1 Introducción

Me complace y honra dirigirme a esta 4a Conferencia Internacional de Comisionados de Información.

Permítanme comenzar con algunas observaciones preliminares sobre el título que me dieron para mi presentación: «FOI: una perspectiva europea»

El término «libertad de información» (foI, por sus siglas en inglés) no se utiliza mucho en las instituciones de la Unión Europea. En cambio, hablamos de transparencia o apertura. A principios de este mes, por ejemplo, acogí con satisfacción la «Iniciativa Europea de Transparencia» de la Comisión.

A pesar de que se ha intentado distinguir entre ellas, la «transparencia» y la «apertura» de , tienden a utilizarse indistintamente. (La mejor explicación que he oído de por qué hay dos términos en lugar de uno, es que la transparencia se utilizó para traducir la «transparencia» francesa, porque los traductores no estaban familiarizados con la palabra inglesa «openness» en este contexto).

Otra frase que se usa ampliamente es el acceso público, especialmente a los documentos. Esto refleja la fuerte influencia nórdica en la forma en que se ha aplicado el principio de apertura a escala de la UE.

Por lo tanto, aunque el título menciona «FoI», hablaré de transparencia, apertura y acceso público.

También debo dar una advertencia preliminar sobre el otro elemento del título: «una perspectiva europea». De hecho, es una perspectiva europea, no la perspectiva europea, por tres razones.

En primer lugar, 46 países pertenecen ahora al Consejo de Europa, que ha elaborado recomendaciones útiles sobre el acceso del público a la información y los documentos oficiales (1). Sin embargo, me centraré en la Unión Europea, que tiene 25 Estados miembros, con dos más (Bulgaria y Rumanía) programados para unirse y otros llamando a la puerta.

En segundo lugar, hablaré, por razones que explicaré más adelante, de la apertura y el acceso del público a nivel de las instituciones de la Unión Europea, y no a nivel de los Estados miembros.

Por último, el Defensor del Pueblo Europeo es solo una de las instituciones europeas y es posible que tenga una perspectiva diferente de otras instituciones, como el Consejo o la Comisión.

Planeo hablar durante no más de media hora, a fin de dejar tiempo suficiente para las preguntas y el debate.

En la primera parte de mi presentación, explicaré la importancia de la apertura para la Unión Europea y cómo se ha desarrollado en los doce años posteriores a la entrada en vigor del Tratado de Maastricht.

A continuación, daré una visión general del marco jurídico para el acceso del público a los documentos en poder de las instituciones de la UE. Esto no será exhaustivo, ya que me centraré únicamente en determinadas cuestiones clave.

Por último, explicaré el sistema de recursos, que ofrece a los solicitantes una elección explícita entre el control judicial por parte del Tribunal de Justicia y el control no judicial por parte del Defensor del Pueblo Europeo.

2 Por qué la apertura es importante para la UE y cómo se ha desarrollado

Naturaleza de la Unión Europea y de sus instituciones

Explicar la importancia de la apertura para la Unión Europea requiere una breve explicación de lo que es la Unión, o mejor dicho, de lo que no es.

La Unión Europea no es un Estado. Quizás se describa mejor como un sistema de gobernanza multinivel. Las administraciones de los Estados miembros, a nivel nacional, regional y local, desempeñan el papel principal en la aplicación de muchos aspectos de la legislación y la política de la UE.

La Comisión se describe a menudo como el «ejecutivo» europeo, pero no es un gobierno. Aunque la Comisión es, en muchos sentidos, una burocracia clásica, gran parte de su relación con el mundo exterior se lleva a cabo a través de redes que involucran a una variedad de organizaciones públicas y privadas a diferentes niveles.

Por su parte, el Consejo tiene no sólo una, sino dos, identidades duales.

En primer lugar, es tanto supranacional como intergubernamental. Es decir, es una institución de la UE, pero su estructura hace que también funcione como una especie de proceso permanente de negociación diplomática entre los Estados miembros, a través de una densa estructura de comités.

En segundo lugar, el Consejo es un órgano legislativo, pero también tiene un papel ejecutivo, especialmente en relación con la cooperación policial y judicial y la política exterior y de seguridad común.

