust reguleeriv asutus soovib mõjutada, on head võimalused anda teavet tulemuste kohta, mis praktikas tõenäoliselt ilmnevad. See hõlbustab head regulatiivset ülesehitust ja aitab minimeerida soovimatuid tagajärgi. Sama loogika kehtib konsulteerimise kohta inimestega, kes peaksid reguleerimisest kasu saama; Näiteks tarbijad või kodanikud üldiselt.

Konsulteerimine on seega lahutamatult seotud mõjuhinnanguga, olgu see siis ametlik või mitteametlik.

Teiseks ei saa reguleerivad asutused eeldada, et reguleeritud või eeldatavad reguleerimisest kasusaajad eeldavad automaatselt, et nad on erapooletud avalikud teenistujad, kes tegutsevad avalikes huvides. See kehtib nii komisjoni kui ka liikmesriikide ametiasutuste kohta. Konsulteerimine võib aidata suurendada usaldust reguleeriva asutuse vastu ja seeläbi tagada, et reguleerimisprotsessi tulemused on mõjutatud isikute silmis õiguspärased.

Kolmandaks on kodanike kaks peamist poliitilist õigust üldiselt õigus teada ja õigus osaleda. Konsulteerimine võib aidata kaasa nende õiguste teostamisele, teavitades kodanikke kavandatavast reguleerimisest ja pakkudes reguleerimisprotsessis osalemise mehhanismi.

Konsulteerimine võib seega parandada nii reguleerimise kvaliteeti kui ka legitiimsust. See soovitav tulemus sõltub siiski konsulteerimisest, mis toimub osana üldisest hea valitsemistava maastikust, mida iseloomustavad läbipaistvus, vastutus ja osalemisvõimalused. Sellises olukorras tuleb lisaks lobitöö reguleerimisele kaaluda ka konsulteerimiskorda; huvide konfliktide nõuetekohane haldamine; mõjuhinnang [1]; ning eri liiki nõuanderühmade koosseis ja toimimine. Selguse huvides on allpool punktis 3 esitatud lühiülevaade ombudsmani tööst nendes valdkondades.

Ilma sellise raamistikuta võib konsulteerimine tunduda lihtsalt viisina, kuidas luua võimalusi hästi korraldatud erihuvidega lobitööks. Sellises raamistikus võib konsulteerimine aidata struktureerida lobitööd ning muuta selle läbipaistvamaks ja vastutustundlikumaks.

Konsulteerimise olemuslik probleem

Tuntud probleem tuleneb erinevustest selles, kas reguleerimise kulud ja/või tulud on kontsentreeritud või laialt hajutatud. Mida rohkem nad on koondunud, seda suurem on asjaomaste osalejate motivatsioon organiseeruda ja konsultatsioonides osaleda. Seevastu on sellised stiimulid väiksemad, kui kulud ja/või tulud on laialt hajutatud. Konsulteerimine peab olema struktureeritud nii, et seda suundumust võimaluse korral leevendada või vähemalt mitte süvendada.

Keelte küsimus

ELi kontekstis, kus on 24 ametlikku keelt, toob kodanike teadmis- ja osalemisõiguse realiseerimine paratamatult kaasa tõlkekulud. Samuti võib see protsessi aeglustada. Kui aga konsulteerimisel ei kasutata kõiki keeli, piirdub õigus teada ja õigus osaleda nendega, kes räägivad asjaomast keelt. Samuti raskendab see osalemise soodustamist, kui kulud ja/või tulud on laialt hajutatud.

2. Ülemaailmsed ja rahvusvahelised standardid

Sissejuhatuses selgitatud põhjustel tuleb ombudsmani ettepanekud komisjonile konsulteerimise kohta asetada ELi institutsioonide üldise ja eelkõige komisjoni hea valitsemistava laiema korra konteksti.

EL peaks püüdlema hea valitsemistava ülemaailmse juhtpositsiooni poole. Ombudsman püüab aidata, julgustades ELi institutsioone võrdlema oma tegevust rahvusvaheliste ja ülemaailmsete standarditega.

