Ombudsmani ettepanekute kokkuvõte

1. Põhiõiguste harta, millele Lissaboni leping annab nüüd aluslepingutega samaväärse õigusjõu, sisaldab kodanike õigust heale haldusele. Finantsmääruses tuleks seda uut sätet arvesse võtta, andes ametnikele suuniseid selle kohta, kuidas nad peaksid tagama nii usaldusväärse finantsjuhtimise kui ka hea halduse. Eelkõige tuleks selgitada, et finantsvastutusega isikute ülesanne ei ole kõrvaldada kõik veariskid, vaid järgida läbipaistval viisil pikaajalist strateegiat, mille eesmärk on nii finantsriskide tuvastamine ja juhtimine kui ka hea halduse edendamine.
2. Toetuse taotlejad peaksid saama teavet neile kättesaadavate õiguskaitsevahendite kohta.
3. Eelarvevahendite käsutajatel peaks olema võimalik alusetult makstud summa sissenõudmisest loobuda, kui sissenõudmine oleks vastuolus õigusega heale haldusele või kui sissenõudmine oleks juhtumi asjaolusid arvestades rõhuv või ebaõiglane.
4. Finantsmääruses tuleks erandjuhtudel ette näha ex gratia maksed, et hüvitada varaline kahju, tõsised ebamugavused või haldusomavolist põhjustatud tõsised raskused.
5. Automaatse viivise künnis tuleks makse hilinemise korral läbi vaadata. Võlausaldajaid, kelle suhtes ei kohaldata automaatset viivist, tuleks teavitada nende õigusest nõuda viivist.
6. Alltöövõtjaid ja töövõtjate töötajaid tuleks teavitada ja neile tuleks anda võimalus vastata, kui ELi institutsioon kritiseerib nende tulemusi.

Sissejuhatus

Euroopa Komisjon korraldab avaliku konsultatsiooni finantsmääruse ja selle rakenduseeskirjade teise läbivaatamise kohta. Konsultatsioonidokumendi [1] kohaselt esitab komisjon oma ettepanekud 2010. aasta keskel. Komisjon leiab, et kaks teemat puudutavad ELi vahendite saajaid ja potentsiaalseid vahendite saajaid kõige otsesemalt. Need teemad on järgmised:

- toetuste andmine;

- Finantstoimikute käsitlemine komisjonis.

Komisjon märgib, et ta oleks tänulik ka panuse eest, mis on seotud muude finantsmäärusega hõlmatud teemadega.

Euroopa Ombudsman on käsitlenud suurt hulka kaebusi, mille puhul finantsmääruse ja/või komisjoni rakendusmääruse sätted on osutunud asjakohaseks [2]. Ta on korraldanud ka mitu omaalgatuslikku uurimist finantsmäärusega seotud teemadel. Käesolev vastus konsultatsioonile põhineb ombudsmani 14 aasta pikkusel kogemusel nende juhtumitega [3]. Selles võetakse arvesse ka ombudsmani arutelusid ja kohtumisi ELi institutsioonide liikmete ja töötajatega [4] ning organisatsioonidega, kes on ELi vahendite saajad või esindavad neid (kutseliidud, kaubanduskojad, valitsusvälised organisatsioonid).

Ombudsmani ettepanekud käsitlevad järgmist:

- finantsmääruse eesmärgid seoses riskidega;

- teave õiguskaitsevahendite kohta;

- alusetult makstud summade tagasinõudmisest loobumine;

- viivis hilinenud maksmise korral;

- alltöövõtjate ja töötajate õigused;

- Ex gratia maksed haldusomavoli erandjuhtudel.

Need ettepanekud on asjakohased komisjoni poolt kindlaks määratud kahe teema puhul, kuid neid kohaldatakse ka laiemalt. Neid selgitatakse üksikasjalikult allpool.

Käesolevas vastuses ei käsitleta küsimusi, mis on seotud varajase hoiatamise süsteemiga, mille kohta ombudsman on praegu algatanud omaalgatusliku uurimise [5].