El Parlamento Europeo es elegido directamente, pero existe un amplio acuerdo en que la Unión Europea en su conjunto sufre un «déficit democrático», que se percibe como tecnocrático, elitista e inconexo con los ciudadanos de a pie.

Si bien el diagnóstico de déficit democrático es ampliamente compartido, hay menos acuerdo sobre el remedio.

La idea de una Europa federal todavía tiene sus defensores. Los críticos señalan que actualmente faltan las condiciones previas para la legitimidad de una estructura federal, en particular una esfera pública europea y una identidad europea ampliamente compartida. En el extremo, esta idea es empujada hasta el punto de decir que la democracia europea es imposible porque no hay demostraciones europeas, o personas.

La Constitución para Europa es un intento de reconocer explícitamente y racionalizar el sistema de gobernanza multinivel que se ha creado en la Unión Europea en los últimos cincuenta años. Para simplificar hasta el punto de la caricatura, la Constitución no representa más Europa, o menos Europa, sino un reconocimiento de la Europa que tenemos ahora. Sin embargo, aún no ha sido posible llegar a un acuerdo al respecto.

Apertura y democracia

Los problemas a los que se enfrenta ahora la Unión Europea -resumidos en la expresión «déficit democrático»- ya eran visibles en líneas generales cuando se negoció el Tratado de Maastricht a principios de los años noventa.

Parte de la respuesta en ese momento era un compromiso con la apertura; la idea es que la apertura del proceso de toma de decisiones refuerce el carácter democrático de las instituciones de la UE y que el acceso a la información promueva una opinión pública informada al permitir a los ciudadanos supervisar y controlar el ejercicio de las competencias conferidas a las instituciones de la UE (2).

El tiempo no me permite entrar en una discusión detallada del concepto de democracia. Solo diré que la apertura y el acceso público a la información desempeñan un papel esencial en una versión pluralista de la democracia, que está marcada por controles y equilibrios institucionales que median en el ejercicio del poder público y promueven su rendición de cuentas a los ciudadanos no solo en las elecciones periódicas, sino también entre ellos.

La concepción pluralista también mantiene un equilibrio entre los principios igualitarios y libertarios y proporciona condiciones óptimas para la observancia del estado de derecho y el respeto del disfrute de los derechos y obligaciones vinculados a él.

La calidad de una democracia pluralista depende en gran medida de su capacidad para ofrecer opciones, tanto políticas como personales. Es, o debería ser, obvio que la elección es más significativa cuando quienes la ejercen tienen acceso a la información que consideran relevante para su elección.

El acceso del público como derecho legal

Aunque hay poca o ninguna oposición abierta a nivel de la UE a la idea de que la apertura está vinculada a la democracia en las formas que he descrito, existe un debate sobre la naturaleza jurídica precisa de los derechos de acceso a los documentos y la información.

Algunos de los argumentos a favor del acceso del público son fundamentales: por ejemplo, que reduce la corrupción y aumenta la eficiencia y la eficacia de las autoridades públicas, como afirma el Consejo de Europa en su Recomendación de 2002 sobre el acceso a los documentos oficiales (3).

Además, aunque el Tribunal Europeo de Derechos Humanos protege firmemente el papel de la prensa en la difusión de información e ideas al público (4), no reconoce una obligación general de las autoridades públicas de facilitar el acceso a la información oficial, ni ningún derecho a obtener dicha información (5).

El hecho de que existan razones instrumentales para favorecer el acceso público y la falta de reconocimiento del acceso público como un derecho humano en el marco del Convenio Europeo de Derechos Humanos han llevado a algunas personas a argumentar, en esencia, que el acceso público es simplemente una elección política del legislador, más que un derecho fundamental.

Por otra parte, algunos comentaristas sostienen que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia implica lógicamente que el acceso del público es de hecho un derecho fundamental en virtud del Derecho de la UE. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no lo ha definido expresamente como tal, o al menos no lo ha definido todavía.

Esto es más que semántica. Si el acceso del público fuera un derecho fundamental en virtud del Derecho de la Unión, dicho derecho sería vinculante no solo para las instituciones de la Unión, sino también para los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión.

En la actualidad, sin embargo, las obligaciones del Derecho de la UE de los Estados miembros de facilitar el acceso del público se limitan a ámbitos específicos. El ámbito más importante es el medio ambiente, para el que se actualizó la Directiva pertinente en 2003, a fin de tener en cuenta el Convenio de Aarhus (6).

