Introducción

Queridos amigos y colegas, en primer lugar quiero dar las gracias al Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, Thomas Hammarberg, y al Defensor del Pueblo griego, Giorgos Kaminis, por la invitación a participar en esta Mesa Redonda.

En septiembre del año pasado, me dirigí a otra conferencia en Atenas, que el Comisario y el Defensor del Pueblo griego habían organizado conjuntamente con el Defensor de los Derechos Humanos de la Federación de Rusia. Comencé mi contribución en esa ocasión citando al primer ministro de Luxemburgo, Jean-Claude Juncker, quien describió las relaciones entre la Unión Europea y el Consejo de Europa como una «asociación entre nuestras dos organizaciones diferentes pero complementarias».

Con el mismo espíritu comparto hoy con ustedes algunas ideas sobre el fortalecimiento de la independencia, la eficacia y la rendición de cuentas de los defensores del pueblo y las instituciones nacionales de derechos humanos.

Por supuesto, existen diferencias importantes entre esos dos tipos de "estructura nacional de derechos humanos", para utilizar la terminología del documento de antecedentes del Sr.

Las instituciones nacionales de derechos humanos desempeñan diversas funciones, algunas de las cuales se superponen a las de los defensores del pueblo. Sin embargo, según los «Principios de París», no desempeñan necesariamente la función básica de tramitación de reclamaciones de un defensor del pueblo.

También hay una variedad considerable en el mundo del ombudsman. El Defensor del Pueblo ha demostrado ser una institución muy flexible. Se ha adaptado prudentemente a diferentes entornos legales, políticos y culturales en todo el mundo. Se han establecido algunos ombudsman nacionales, incluidos ombudsmen en Europa, con un mandato específico para los derechos humanos. Muchos otros se ocupan de cuestiones de derechos humanos como parte de un mandato general para supervisar la administración pública.

En mi caso, por ejemplo, el artículo 195 del Tratado CE me faculta para investigar la "mala administración" en las actividades de las instituciones y organismos comunitarios. Desde el comienzo mismo de la actividad del Defensor del Pueblo Europeo, el término «mala administración» ha recibido una interpretación amplia. Abarca la violación de los derechos humanos, incluidos los derechos fundamentales que forman parte integrante de los principios generales del Derecho comunitario, así como otros tipos de ilegalidad y mal funcionamiento administrativo.

El Defensor del Pueblo Europeo también ha considerado sistemáticamente que las tres instituciones de la Unión Europea que proclamaron la Carta de los Derechos Fundamentales en la Cumbre de Niza de diciembre de 2000, es decir, el Parlamento Europeo, el Consejo de la UE y la Comisión Europea, deben respetar sus disposiciones, y que no hacerlo constituiría una mala administración.

El derecho a un recurso judicial es en sí mismo un derecho fundamental en virtud de la Carta. En los últimos años, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en Luxemburgo ha recurrido explícitamente a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos cuando se ocupa de cuestiones de derechos humanos y fundamentales como parte del Derecho comunitario.

Al hablar ante esta audiencia, no necesito insistir en que, junto con los tribunales y como complemento de ellos, los recursos no judiciales también tienen un papel vital que desempeñar a la hora de garantizar la protección efectiva de los derechos. El primer Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, Álvaro Gil-Robles, explicó el punto con mayor elocuencia en su respuesta a la Recomendación 1615 (2003) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa sobre «la institución del Defensor del Pueblo». Dijo:

A través de su independencia, flexibilidad y enfoque no conflictivo de las relaciones entre las personas y la administración pública, los defensores del pueblo tienen un papel clave que desempeñar en la protección de los derechos individuales.

(…) incluso cuando los mandatos de determinados Defensores del Pueblo no mencionan expresamente la protección de los derechos humanos, las violaciones de estos derechos por parte de las autoridades estatales constituyen claramente casos graves de «mala administración» y, como tales, son competencia de los Defensores del Pueblo.

Como Defensor del Pueblo Europeo, puedo tramitar las reclamaciones de ciudadanos o residentes de la Unión Europea que aleguen una violación de los derechos humanos o fundamentales por parte de una institución u órgano de la Unión Europea. Sin embargo, mis facultades se limitan a la realización de investigaciones y la elaboración de informes y recomendaciones. No puedo anular un acto jurídicamente vinculante ni someter asuntos al Tribunal de Justicia.

En la práctica, pocas de las denuncias que recibo alegan violación de los derechos humanos. Ello se debe principalmente a que las instituciones y órganos de la Unión Europea no ejercen los poderes coercitivos clásicos del Estado. No hay prisiones de la Unión, por ejemplo. Las instituciones y organismos comunitarios tampoco son responsables de la prestación de servicios públicos generales como la educación, la salud y el bienestar, aunque tienen ciertas responsabilidades para con su personal a este respecto. No obstante, el Defensor del Pueblo Europeo ha tramitado reclamaciones que plantean una amplia gama de cuestiones de derechos humanos, incluida la discriminación por motivos de edad y raza, los derechos de los niños y los derechos a un procedimiento justo, a la libertad de expresión, a la intimidad y a la salud.

