¡Señor Presidente!

Me siento honrado y encantado de que me hayan invitado a este seminario para hablar sobre la transparencia en las instituciones comunitarias.

El seminario celebra el décimo aniversario del Tribunal de Primera Instancia. Es tentador en tal ocasión comparar el crecimiento de una institución con el de un ser humano. Me resistiré a la tentación, sobre todo porque la oficina del Defensor del Pueblo Europeo tiene solo cuatro años.

Al comienzo de mi mandato como primer Defensor del Pueblo Europeo, me comprometí solemnemente ante el Tribunal de Justicia. Dije entonces que la esencia del Derecho comunitario relativo a la buena o mala administración se encuentra en la jurisprudencia de los tribunales comunitarios y que esta jurisprudencia guiaría la labor del Defensor del Pueblo y constituiría un verdadero tesoro de recursos. Esa ha demostrado ser una predicción precisa.

También expliqué que la oficina del Defensor del Pueblo Europeo está estrechamente vinculada al concepto de ciudadanía de la Unión, que fue establecido por el Tratado de Maastricht. La idea detrás de la oficina del Defensor del Pueblo Europeo era promover el concepto de ciudadanía, a fin de mejorar las relaciones entre los ciudadanos y las instituciones europeas ayudando a promover una administración abierta, responsable y orientada al servicio.

Ciudadanía de la Unión

Incluso ahora, seis años después de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, creo que todos los que trabajan en las instituciones comunitarias no han comprendido plenamente la importancia de la ciudadanía de la Unión.
La creación de la ciudadanía de la Unión fue un nuevo desarrollo del principio, establecido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de que los sujetos del ordenamiento jurídico comunitario comprenden no sólo a los Estados miembros, sino también a sus nacionales. Este principio está estrechamente relacionado con la idea de los Tratados comunitarios como carta constitucional de una Comunidad basada en el Estado de Derecho (1).

Pero el alcance de la ciudadanía de la Unión no se limita a los derechos frente a los Estados miembros. También se refiere a la relación entre los ciudadanos y las instituciones de la Unión e incluye derechos destinados a facilitar la participación política de los ciudadanos. El establecimiento de la ciudadanía reconoce así que la Unión es un nivel de gobernanza y 7 que, dentro de sus ámbitos de competencia, las instituciones de la Unión ejercen competencias judiciales, legislativas y administrativas.

El Tratado de Amsterdam refuerza la idea de ciudadanía con una declaración explícita de los principios constitucionales en los que se basa la Unión: la libertad, la democracia, el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y el Estado de Derecho (artículo 6 del TUE). El artículo 1 del Tratado también menciona que las decisiones deben tomarse "tan abiertamente como sea posible".

Transparencia

Estos principios hacen de la transparencia un requisito básico para la relación entre las personas y las instituciones de la Unión, no un extra opcional. Por transparencia, quiero decir que:

- los procesos a través de los cuales se toman las decisiones deben ser comprensibles y abiertos;

- las propias decisiones deben estar motivadas;

- en la medida de lo posible, la información en la que se basan las decisiones debe estar a disposición del público.

Sin transparencia, los ciudadanos no pueden entender lo que hacen las autoridades públicas y por qué. Por lo tanto, la transparencia es fundamental para la democracia; es una condición necesaria tanto para la rendición de cuentas del poder público ante los ciudadanos como para la posibilidad de participación en la vida pública (2). Como dice la Declaración no 17, anexa al Tratado CE en Maastricht: La transparencia del proceso de toma de decisiones refuerza el carácter democrático de las instituciones y la confianza del público en la administración.
El Tribunal de Justicia subrayó la importancia de la Declaración no 17 en el asunto Países Bajos/Consejo (3). Más recientemente, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto Heidi Hautala/Consejo (4) se remite a las conclusiones del Abogado General Sr. Tesauro en el asunto Países Bajos, quien afirmó que la base del derecho individual a la información debe buscarse en el principio democrático, al que se hace referencia tanto en el preámbulo del Tratado de Maastricht como en el artículo 6 del TUE (5).

Denuncias ante el Defensor del Pueblo por falta de transparencia

Muchas de las reclamaciones presentadas al Defensor del Pueblo durante el primer mandato han alegado falta de transparencia. Se han planteado tres temas principales: el procedimiento del artículo 226 (antiguo artículo 169); concursos de contratación de funcionarios comunitarios; y acceso a los documentos.