1 Finantsmääruse eesmärgid seoses riskidega

ELi ja selle institutsioone rahastavad lõppkokkuvõttes Euroopa kodanikud. Kodanikel on üldiselt õigus eeldada, et institutsioonid käitlevad nende raha targalt ja nõuetekohaselt ning võtavad eelkõige asjakohaseid meetmeid, et vältida rahaliste vahendite väärkasutust või omastamist. Lisaks on põhiõiguste harta (millele Lissaboni leping annab aluslepingutega samaväärse õigusjõu) artiklis 41 sätestatud, et igaühel on õigus sellele, et liidu institutsioonid, organid ja asutused käsitleksid tema küsimusi erapooletult, õiglaselt ning mõistliku aja jooksul. Õigus heale haldusele kehtib ka finantsküsimustes, nagu lepingud ja toetused.

Santeri komisjoni kokkuvarisemine 1999. aastal oli ELi institutsioonide, eriti komisjoni jaoks traumaatiline sündmus. Selle põhjustanud probleemide lahendamiseks võimaluste otsimine tõi kaasa palju muutusi, enamasti paremaks. Üheks tagajärjeks oli siiski toetada seisukohta, et finantsriski ideaalne tase ELi institutsioonides on null. Sellega seoses on oluline mitte segi ajada finantsvigade nullriski pettuse nulltolerantsi poliitikaga. Viimati nimetatud poliitika peaks tähendama, et alati, kui avastatakse pettus, kohaldatakse kriminaal- ja distsiplinaarmeetmeid. Nulltolerants on selles mõttes nii väärtuslik kui ka saavutatav, kuid ainult väga väike osa igal aastal esinevatest finantsvigadest on seotud pettusega [6].

Poliitika, mille eesmärk on vähendada finantsvigade taset nullini, on määratud läbikukkumisele, sest vigade vältimiseks tehtavate jõupingutuste tasuvus väheneb: lõppkokkuvõttes tähendaks veariski puudumine nullaktiivsust.

Praktikas viib filosoofia, et mis tahes viga on vastuvõetamatu, aeglase halduse või isegi inertsini, sest see toob kaasa liiga üksikasjalikud ja keerulised menetlused ning soodustab meeleseisundit, milles ametnikud püüavad vältida isiklikku ohtu, et neid peetakse vigade eest vastutavaks. Need tagajärjed on eriti tõenäolised siis, kui finantsviga on ekslikult võrdsustatud pettusega.

Selliste asjaolude lõpptulemus on see, et institutsioonidel on raske austada nendega finantstehinguid tegevate isikute õigust heale haldusele. Mõju ELi kuvandile on negatiivne, eriti kuna koormus on eriti suur üksikisikute ja VKEde jaoks, kellel on raskem pangalaenu saada kui suurettevõtjatel ning kes seetõttu võivad end ELi lepingute ja toetuste pärast konkureerimisest välja tõrjuda.

Praegune läbivaatamine peaks tagama, et lisaks usaldusväärsele finantsjuhtimisele soodustatakse ja edendatakse finantsmäärusega õigust heale haldusele. Sellega seoses annab läbivaatamine ka peamistele ELi eelarvega tegelevatele institutsioonidele (Euroopa Parlament, nõukogu, komisjon ja kontrollikoda) võimaluse teavitada üldsust vahetegemisest i) nulltolerantsi pettuste avastamisel ja ii) mõistliku ja asjakohase finantsriski taseme aktsepteerimisel. Seda saaks hõlbustada finantsmääruse muutmisega, et teha selgeks, et finantsvastutusega isikute ülesanne ei ole kõrvaldada kõik veariskid, vaid tuvastada ja juhtida finantsriske läbipaistval viisil.

See muudatus tooks kasu kodanikele üldiselt, edendades institutsioonide paremat toimimist. See tooks kasu ka kodanikele, ettevõtjatele (eelkõige VKEdele) ja ühendustele, vähendades halduskoormust, millega nad ELi institutsioonidega suhtlemisel kokku puutuvad.