En su reciente Iniciativa para la Transparencia, la Comisión también plantea la cuestión de si los Estados miembros deben estar legalmente obligados a revelar a los beneficiarios de determinados fondos de la UE.

En general, sin embargo, el marco jurídico de la UE para el acceso del público no se aplica a los Estados miembros y existe una gran variedad de leyes y prácticas nacionales al respecto.

El desarrollo del derecho de acceso a escala de la UE

Como mencioné hace unos minutos, el compromiso de la Unión Europea con la apertura se remonta al Tratado de Maastricht. El primer referéndum danés en el que se rechazó dicho Tratado dio un nuevo impulso a la búsqueda de una mayor apertura como forma de reforzar la legitimidad de la Unión.

Poco después de la entrada en vigor definitiva del Tratado en noviembre de 1993, el Consejo y la Comisión adoptaron un Código de conducta común sobre el acceso del público a los documentos (7). Aunque el Código era un importante paso adelante, tenía tres limitaciones principales:

1. En primer lugar, se aplicaba únicamente al Consejo y a la Comisión, no a las demás instituciones y órganos de la Unión;
2. En segundo lugar, sólo se refería a documentos de los que la Comisión o el Consejo fueran los autores. Se excluyeron los documentos recibidos del exterior (por ejemplo, de entidades privadas, otras instituciones o Estados miembros)(8);
3. Por último, no se exigía la presentación de registros públicos de documentos. Esto limitó gravemente la utilidad de las normas, en particular en un sistema de gobernanza caracterizado por una gran dependencia de redes y comités que son difíciles de cartografiar desde el exterior, o incluso desde el interior.

El Defensor del Pueblo Europeo abordó la primera de estas limitaciones mediante dos investigaciones por iniciativa propia en 1996 y 1999. Esto dio lugar a que casi todas las demás instituciones y órganos de la UE (incluidos, por ejemplo, el Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo) adoptaran normas sobre el acceso del público.

El Defensor del Pueblo también tramitó reclamaciones contra el Consejo y la Comisión por falta de registros (9).

La respuesta del Consejo fue informar al Defensor del Pueblo de que había acordado crear un registro a partir de principios de 1999.

La Comisión reaccionó a un proyecto de recomendación de crear un registro aceptando el principio, pero pidiendo más tiempo. En respuesta, el Defensor del Pueblo sugirió que los registros públicos podrían proceder de parte de la aplicación por parte de la Comisión del artículo 255 del Tratado CE, introducido por el Tratado de Ámsterdam.

Dicho artículo establece que todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, sin perjuicio de los principios generales que establezca el Derecho derivado.

A su debido tiempo, la Comisión incluyó efectivamente un requisito de registros públicos en su propuesta de Reglamento para aplicar el artículo 255 y la medida finalmente adoptada, el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 (10), incluye ese requisito.

3 Principales características del marco jurídico

El Reglamento 1049/2001 constituye ahora el marco jurídico básico para el análisis del derecho de acceso del público a los documentos en poder de las instituciones y organismos de la UE.

El Reglamento se aplica directamente al Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo y se ha ampliado ad hoc para abarcar determinadas agencias de la UE. Muchas de las demás instituciones y organismos que adoptaron normas sobre el acceso del público a raíz de las investigaciones por iniciativa propia del Defensor del Pueblo las revisaron posteriormente en consonancia con los principios del Reglamento.

A diferencia del anterior Código de conducta, el Reglamento 1049/2001 se aplica a todos los documentos en poder de la institución u organismo de que se trate, incluidos los recibidos del exterior.

El artículo 4 del Reglamento establece excepciones al derecho de acceso. La mayoría de las excepciones incluyen una «prueba de daños»: es decir, la excepción se aplica si la divulgación supondría un perjuicio para la protección de los intereses de que se trate.

Además, algunas excepciones están sujetas a la posibilidad de un interés público superior en la divulgación. Este es el caso de la protección de: intereses comerciales; procedimientos judiciales y asesoramiento jurídico; y la finalidad de las inspecciones, investigaciones y auditorías. Si existe un interés público superior, existe una «excepción a la excepción» y debe concederse el acceso del público.