OECD ja OGP

Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD) on võtnud juhtrolli standardite sõnastamisel ja parimate tavade kindlakstegemisel sellistes valdkondades nagu huvide konfliktide haldamine, lobitöö kontrollimine, korruptsiooni vältimine riigihangetes ja rikkumisest teatamise julgustamine.

Veel üks väärtuslik rahvusvaheline inspiratsiooniallikas on avatud valitsemise partnerlus. Avatud valitsemise pakti neli omavahel seotud teemat on järgmised: vastutus, kodanike osalemine, läbipaistvus ja uute tehnoloogiate hõlbustav roll. Kuigi EL kui selline ei ole taotlenud AVPga ühinemist, osaleb selles nüüd 20 ELi liikmesriiki.

Århusi konventsioon

Keskkonna valdkonnas on EL osaline Århusi konventsioonis (UNECE keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon). 2014. aasta juunis avaldatud konventsiooni rakendamise suunised ja Maastrichti soovitused üldsuse tõhusa osalemise edendamise kohta keskkonnaküsimustes on kasulikud vahendid, millele komisjon võib viidata, kui ta ei ole seda veel teinud.

ReNEUAL

Ombudsman on teinud tihedat koostööd ka rühma akadeemiliste juristidega kogu Euroopast, et koostada ELi haldusmenetluse näidiseeskirjad, sealhulgas eeskirjade koostamise menetlused. ELi haldusõiguse uurimisvõrgustik (ReNEUAL) avaldas näidiseeskirjade lõpliku versiooni 1. septembril 2014. ReNEUALi tehtud töö, mis kajastub näidiseeskirjades, muudab nähtavamaks ja arusaadavamaks haldusraamistiku, mille kaudu ELi institutsioonid oma ülesandeid täidavad. Sellel võib olla märkimisväärne pikaajaline mõju, aidates ELi institutsioonidel tegutseda õiglaselt, läbipaistvalt, tõhusalt ja viisil, mis on avatud mõjutatud huvidele ja kodanikele üldiselt.

Ombudsman on julgustanud Euroopa Keskpanka, Euroopa Investeerimispanka ja ELi reguleerivaid asutusi võtma eeskuju eeskirjade koostamise näidiseeskirjadest.

3. Ombudsmani töö hea valitsemistava valdkonnas

Ombudsmani viis avaliku teenistuse põhimõtet (kohustus Euroopa Liidu ja selle kodanike ees; terviklikkus; objektiivsus; austus teiste vastu; läbipaistvus) kujutavad endast ELi ametnike eetikastandardite kõrgetasemelist destilleerimist.

Ombudsmani uurimistes antakse juhiseid selle kohta, kuidas ELi institutsioonid peaksid põhimõtted konkreetsetes olukordades toimima panema.

i) Huvide konfliktid

Huvide konflikt tekib siis, kui ametniku isiklikud huvid või tegevus võivad sobimatult mõjutada tema ametikohustuste ja -kohustuste täitmist. OECD tööle tuginedes on ombudsman rõhutanud, et huvide konfliktina näiv olukord võib olla piisav üldsuse usalduse õõnestamiseks, olenemata sellest, kas on tõendeid tegeliku konflikti kohta (vt näiteks kohtuasjad 2522/2011/CK ja 0297/2013/FOR).