2 Teave õiguskaitsevahendite kohta

Ombudsmanil on hea meel märkida, et pärast 2007. aasta läbivaatamist [7] hõlmavad ELi institutsioonidele rakendusmääruse artikli 149 lõikega 3 pandud kohustused edutute pakkujate teavitamist neile kättesaadavatest õiguskaitsevahenditest.

Puudub aga nõue teavitada toetuse mitteedukaid taotlejaid õiguskaitsevahenditest.

Euroopa hea halduse tava eeskirjas on sätestatud:

Asutuse otsus, mis võib kahjustada eraisiku õigusi või huve, peab sisaldama märget otsuse vaidlustamise võimaluste kohta. Selles märgitakse eelkõige õiguskaitsevahendite laad, asutused, kus neid saab kasutada, ning nende kasutamise tähtajad. (Artikkel 19)

Ombudsman märgib, et hiljutine kohtupraktika kinnitab toetusetaotluse tagasilükkamise otsuse tühistamise hagi vastuvõetavust ühenduse kohtutes [8].

Seetõttu leiab ombudsman, et rakendusmääruse asjakohases sättes (artikkel 179) oleks asjakohane nõuda, et toetustaotluse tagasilükkamise korral antaks teavet olemasolevate õiguskaitsevahendite kohta.

3 Alusetult makstud summade tagasinõudmisest loobumine

Rakendusmääruse artiklis 87 on sätestatud, et eelarvevahendite käsutaja võib sissenõudmisest loobuda üksnes järgmistel juhtudel:

a) kui eeldatavad sissenõudmiskulud oleksid suuremad kui tagasinõutav summa ja loobumine ei kahjustaks ühenduse mainet;

b) kui saadaolevat summat ei ole võimalik sisse nõuda selle vanuse või võlgniku maksejõuetuse tõttu;

c) kui tagasinõudmine ei ole kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.

ELi eelarvesse tasumisele kuuluvate summade sissenõudmisest loobumine peaks olema erandlik meede ning seda lubavat sätet tuleks tõlgendada ja kohaldada kitsendavalt. Ombudsman on siiski käsitlenud mitmeid juhtumeid, kus asjaomane institutsioon on tõlgendanud ja kohaldanud artiklit 87 nii kitsalt, et see on ebamõistlik. Peale selle, kui loobumisotsusest on keeldutud, näivad institutsioonid olevat erakordselt tõrksad oma seisukohta muutma. Näiteks ühel juhul oli asjaomane institutsioon teinud makseid kodanikule, kes oli surnud ametniku pärija. Üks makse tehti ekslikult ja institutsioon püüdis asjaomast summat mitu aastat hiljem tagasi nõuda. Kaebuse esitaja vaidlustas abi tagasinõudmise põhjendusega, et i) ta tegutses heauskselt; ii) krediidiasutus või investeerimisühing taotles tagasimaksmist alles neli ja pool aastat pärast makse tegemist; iii) ta ei olnud teadlik asjaomasel pangakontol olevatest summadest traagiliste asjaolude tõttu, nimelt seetõttu, et ta kaotas lühikese aja jooksul mitu oma pereliiget; ning iv) vabaühenduse vabatahtliku töötajana ei olnud tal vahendeid selle summa tagasimaksmiseks. Ombudsman nõustus kaebuse esitajaga. Institutsioon lükkas sõbraliku lahenduse ettepaneku siiski tagasi ja enne sissenõudekorralduse tühistamisega nõustumist pidi ombudsman esitama soovituse projekti [9].

Sellistel juhtudel kaalub oht Euroopa Liidu hea halduse mainele oluliselt üles asjaomaste summade tagasinõudmisest ühenduse eelarvele tuleneva võimaliku kasu. Ombudsmani arvates oleks sellistel juhtudel tagasinõudmine vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega ja sellest tuleks seetõttu loobuda vastavalt rakendusmääruse artikli 87 punktile c, nagu see on praegu olemas. Kahtluste vältimiseks ja edasiste selliste juhtude vältimiseks tuleks viimati nimetatud sätet siiski täpsustada.