Sin embargo, no existe ninguna posibilidad de que la divulgación revista un interés público superior en lo que respecta a las excepciones relativas a: seguridad pública; asuntos militares y de defensa; las relaciones internacionales; política financiera, monetaria o económica; y la protección de la intimidad y la integridad de la persona.

Una versión más sólida de la prueba de daños se aplica a la excepción destinada a permitir a las instituciones un denominado «espacio para pensar». La excepción solo se aplica si la divulgación perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de la entidad. También existe la posibilidad de un interés público superior en la divulgación.

El Reglamento hace una distinción entre los casos en que la institución aún no ha terminado de pensar; es decir, cuando aún no se ha pronunciado sobre el asunto al que se refiere el documento y aquellos en los que el período de reflexión ha terminado porque la decisión ya se ha tomado.

Si aún no se ha tomado la decisión, la excepción se aplica a los documentos elaborados por la institución para uso interno y a todos los documentos entrantes.

Si se ha adoptado la decisión, la excepción se aplica únicamente a los documentos que contengan (cita) «dictámenes para uso interno en el marco de deliberaciones y consultas preliminares en la institución» (cita final).

Ámbitos problemáticos en la aplicación del Reglamento 1049/2001

Dada la naturaleza de la Unión Europea, no es sorprendente que la interfaz entre las legislaciones nacionales en materia de acceso y la legislación de la UE haya resultado ser uno de los puntos de conflicto en relación con el Reglamento 1049/2001.

El Tribunal de Primera Instancia ha resuelto la controversia principal en favor de conceder a cada Estado miembro el derecho a vetar el acceso del público a cualquier documento del que sea autor, ya sea en el momento de enviar el documento a una institución de la UE, o posteriormente, sin dar una razón (11).

Este derecho se aplica no solo en lo que respecta a las contribuciones a la elaboración de políticas, sino también a los documentos que el Estado miembro presenta a la Comisión cuando esta investiga una posible violación del Derecho de la UE en el denominado proceso del «artículo 226».

Otra cuestión que resultó controvertida, pero que ahora ha recibido una resolución judicial, se refiere a las opiniones de los servicios jurídicos de las instituciones.

En un informe especial al Parlamento Europeo, el Defensor del Pueblo consideró que la excepción para los «procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico» solo debería aplicarse a los dictámenes emitidos por el servicio jurídico de una institución en el contexto de posibles futuros procedimientos judiciales.

En cambio, según el Defensor del Pueblo, los dictámenes de un servicio jurídico elaborados durante el proceso de elaboración de la legislación solo deben quedar exentos de divulgación si entran dentro de la excepción que protege el «espacio de reflexión» de la institución. Esto habría significado que, una vez adoptada la legislación, el acceso del público a los dictámenes de los servicios jurídicos estaría sujeto a la versión «gravemente perjudicial» de la prueba de daños, con la posibilidad de un interés público superior en la divulgación.

Sin embargo, el Tribunal de Primera Instancia dio una interpretación diferente en una sentencia sobre otro asunto, al considerar que la excepción de «procedimientos judiciales y asesoramiento jurídico» se aplica a todos los dictámenes de los servicios jurídicos. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo sugirió al Parlamento Europeo que no se adoptara ninguna otra medida sobre el Informe Especial y, de conformidad con la interpretación del Tribunal, dio por concluida la investigación de otra reclamación en la que un proyecto de recomendación se había basado en el mismo razonamiento que el Informe Especial (12).

Por último, las cuestiones relativas a los registros públicos de documentos siguen suscitando controversias. Esto no es sorprendente, ya que la densidad de las redes y la complejidad de las diversas estructuras de comités hacen que la provisión de registros completos sea un desafío administrativo significativo, pero, al mismo tiempo, también significa que los registros públicos son esenciales para que el derecho de acceso público se utilice de manera efectiva.

Como ya he mencionado, el Reglamento 1049/2001 impone a cada institución la obligación de facilitar el acceso del público a un registro de documentos.

En un caso que decidí a principios de este año, el denunciante alegó que el registro de documentos de la Comisión está incompleto. En su opinión, la Comisión aceptó, en efecto, que aún no dispone de un registro completo. Dijo que había comenzado enumerando los documentos que abarcaban sus actividades legislativas y que la cobertura del registro se ampliaría gradualmente. Añadió que nunca podría haber un registro exhaustivo de la Comisión, dado que la definición de documento en el Reglamento es extremadamente amplia. Consideré que estas observaciones generales no justificaban las deficiencias señaladas por el denunciante en lo que respecta a los documentos implicados en la denuncia e hice una observación crítica sobre este punto (13).