Institutsioonid peavad olema eriti valvsad huvide konfliktide (ja selliste konfliktide tekkimise) suhtes, kui töötajad lahkuvad, et asuda tööle erasektoris või liituda erasektoriga (nn pöördukse efekt). Ombudsman andis hiljuti komisjonile suuniseid pöördukse efekti juhtumite nõuetekohase käsitlemise kohta (vt juhtumid 2077/2012/TN ja 1853/2013/TN).

ii) Lobitöö

Demokraatias on lobitöö õiguspärane tegevus, tingimusel et see on nõuetekohaselt reguleeritud ja läbipaistev: kodaniku õigus teada, millised huvid ELi institutsioonides lobitööd teevad ja mis eesmärgil. ELi huvide esindajate läbipaistvusregistri nõuetekohane toimimine on väga oluline (vt juhtum 277/2012/RA). Ombudsman on ka julgustanud komisjoni tegema oma ametnikele ülesandeks mitte arutada poliitikat registreerimata lobistidega.

iii) Nõuanderühmade koosseis ja toimimine

Ombudsman on andnud Euroopa Pangandusjärelevalvele ja Euroopa Väärtpaberiturujärelevalvele suuniseid sidusrühmade koosseisu kohta (vt juhtumid 1966/2011/LP ja 1967/2011/LP). Kahes omaalgatuslikus uurimises uuritakse praegu ka i) komisjoni eksperdirühmade koosseisu ja läbipaistvust ning ii) 14 kodanikuühiskonna dialoogirühma, mis tegutsevad ühise põllumajanduspoliitika nõuandvate organitena (vt vastavalt juhtumid OI/6/2014 ja OI/7/2014).

4. Ombudsmani töö konsulteerimisel

Ombudsman on käsitlenud mitmeid kaebusi sidusrühmadega peetud konsultatsioonide ja kohtumiste kohta, peamiselt komisjoni vastu. Siin on mõned põhipunktid nendel juhtudel:

● Komisjoni konsulteerimise miinimumnõuded [2] on piisavalt selged, et ombudsman saaks hinnata, kas komisjon on neid järginud. See järeldus ei mõjutanud kaebuse esitaja seisukohta, et komisjon peaks täiendama valdkondlikku lähenemisviisi konsulteerimisele valdkonnaülesema ja terviklikuma lähenemisviisiga, eriti kui tema ettepanekud mõjutavad paljusid huve (vt juhtum 948/2004/OV).

● Arvestades küsimust, mille kohta komisjon pidi aru andma (kodakondsust käsitlevate aluslepingu sätete kohaldamine), on väga raske ette kujutada, et aruande saaks koostada ilma kolmandatelt isikutelt teavet kogumata. Huvitatud isikutega konsulteerimine oleks seega olnud hea haldustava (vt juhtum 406/2008/VIK).

● Kui komisjon korraldab kohtumisi sidusrühmadega ja küsib nende seisukohti konkreetses küsimuses, peaks ta tagama, et esitatud arvamused dokumenteeritakse nõuetekohaselt, koostades täpsed protokollid (vt juhtum 0097/2008/JF ja võrrelge juhtumit 1935/2008/FOR). 

● Seadusandliku ettepaneku esitamisel peaks komisjonil olema võimalik esitada täielik ja kergesti arusaadav ülevaade võetud meetmetest ja selle ettevalmistamisse kaasatud üksustest (vt juhtum 875/2011/JF).

● Komisjon peaks tagama, et kõik Euroopa kodanikud mõistaksid tema avalikke konsultatsioone, mis tuleks põhimõtteliselt avaldada kõigis ametlikes keeltes (vt juhtumid 0640/2011/AN ja 875/2011/JF).

● Võrdne osalemine on ohus, kui asjakohane teave ettepaneku kohta tehakse kättesaadavaks ainult ühes keeles (vt juhtum 3419/2008/KM).

Käimasolevad uurimised

Teadmiseks: ombudsman uurib praegu järgmisi kaebuse esitajate väiteid:

● komisjon ei korraldanud enne elektroonilise side Euroopa ühtset märgist käsitleva määruse ettepaneku (COM(2013) final 627) vastuvõtmist piisavat avalikku konsultatsiooni ega mõjuhinnangut (vt juhtum 904/2014/OV).

● komisjon ei järginud konsulteerimise miinimumnõudeid seoses loeteluga projektidest, mis esitati võimalike ühishuviprojektidena energiataristu valdkonnas (vt juhtum 240/2014/SID).