Procedimiento del artículo 226

Una serie de reclamaciones al Defensor del Pueblo se refieren a la falta de transparencia en el procedimiento de la Comisión para tramitar las reclamaciones relativas a infracciones del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros.
En una sociedad gobernada por el estado de derecho, nadie, por poderoso que sea, puede violar la ley con impunidad. Los ciudadanos de la Unión tienen derecho a esperar que todas las autoridades públicas respeten el Derecho comunitario, ya sea a nivel municipal, regional, nacional o de la Unión. Naturalmente, la aplicación descentralizada del Derecho comunitario es posible y deseable. De hecho, el Tribunal de Justicia fue la primera institución comunitaria en poner en práctica la subsidiariedad al establecer que los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros deben proteger los derechos individuales en virtud del Derecho comunitario.
Sin embargo, la aplicación centralizada por parte de la Comisión, en su papel de «guardiana del Tratado», también sigue siendo importante y necesaria, como se puso de relieve en la Declaración no 19 adjunta al Acta Final del Tratado de Maastricht (6).

Muchos ciudadanos que han aceptado la invitación de la Comisión a denunciar infracciones del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros (7) se han quejado posteriormente ante el Defensor del Pueblo de la forma en que la Comisión ha tramitado su denuncia. Las acusaciones incluían: el tiempo excesivo necesario para tramitar las reclamaciones; falta de información sobre el tratamiento en curso de la denuncia y su resultado; y no recibir ningún razonamiento que permita llegar a la conclusión de que no existe infracción del Derecho comunitario.

En respuesta a una investigación por iniciativa propia del Defensor del Pueblo (8), la Comisión reconoció que los reclamantes tienen cabida en el procedimiento de infracción. También dijo que en el período anterior al inicio de los procedimientos judiciales, los denunciantes gozan de garantías procesales que la Comisión ha desarrollado y mejorado constantemente. En particular, declaró que todas las reclamaciones están registradas y reconocidas; con arreglo a las normas internas, la decisión de archivar el expediente o de incoar un procedimiento oficial de infracción debe adoptarse normalmente en el plazo de un año; y que se informe al denunciante de las medidas adoptadas en respuesta a la denuncia y del resultado.
Además, la Comisión se comprometió a informar al denunciante de su intención de archivar un asunto. Esto debería brindar al denunciante la oportunidad de presentar puntos de vista y críticas sobre el punto de vista de la Comisión antes de que esta se comprometa a llegar a una conclusión final.

A pesar de estas mejoras, la fase administrativa del procedimiento del artículo 226 sigue sin ser un proceso administrativo normal y transparente, en el que el denunciante es parte. Hasta que se convierta en un proceso de este tipo, seguirá existiendo una creencia bastante extendida entre los ciudadanos de que el Estado de Derecho a escala de la Unión está sujeto a una suspensión arbitraria por parte de poderosas fuerzas políticas. Esta creencia debilita la confianza de los ciudadanos en el Estado de Derecho en la Unión Europea.

Concursos de reclutamiento

El secreto en los procedimientos de contratación en las instituciones comunitarias es otra fuente frecuente de reclamaciones ante el Defensor del Pueblo. Una de las primeras quejas fue de un participante en un concurso que quería ver la lista de reserva de candidatos seleccionados. En su respuesta, la Comisión aceptó la publicación de listas de reserva en futuras oposiciones (9).

Otras quejas proceden de candidatos que desean conocer los nombres de los miembros del tribunal calificador y tener acceso a sus propios guiones de examen marcados.

Tras una investigación por iniciativa propia, el Defensor del Pueblo formuló un proyecto de recomendaciones a la Comisión sobre ambas cuestiones. En respuesta, la Comisión acordó informar a los candidatos de los nombres de los miembros del tribunal, pero no estaba dispuesta a aceptar que un candidato pudiera ver su propio guión de examen marcado.

En mi opinión, es importante que los ciudadanos reciban una primera impresión positiva de las instituciones comunitarias. Los ciudadanos que desean trabajar para las Comunidades reciben una mala impresión si se les deja en duda si sus exámenes escritos han sido evaluados de manera justa y correcta o, de hecho, en absoluto. Para disipar tales dudas, es esencial que cada candidato tenga la posibilidad de ver su propio guión de examen marcado a petición.

La investigación por iniciativa propia no reveló nada que impidiera a la Comisión tomar las medidas necesarias ahora, como cuestión de buena administración, para mejorar la transparencia de sus oposiciones de contratación. Por lo tanto, he preparado un informe especial al Parlamento Europeo sobre este asunto, de conformidad con el artículo 3, apartado 7, del Estatuto del Defensor del Pueblo.