Finalmente, se esperaba que la relación entre el acceso público y la protección de datos produjera controversia. En la práctica, sin embargo, han surgido pocos problemas. El año pasado, el Supervisor Europeo de Protección de Datos, Sr. Hustinx, elaboró un excelente documento sobre la relación (14). Dado que tendremos el privilegio de escucharlo esta tarde, no desarrollaré el tema en mi presentación.

4 Recursos

Por lo que se refiere a los procedimientos para presentar una solicitud de acceso y las vías de recurso contra una denegación, el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 mantiene el sistema establecido en el Código de Conducta.

Existe un procedimiento administrativo en dos fases para la presentación de solicitudes: una solicitud inicial, seguida de una solicitud confirmatoria si no se facilita el acceso a los documentos solicitados. Los plazos para las solicitudes iniciales y confirmatorias son de 15 días laborables, con una posible ampliación de otros 15 días laborables para una solicitud relativa a un documento muy largo o a un número muy elevado de documentos.

Si se deniega total o parcialmente una solicitud confirmatoria, el solicitante tiene la opción de recurrir. Podrá interponer recurso judicial contra la decisión o presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo.

En la práctica, el Defensor del Pueblo y el Tribunal reciben aproximadamente un número comparable de casos. Las últimas estadísticas comparativas disponibles son de 2004, cuando se presentaron nueve asuntos ante el Tribunal, mientras que el Defensor del Pueblo tomó decisiones sobre once reclamaciones.

El año pasado tomé 14 decisiones en virtud del Reglamento 1049/2001, de las cuales 11 se referían a la Comisión, dos al Consejo y una al Parlamento Europeo. Otros dos asuntos se referían a la aplicación por el Banco Central Europeo y el Banco Europeo de Inversiones de sus propias normas de acceso a los documentos.

En cuanto a quién opta por presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo, teniendo en cuenta las cifras correspondientes a 2004 y 2005, hubo 14 reclamaciones de ONG, 10 de particulares, una de una asociación industrial y dos de empresas.

Características distintivas del recurso del Defensor del Pueblo

La disponibilidad de un recurso alternativo con características diferentes permite a los solicitantes elegir el recurso más adecuado para su caso.

Dos ventajas obvias de elegir al Defensor del Pueblo son que el servicio es relativamente rápido y gratuito para el reclamante. La ventaja más evidente del control jurisdiccional es que las resoluciones del Tribunal de Justicia son jurídicamente vinculantes. Por lo tanto, puede pronunciarse con autoridad sobre cuestiones de interpretación jurídica, mientras que la interpretación de la ley por parte del Defensor del Pueblo no es vinculante, como, por ejemplo, en el caso que mencioné anteriormente sobre las opiniones de los servicios jurídicos.

Al no tener el poder de tomar decisiones jurídicamente vinculantes, la eficacia del Defensor del Pueblo se basa en última instancia en la autoridad moral y la capacidad de persuadir a la opinión pública. Dado que las instituciones europeas son sensibles a la necesidad de mejorar sus relaciones con los ciudadanos, considero que la perspectiva de una publicidad adversa es bastante eficaz para animarlos a cumplir mis recomendaciones.

También hay ciertas ventajas positivas para los denunciantes que se derivan del hecho de que mis decisiones no son jurídicamente vinculantes. Estas ventajas se refieren tanto a los criterios de revisión como a los procedimientos. Desarrollaré ambos aspectos con más detalle, empezando por los criterios.

Legalidad y mala administración

El mandato del Defensor del Pueblo Europeo es investigar la mala administración.

Las instituciones y órganos europeos deben respetar el Estado de Derecho, por lo que si actúan de forma ilegal, se trata de mala administración. Sin embargo, lo contrario no es necesariamente cierto, porque los principios de buena administración exigen más de las instituciones que simplemente evitar comportamientos ilícitos. Como me gusta decir, hay vida más allá de la legalidad. Permítanme darles dos ejemplos para ilustrar lo que quiero decir.