● Euroopa Toiduohutusameti (EFSA) avalik konsultatsioon glüfosaadi heakskiidu pikendamise kohta ei ole kasutajasõbralik, sest sellega nõutakse i) elektroonilise vormi kohustuslikku kasutamist ja ii) vastutuse välistamise klausli allkirjastamist, et saada pikendamise hindamisaruande koopia (vt juhtum 0952/2014/OV).

● EFSA ei käsitlenud nõuetekohaselt geneetiliselt muundatud putukate allaneelamise küsimust oma 2012. aasta juunis konsulteerimiseks välja antud geneetiliselt muundatud loomade keskkonnariski hindamise juhenddokumendi kavandis (vt juhtum 0346/2013/SID).

5. Euroopa haldusmenetlusõigus

Euroopa Parlament võttis 14. jaanuaril 2013 vastu Berlingueri raporti, milles palutakse komisjonil esitada ettepanek võtta vastu määrus Euroopa haldusmenetlusõiguse kohta. Ombudsman on avalikult teatanud, et kodanike ja ELi institutsioonide huvides oleks, kui komisjon reageeriks Berlingueri aruandele positiivselt. Aruandele vastates võiks komisjon teha algatuse, et lisada säte konsulteerimise kohta [3].  Lähtepunktiks võiks olla järgmine:

Iga olulise poliitilise algatuse ja iga olulise üldkohaldatava (seadusandliku või muu) õigusakti ettepaneku ettevalmistamine komisjoni poolt hõlmab tavaliselt a) mõjuhinnangut ja b) laiaulatuslikku konsulteerimist mõjutatud huvidega.

a) Komisjon korraldab ja viib läbi mõjuhinnanguid vastavalt järgmistele põhimõtetele:

(...)

b) Komisjon korraldab ja viib läbi konsultatsioone (sealhulgas mõjuhinnangute osaks olevaid konsultatsioone) vastavalt järgmistele põhimõtetele:

i) Õigeaegsus. Konsultatsiooni eesmärk on kaasata huvitatud isikud poliitika väljatöötamisse etapis, kus nad saavad veel mõjutada selle poliitika peamiste eesmärkide, rakendamismeetodite, tulemusnäitajate ja vajaduse korral esialgsete põhijoonte sõnastamist.

ii) Selgus. Kõik konsultatsioonidega seotud teatised peaksid olema selged ja kokkuvõtlikud ning sisaldama kogu vajalikku teavet, et hõlbustada vastamist. Üldsusele suunatud konsultatsioonid avaldatakse kõigis ametlikes keeltes.

iii) Läbipaistvus. Teade kõikide huvitatud isikutega peetud konsultatsioonide kohta avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas. Teade sisaldab lühiülevaadet väljatöötatavatest küsimustest, kellel palutakse vastata, ja kasutatavatest mehhanismidest. Konsultatsioonidokumendid tehakse üldsusele kättesaadavaks vähemalt taotluse korral. Konsultatsioonide käigus saadud vastused on üldsusele kättesaadavad kooskõlas määrusega (EÜ) nr 1049/2001. Võimaluse korral tehakse sellised vastused internetis kättesaadavaks.

iv) Üldsuse osalemine. Iga isik võib konsultatsioonile vastata, olenemata sellest, kas teda kutsutakse seda tegema või mitte.

 

[1] Komisjon viib praegu läbi avalikku konsultatsiooni oma mõju hindamise suuniste üle. Ombudsman võib tulevikus kaaluda komisjoni mõjuhindamismenetluste omaalgatuslikku uurimist.

[2] Komisjoni teatis: Konsulteerimis- ja dialoogikultuuri tugevdamine – üldpõhimõtted ja miinimumnõuded komisjoni konsulteerimiseks huvitatud pooltega, KOM(2002) 704 (lõplik), Brüssel, 11.12.2002.

[3] Komisjon võiks lisada ka sätte mõju hindamise kohta, kuigi seda aspekti siin ei käsitleta.