También recibí una queja de un preso detenido en Alemania sobre el seguimiento de su correspondencia con el Defensor del Pueblo Europeo por parte de funcionarios de prisiones. No tenía ningún mandato para investigar la denuncia, ya que no era contra una institución u organismo comunitario. Sin embargo, dada la importancia del tema, escribí al Ministro de Justicia alemán, quien acordó promover una enmienda legislativa para permitir que los presos me escriban sin supervisión.

2 Red Europea de Defensores del Pueblo

Mis homólogos de los Estados miembros, es decir, los defensores del pueblo a nivel nacional, regional y local, son competentes para tramitar las denuncias de que las autoridades públicas que supervisan no han respetado el Derecho comunitario, incluidos los derechos fundamentales.

Por esta razón, mi institución siempre ha dado gran prioridad a la cooperación con los defensores del pueblo de los Estados miembros. Muy pronto, en 1996, se creó una forma flexible de cooperación voluntaria, en igualdad de condiciones. Sus objetivos son: a) promover el flujo de información sobre el Derecho comunitario y su aplicación; b) fomentar la difusión de las mejores prácticas; y c) facilitar la transmisión de las reclamaciones al Defensor del Pueblo correspondiente.

Esta cooperación se ha convertido en la "Red Europea de Defensores del Pueblo". La Red cuenta actualmente con casi 90 oficinas en 31 países, que cubren los niveles nacional y regional dentro de la Unión, así como el nivel nacional en los países candidatos a la adhesión a la UE, además de Noruega e Islandia.

Algunos miembros de la Red tienen un mandato centrado en los derechos humanos y los títulos de sus oficinas reflejan este hecho. A la vez que son competentes para tramitar reclamaciones individuales, también trabajan de forma proactiva en ,, por ejemplo, en:

• promover el conocimiento y el respeto de los derechos humanos en la administración pública y entre los ciudadanos;
• comentar las propuestas legislativas; y
• llevar a cabo investigaciones por iniciativa propia.

Otros defensores del pueblo de la Red, incluido el Defensor del Pueblo Europeo, también trabajan de forma proactiva. Lo hacemos en toda la gama de nuestros mandatos, que no se centran específicamente en los derechos humanos. En algunos países, la labor proactiva en materia de derechos humanos se ha confiado a otra institución, como una institución nacional de derechos humanos. A nivel de la Unión, se ha creado la recién creada Agencia de los Derechos Fundamentales para contribuir a la protección y promoción de los derechos fundamentales en la Unión Europea.

La Red Europea de Defensores del Pueblo se ocupa del Derecho comunitario en general. Además, los derechos fundamentales en virtud del Derecho comunitario son jurídicamente vinculantes para las autoridades públicas de los Estados miembros únicamente en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario.

Por estas razones, la Red no es una red de derechos humanos, al igual que los tribunales comunitarios no son tribunales de derechos humanos de una manera comparable al Tribunal Europeo de Derechos Humanos. No obstante, la experiencia de la Red Europea de Defensores del Pueblo durante más de una década puede ser una fuente útil de inspiración para pensar en una cooperación más estrecha en materia de derechos humanos entre las estructuras nacionales de derechos humanos y el Comisario de Derechos Humanos.

Desarrollaré este punto específicamente en relación con las cuestiones de independencia, eficacia y rendición de cuentas.

Independencia, eficacia y rendición de cuentas

Permítanme comenzar haciendo algunas observaciones generales sobre la relación entre esos tres conceptos.

En una sociedad democrática regida por el Estado de Derecho, toda autoridad pública debe rendir cuentas. La rendición de cuentas es un concepto rico, pero su elemento central es el deber de explicar y justificar las propias actividades en términos de criterios adecuados y con suficiente detalle.

La eficacia de un ombudsman depende fundamentalmente de que la institución sea demostrablemente imparcial y no partidista, a fin de merecer y ganarse la confianza del público. Esta es la razón de ser de la independencia como parte indispensable de la arquitectura de la institución del ombudsman.

Contrariamente a lo que a veces se supone, la independencia y la rendición de cuentas pueden ser, y deben ser, complementarias. La independencia no requiere la ausencia de rendición de cuentas. Más bien, requiere la existencia de formas adecuadas de rendición de cuentas, a través de las cuales la institución pueda demostrar su eficacia.