La primera se refiere al acceso a la información en lugar de a los documentos. El Reglamento 1049/2001 se refiere al acceso del público a los documentos existentes. No requiere que las instituciones creen nuevos documentos que contengan información que alguien quisiera tener. Sin embargo, hace unos años, el Defensor del Pueblo redactó un Código de Buena Conducta Administrativa, que contiene, entre otras cosas, la obligación de proporcionar a los miembros del público información previa solicitud (15).

Evidentemente, tal obligación no puede ser absoluta. Como principio de buena administración, equivale esencialmente a la presunción de que la información debe facilitarse a menos que haya una buena razón para no hacerlo.

El año pasado apliqué este principio en un caso en el que el demandante había preguntado al Banco Central Europeo si había intervenido para suavizar la caída del valor del dólar estadounidense y el aumento del valor del euro. Consideré que si el Banco no estaba dispuesto a divulgar esta información, debería proporcionar al ciudadano razones suficientemente específicas para mostrar de manera clara e inequívoca sus razones para la denegación. Efectivamente, el Banco aportó tales razones y no hallé mala administración (16).

El segundo ejemplo que demuestra que la ilegalidad y la mala administración no son necesariamente idénticas es una denuncia formulada contra el Consejo por el hecho de que no siempre se reúne en público al legislar.

Consideré que el principio del artículo 1, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea de que las decisiones deben adoptarse «de la forma más abierta posible» se aplica al Consejo y que las propias acciones pasadas del Consejo dejaron claro que las medidas para aumentar la transparencia de su actividad legislativa debían y podían adoptarse con arreglo al Derecho de la Unión en su estado actual. Dado que el Consejo no dio razones válidas para no reunirse en público cada vez que legislaba, hallé mala administración e hice un informe especial al Parlamento Europeo, que adoptó una Resolución por la que aprobaba mi recomendación de que el Consejo revisara su posición (17).

Procedimientos flexibles

En cuanto a los procedimientos, ya he mencionado la facultad del Defensor del Pueblo para llevar a cabo investigaciones por iniciativa propia, lo que llevó a muchas instituciones y órganos de la UE a adoptar normas sobre el acceso a los documentos. La flexibilidad procesal del Defensor del Pueblo también puede ser valiosa para los reclamantes individuales.

En un caso, por ejemplo, una ONG presentó a la Comisión una solicitud bastante general de acceso a documentos relativos a determinadas negociaciones en la Organización Mundial del Comercio. El resultado de la denuncia fue una solución amistosa en la que la Comisión facilitó al denunciante una lista completa de los documentos pertinentes, facilitando así una aplicación más precisa (18).

Otros dos ejemplos son los casos en que la Comisión denegó al denunciante el acceso a un documento de un Estado miembro. En uno de los casos, el documento en cuestión era la respuesta de las autoridades del Reino Unido a las solicitudes de información de la Comisión en una investigación con arreglo al artículo 226. El otro asunto se refería a una carta enviada a la Comisión por el Ministro de Hacienda portugués en el marco del procedimiento de déficit excesivo.

Al tratar estos casos el año pasado, adopté un nuevo enfoque. Además de pedir una opinión a la Comisión, también pedí a las autoridades de los Estados miembros pertinentes que me dieran su opinión. En ambos casos, el resultado fue que la Comisión modificó su posición y aceptó facilitar el acceso a los documentos en cuestión (19).

5 Conclusión

En conclusión, me gustaría hacer hincapié en que, aunque me he centrado en el Defensor del Pueblo al debatir los recursos, el derecho a un recurso judicial es la garantía fundamental del Estado de Derecho.

Por lo tanto, la disponibilidad del control jurisdiccional como recurso es esencial para que el acceso del público sea un derecho jurídico exigible a escala de la Unión Europea.

La función del Defensor del Pueblo es complementaria a la del Tribunal, proporcionando un recurso alternativo que los solicitantes pueden elegir si lo consideran adecuado para su caso.

Como ya he mencionado, la eficacia del Defensor del Pueblo depende de la autoridad moral y de la capacidad de persuadir a la opinión pública. Esto implica que la institución funciona mejor en un entorno democrático.

Además, el Defensor del Pueblo no solo promueve el respeto de los derechos jurídicos y, por tanto, del Estado de Derecho, sino que también desarrolla y aplica principios de buena administración.