Nagu eespool mainitud, on põhiõiguste harta artiklis 41 (õigus heale haldusele) sätestatud, et igaühel on õigus sellele, et tema küsimusi käsitletakse erapooletult, õiglaselt ja mõistliku aja jooksul (rõhuasetus lisatud). Seda õigust tuleks rakendusmääruse artikli 87 punktis c sõnaselgelt mainida, et see viitaks juhtudele, „kui tagasinõudmine on vastuolus õigusega heale haldusele või proportsionaalsuse põhimõttega, eelkõige seetõttu, et see oleks asjaolusid arvestades rõhuv või ebaõiglane. “.

See muudatus annaks institutsioonidele selgelt märku vajadusest võtta pärast Lissaboni lepingu jõustumist arvesse õigust heale haldusele.

Järjepideva lähenemisviisi tagamiseks oleks kasulik, kui institutsioonide haldusjuhid (kes kohtuvad korrapäraselt) uuriksid korrapäraselt, kuidas muudetud sätet praktikas kohaldatakse.

4 Ex gratia maksed haldusomavoli korral

Haldusomavoli korral on vabandamine ja vea parandamine kaebuse esitaja jaoks tavaliselt piisav õiguskaitsevahend. Erandjuhtudel, kui haldusomavoli on põhjustanud kaebuse esitajale materiaalset kahju, tõsiseid ebamugavusi või tõsiseid kannatusi, võib olla asjakohane rahaline hüvitis.

Vastavalt oma põhikirja [10] artikli 3 lõikele 5 otsib ombudsman haldusomavoli tuvastamisel võimaluse korral sõbralikku lahendust.  Ombudsman on märkinud, et institutsioonid on olnud väga tõrksad tegema koostööd nendel vähestel juhtudel, mille puhul ta on pakkunud välja sõbraliku lahenduse, mis koosneks rahalisest hüvitisest või sisaldaks seda. Peamine põhjus näib olevat seisukoht, et sellised maksed eeldavad, et lepingulise või lepinguvälise vastutuse tingimused on täidetud. Kuna need tingimused hõlmavad institutsiooni käitumise ebaseaduslikkust, ei ole vastumeelsus ombudsmani ettepanekutega nõustuda üllatav. Lisaks võivad institutsioonid karta, et rahalise hüvitamisega nõustumist võib tõlgendada õigusliku vastutuse tunnistamisena, mis tooks neile kaasa kahju hüvitamise hagi esitamise.

Ombudsman leiab, et eespool nimetatud probleemid ei ole põhjendatud. Ühenduse kohtute praktikast nähtub selgelt, et ombudsmani haldusomavoli tuvastamine ei tähenda tingimata, et asjaomase institutsiooni käitumine oli õigusvastane. Ombudsmani arvates tuleneb sellest kohtupraktikast, et rahaline hüvitamine kui haldusomavoli lahendus ei sõltu sellest, kas lepingulise või lepinguvälise vastutuse tingimused on täidetud. Lisaks rõhutab ombudsman järjekindlalt, et haldusomavoli rahaline hüvitamine on ex gratia ja sellega ei kaasne õiguslikku vastutust.

Isegi kui institutsioonid nõustuvad ombudsmani seisukohtadega selles küsimuses, ei pruugi nad siiski nõustuda rahalise hüvitamisega põhjusel, et kui lepingulise või lepinguvälise vastutuse tingimused ei ole (vähemalt väidetavalt) täidetud, puudub õiguslik alus ex gratia maksmiseks.

Seetõttu leiab ombudsman, et finantsmääruses ja rakendusmääruses oleks kasulik tunnustada haldusomavoli rahalise hüvitamise võimalust. Selleks võiks finantsmäärusesse lisada uue artikli 179b järgmises sõnastuses:

Rakenduseeskirjadega nähakse ette ex gratia maksete lubamine erandjuhtudel, kui on tegemist materiaalse kahju, tõsiste ebamugavuste või haldusomavolist põhjustatud tõsiste kannatustega.