En el caso de un defensor del pueblo, se puede decir, en términos generales, que la eficacia exige que la tramitación de las reclamaciones sea rápida, adecuada para el caso de que se trate y basada en análisis y razonamientos que puedan convencer tanto a la opinión de los expertos como a la opinión pública en general.

Corresponde a cada institución del ombudsman demostrar su eficacia dentro de los acuerdos de rendición de cuentas que se le aplican a nivel nacional o regional en el que opera.

El hecho de que la rendición de cuentas de un defensor del pueblo sea nacional o regional es importante para la eficacia: el Defensor del Pueblo debe convencer a las personas que toman las decisiones que afectan a los denunciantes, junto con aquellos ante quienes los responsables de la toma de decisiones son ellos mismos responsables.

En este marco, la Red Europea de Defensores del Pueblo tiene por objeto prestar servicios prácticos a sus miembros, en los que puedan basarse, según consideren oportuno en sus propias circunstancias.

Compartimos las mejores prácticas, hacemos un seguimiento de los principales avances en el mundo de los defensores del pueblo e intercambiamos información sobre el Derecho de la UE.

Un papel clave en la Red lo desempeñan nuestros funcionarios de enlace, que actúan como el primer punto de contacto para otros miembros de la Red en cada institución. Por teléfono o correo electrónico, pueden intercambiar rápidamente información, de forma bilateral o multilateral, para ayudar a tratar los casos o identificar las mejores prácticas. Organizamos una reunión para los funcionarios de enlace cada dos años.

Otros recursos de la Red son un boletín periódico, un foro de debate electrónico y un servicio diario de noticias electrónicas.

El Boletín Europeo de Defensores del Pueblo es una herramienta valiosa para intercambiar información sobre el Derecho de la UE y las mejores prácticas. Las dos cuestiones más recientes incluyen artículos sobre, entre otras cosas, el reconocimiento mutuo de las cualificaciones en la Unión Europea, la legislación medioambiental europea y el acceso a la información medioambiental, el papel de los defensores del pueblo en la supervisión de las prisiones, la discriminación en el acceso al empleo, la libertad de expresión, los derechos de los niños y los problemas de migración y asilo.

Los foros de debate e intercambio de documentos del Defensor del Pueblo en Internet también son muy útiles, ya que permiten a las oficinas compartir información mediante la publicación de preguntas y respuestas. El año pasado se iniciaron varios debates importantes sobre cuestiones tan diversas como la supervisión independiente de las cárceles, el estatuto de residente permanente para los niños inmigrantes nacidos en la UE, la lucha contra la discriminación y la promoción de la igualdad de trato, y el derecho de voto en las elecciones locales en la UE.

El servicio electrónico de noticias, Ombudsman Daily News, se publica todos los días laborables y contiene artículos, comunicados de prensa y anuncios de oficinas de toda la Red.

El contenido del foro de debate incluye una lista autorizada de defensores del pueblo nacionales y regionales de los Estados miembros de la UE, Noruega, Islandia y los países candidatos a la adhesión a la UE. La lista se actualiza cada vez que cambian los datos de contacto de una oficina del Defensor del Pueblo y es un recurso indispensable para los Defensores del Pueblo de toda Europa.

En lo que respecta a la tramitación de los casos, la Red permite orientar al demandante hacia el defensor del pueblo correcto o trasladar los casos entre diferentes oficinas, a fin de obtener una ayuda eficaz para el demandante lo antes posible.

También hemos establecido un procedimiento informal a través del cual los defensores del pueblo nacionales o regionales pueden solicitar al Defensor del Pueblo Europeo respuestas por escrito a las preguntas sobre el Derecho europeo y su interpretación, especialmente las preguntas que surgen en la tramitación de casos específicos. El Defensor del Pueblo Europeo proporciona la respuesta directamente o, si es más apropiado, canaliza la consulta a otra institución u órgano de la UE para que responda.

Los comentarios que hemos recibido de otros miembros de la Red Europea de Defensores del Pueblo, algunos de los cuales están aquí hoy, han sido muy positivos en lo que respecta al valor añadido para ellos de su participación voluntaria en la Red. El énfasis en los servicios prácticos que son útiles para los miembros en su trabajo diario ha desempeñado un papel vital, creo, en el éxito de la Red y en garantizar que pueda desempeñar un papel modesto pero útil para ayudar a sus miembros a mejorar su propia eficacia.

En conclusión, por lo tanto, me gustaría desear al Comisario de Derechos Humanos todo el éxito posible en la organización de una cooperación más estrecha con las estructuras nacionales de derechos humanos y en el fortalecimiento de su independencia, eficacia y rendición de cuentas. Por mi parte, deseo asegurarle en público, como ya lo he hecho en privado, que mi personal y yo estamos dispuestos a proporcionar asesoramiento y ayuda práctica, de cualquier manera que mi mandato lo permita.

Gracias por su atención.