Estos principios proporcionan, en la frase abreviada que ya he utilizado, una especie de «vida más allá de la legalidad». En mi opinión, están estrechamente vinculados, o tal vez incluso se derivan, de la idea democrática de que las instituciones públicas existen para servir al ciudadano y no viceversa. (No tengo tiempo para desarrollar este argumento ahora, pero con mucho gusto lo haría en el momento de las preguntas y la discusión).

Por lo tanto, el Defensor del Pueblo se extiende por el Estado de Derecho y la democracia en un sentido institucional, mientras que el principio de apertura los vincula a un nivel conceptual.

Por lo tanto, me parece especialmente adecuado que las personas que deseen impugnar una denegación de acceso a documentos o información a escala de la Unión tengan la opción de recurrir. También creo que, como Defensor del Pueblo Europeo, tengo la responsabilidad especial de ayudar a abordar el déficit democrático fomentando una mayor apertura, siempre que sea posible.

Gracias por su atención.

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(1) Recomendación no 854 (1979) de la Asamblea de 1 de febrero de 1979; Recomendación No R (81) 19 del Comité de Ministros, de 25 de noviembre de 1981, relativa al acceso a la información en poder de las autoridades públicas; Recomendación Rec(2002)2 a los Estados miembros sobre el acceso a los documentos oficiales, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 21 de febrero de 2002.

(2) Este apartado se basa, en particular, en: Declaración 17 aneja al Tratado de Maastricht; las conclusiones del Abogado General Tesauro en el asunto C-58/94, Países Bajos/Consejo, Rec. 1996, p. I-2169, y en el asunto T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Comisión («Interporc II»), Rec. 1999, p. II-3521.

(3) Recomendación Rec(2002)2 a los Estados miembros sobre el acceso a los documentos oficiales, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 21 de febrero de 2002.

(4) The Observer and the Guardian c. Reino Unido, 14 EHRR 153.

(5) Leander v Sweden 9 EHRR 433: El Tribunal observa que el derecho a la libertad de recibir información prohíbe básicamente que un gobierno restrinja a una persona la recepción de información que otros deseen o estén dispuestos a impartirle.

(6) Véase la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo (DO L 41, p. 26).

(7) Código de conducta del Consejo y de la Comisión relativo al acceso del público, DO 1993, L 340/41; Decisión 93/731/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del público a los documentos del Consejo (DO L 340 de 20.12.1993, p. 43); El Código se aplicó mediante decisiones adoptadas por separado por las dos instituciones: Decisión 94/90 de la Comisión, de 8 de febrero de 1994, relativa al acceso del público a los documentos de la Comisión DO L 46/58.

(8) La validez de la regla de la autoría fue confirmada por el Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Comisión, Rec. 1999, p. II-3521.

(9) Asuntos 633/97/PD y 634/97/PD.

(10) Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43).

(11) Asunto T-187/03, Isabella Scippacercola/Comisión, sentencia de 17 de marzo de 2005, apartados 57-58. El artículo 4, apartado 5, del Reglamento 1049/2001 dispone: «Un Estado miembro podrá solicitar a la institución que no divulgue un documento originario de dicho Estado miembro sin su consentimiento previo.»

(12) El informe especial del Defensor del Pueblo se presentó en el asunto 1542/2000/(PB)SM el 18 de octubre de 2001 y el proyecto de recomendación en el asunto 2371/2003/GG el 14 de abril de 2004. La sentencia del TPICE se dictó el 23 de noviembre de 2004 en el asunto T-84/03, Turco/Consejo.

(13) Asunto 1764/2003/ELB, decisión de 12 de enero de 2006.

(14) Documento de antecedentes n.o 1, Acceso del público a los documentos y protección de datos, julio de 2005.

(15) Artículo 22 del Código Europeo de Buena Conducta Administrativa.

16) Asunto 3054/2004/TN, decisión de 1o de julio de 2005.

(17) Asunto 2395/2003/GG, Informe Especial de 4 de octubre de 2005.

(18) Asunto 415/2003/TN, decisión de 27 de febrero de 2004.

19) Asuntos 3381/2004/TN, decisión de 6 de septiembre de 2005 y 116/2005/MHZ, decisión de 20 de diciembre de 2005.