Rakendusmääruse vastav säte võiks olla uus artikkel 265b järgmiselt:

1 Iga institutsioon sätestab oma sise-eeskirjades tingimused ja korra, mille alusel delegeeritakse volitus lubada teha ex gratia makseid erandjuhtudel, kui on tegemist olulise kahju, tõsiste ebamugavuste või haldusomavolist põhjustatud tõsiste raskustega.

Iga institutsioon saadab igal aastal eelarvepädevatele institutsioonidele aruande lõikes 1 osutatud maksete kohta, mille summa on vähemalt 5000 eurot. Komisjoni puhul lisatakse see aruanne finantsmääruse artikli 60 lõikes 7 osutatud iga-aastaste tegevusaruannete kokkuvõttele.

Nagu ka erandi puhul (eespool punkt 3) ja pidades silmas ühtse lähenemisviisi tagamist, võib institutsioonide haldusjuhtidel olla kasulik korrapäraselt kontrollida, kuidas uut sätet praktikas kohaldatakse.

5 Viivis hilinenud maksmise korral

Ühenduse institutsioonide hilinenud maksete probleem on tekitanud ombudsmanile palju kaebusi ja viinud omaalgatuslike uurimisteni, millest üks on pooleli [11].

Ombudsman märgib, et pärast 2007. aasta läbivaatamist [12] näeb rakendusmääruse artikkel 106 ette automaatse viivise maksmisega hilinemise korral. Erandkorras, kui intress on 200 eurot või väiksem, makstakse see välja üksnes juhul, kui võlausaldaja esitab taotluse kahe kuu jooksul. See on märkimisväärne edasiminek võrreldes varasema olukorraga, kus võlausaldaja pidi konkreetselt nõudma intressi maksmist. Kuid nagu ombudsman on juba märkinud,[13] on paljudel juhtudel, kui kodanikele või väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele maksmisega viivitatakse liigselt, tasumisele kuuluv intress tõenäoliselt väiksem kui 200 eurot.

Ombudsman ei välista võimalust, et intressi arvutamine ja maksmine iga hilinenud makse puhul võib põhjustada ELi institutsioonidele ebaproportsionaalset halduskoormust. Ombudsman ei ole siiski teadlik õiguslikust või muust alusest, mille põhjal 200 euro suurune künnis valiti. Lisaks näib see arv olevat liiga suur, et kujutada endast mõistlikku kompromissi võlausaldajate õiguste ja tarbetu haldustöö vältimise vajaduse vahel. Seetõttu soovitab ombudsman komisjonil künnise vajalikkus läbi vaadata. Kui komisjon leiab, et künnis tuleks säilitada, tuleks esitada üksikasjalikud tõendid selle taseme põhjendamiseks. Lisaks ei tohiks sellisel juhul takistada võlausaldajaid intressi nõudmast, isegi kui summa on minimaalne. Selleks tuleks neile anda selget teavet nende õiguste kohta.

6 Alltöövõtjate ja töötajate õigused

Komisjon rakendab paljusid ELi programme lepingute sõlmimise teel. Paljudel juhtudel sõlmib töövõtja allhankelepinguid. Komisjonil ei ole lepingulisi kohustusi alltöövõtjate ega töövõtjate ja alltöövõtjate töötajate ees. Lisaks ei anna finantsmäärus ega rakendusmäärus sellistele isikutele õigusi.

Selline olukord võib kaasa tuua menetlusliku ebaõigluse; eelkõige juhul, kui komisjon annab alltöövõtja või töötaja töötulemustele negatiivse hinnangu. Näiteks ühe juhtumi puhul, mida ombudsman käsitles, nõudis komisjon kaebuse esitaja eemaldamist projekti meeskonnajuhi ametikohalt, kuigi tema tööandja oli tema tulemustega rahul ja teatas talle, et ta vallandatakse üksnes komisjoni tungivate nõudmiste tõttu [14]. Sellistel juhtudel ei pruugita isikut, kelle tulemuslikkust komisjon negatiivselt hindab, isegi mitte teavitada negatiivse hinnangu üksikasjadest, rääkimata võimalusest esitada oma seisukoht.

Ombudsmani arvates on selline olukord ebaõiglane ja vastuolus õigusega heale haldusele. Seetõttu teeb ombudsman ettepaneku, et finantsmääruses ja/või rakendusmääruses tuleks sätestada, et alltöövõtjaid ja töötajaid tuleb teavitada ja neile tuleb anda võimalus vastata, kui mõni ELi institutsioon kritiseerib nende tegevust.

 

P. Nikiforos Diamandouros

---

[1] http://ec.europa.eu/budget/library/consultations/FRconsult2009/consultation_paper_en.pdf

[2] nõukogu 25. juuni 2002. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002, mis käsitleb Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust (EÜT L 357, lk 1; ELT eriväljaanne 01/04, lk 74); Komisjoni 23. detsembri 2002. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 2342/2002, millega kehtestatakse Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust käsitleva nõukogu määruse (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 üksikasjalikud rakenduseeskirjad (EÜT L 357, lk 1; ELT eriväljaanne 01/04, lk 74), viimati muudetud 23. aprilli 2007. aasta määrusega (EÜ, Euratom) nr 478/2007 (ELT L 111, lk 13).

[3] Esialgse andmebaasiotsingu käigus tehti kindlaks 136 otsust ja 10 soovituse projekti, milles mainiti finantsmäärust. Mõned neist juhtumitest puudutasid juba muudetud sätteid.

[4] Mugavuse huvides kasutatakse käesolevas vastuses mõistet „institutsioon“, et viidata kõigile ELi institutsioonidele, organitele ja asutustele. Kui viidatakse institutsioonile EÜ asutamislepingu artikli 7 tähenduses, on mõiste „institutsioon” kapitaliseeritud.

[5] OI/3/2008/FOR. Omaalgatusliku uurimise üksikasjad on kättesaadavad internetis: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/initiatives.faces

[6] Aastatel 2004–2007 teatas kontrollikoda Euroopa Pettustevastasele Ametile (OLAF) keskmiselt 3,5 pettusekahtluse juhtumist aastas: vt kontrollikoja teatis ELi 2007. aasta eelarvet käsitleva 2007. aasta aruande kohta.

[7] Komisjoni 23. aprilli 2007. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 478/2007, millega muudetakse määrust (EÜ, Euratom) nr 2342/2002, millega kehtestatakse Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust käsitleva nõukogu määruse (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 üksikasjalikud rakenduseeskirjad (ELT L 111, lk 13).

[8] Euroopa Kohtu 5. märtsi 2009. aasta määrus kohtuasjas C-183/08 P: komisjon vs. Provincia di Imperia, millega jäeti ilmselge põhjendamatuse tõttu rahuldamata komisjoni apellatsioonkaebus Esimese Astme Kohtu otsuse peale kohtuasjas T-351/05: Provincia di Imperia vs. komisjon, EKL 2008, lk II-241.

[9] Juhtumid 1617/2005/JF ja 902/2007/RT. Ombudsmani otsused on kättesaadavad Internetis aadressil: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/2910/html.bookmark, http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/3327/html.bookmark

[10] Euroopa Parlamendi 9. märtsi 1994. aasta otsus 94/262/ESTÜ, EÜ, Euratom ombudsmani ülesannete täitmist reguleeriva korra ja üldtingimuste kohta (EÜT L 113, lk 15), viimati muudetud Euroopa Parlamendi 18. juuni 2008. aasta otsusega 2008/587/EÜ, Euratom (ELT L 189, lk 25).

[11] OI/1/2009/GG. Omaalgatusliku uurimise üksikasjad on kättesaadavad internetis: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/initiatives.faces

[12] Komisjoni 23. aprilli 2007. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 478/2007, millega muudetakse määrust (EÜ, Euratom) nr 2342/2002, millega kehtestatakse Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust käsitleva nõukogu määruse (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 üksikasjalikud rakenduseeskirjad (ELT L 111, lk 13).

[13] OI/5/2007/GG http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/3387/html.bookmark Vt punkt 1.10.

[14] Kohtuasi 2477/2005/GG. Ombudsmani otsus juhtumi kohta on kättesaadav internetis http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/2979/html.bookmark