Acceso a los documentos

Muchas quejas provienen de ciudadanos a los que se les ha negado el acceso a los documentos. Las Decisiones vigentes del Consejo y de la Comisión sobre el acceso a los documentos (10) establecen que una decisión negativa debe indicar la posibilidad de recurso a través de procedimientos judiciales y reclamaciones al Defensor del Pueblo.

Al tramitar las reclamaciones que se me han presentado como Defensor del Pueblo, tengo la suerte de poder basarme en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia. Por ejemplo, en un caso, el Consejo se basó en una disposición relativa a las «solicitudes reiteradas» y a los «documentos muy grandes» para justificar que no se entregaran al solicitante todos los documentos solicitados (11). En efecto, la demandante había solicitado cada documento una sola vez y ninguno de los documentos tomados individualmente era muy extenso.

Según reiterada jurisprudencia, cuando se establece un principio general y se establecen excepciones a dicho principio, las excepciones deben interpretarse y aplicarse estrictamente, de manera que no se desvirtúe la aplicación de la regla general (12). Esta jurisprudencia sugería fuertemente que la disposición en cuestión no se aplicaba a la solicitud de la demandante. El Defensor del Pueblo hizo una observación crítica a este respecto, a la que el Consejo siguió reconsiderando el asunto y dando acceso a todos los documentos en cuestión (13).

En otro caso, el denunciante alegó que la Decisión de la Comisión sobre el acceso del público también se aplica a los documentos de comitología (14). Se me informó de que esta misma cuestión estaba pendiente en un asunto ante el Tribunal de Primera Instancia y, por lo tanto, suspendí mi investigación sobre este aspecto de la denuncia hasta que el Tribunal de Justicia dictara sentencia (15). A continuación, pude informar al demandante de que el Tribunal de Primera Instancia había establecido claramente la cuestión de principio que defendía.

¡Señor Presidente!

Existe la idea errónea de que la visión nórdica de la transparencia es que todos los documentos son públicos. Esto no es así.

En toda sociedad democrática, alguna información debe permanecer confidencial. Ejemplos evidentes son la información sobre seguridad y defensa, la información comercialmente sensible que sería injusto revelar a los competidores y la información sensible sobre las personas. Además, para funcionar eficazmente, toda administración necesita la posibilidad de llevar a cabo trabajos preparatorios internos antes de poner sus propuestas políticas en el dominio público, junto con la información y el razonamiento en los que se basan.

No obstante, la transparencia exige que las posibles razones por las que puede denegarse el acceso a los documentos se anuncien previamente a los ciudadanos, a través de normas publicadas. Entre las instituciones comunitarias, la Comisión y el Consejo dieron el ejemplo de esa "transparencia normativa" mediante la adopción de su Código de Conducta conjunto. En el asunto Países Bajos/Consejo, el Tribunal de Justicia confirmó que, a falta de normas generales adoptadas por el legislador comunitario, las normas sobre el acceso del público a los documentos podrían basarse en la facultad de organización interna, que autoriza a las instituciones a adoptar las medidas adecuadas para garantizar su funcionamiento interno de conformidad con los intereses de una buena administración.

Esta parte de la sentencia neerlandesa me llevó a iniciar una investigación de oficio sobre la posible adopción por otras instituciones y órganos comunitarios de normas sobre el acceso del público a los documentos que obran en su poder. El resultado fue que casi todas las instituciones y organismos adoptaron normas sobre el acceso del público.

En una investigación de seguimiento iniciada en abril de este año, el Banco Central Europeo me informó de que también había adoptado normas relativas al acceso a sus documentos administrativos. La Oficina Europea de Policía, Europol, me informó de las normas vigentes que rigen el acceso de las personas a los datos que Europol tiene sobre ellas. Europol también prevé la adopción de normas sobre el acceso del público a los documentos antes de finales de este año.

El Tratado de Amsterdam

Sin embargo, el paso más importante en la definición de los límites del derecho de acceso a los documentos debe ser la legislación prevista en el artículo 255 CE por la que se establecen los principios generales y los límites que rigen el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

La lista de excepciones al derecho de acceso debe ser más breve y precisa que en el actual Código de Conducta. En particular, debe abandonarse la «norma de autoría», desconocida en la legislación comparable de los Estados miembros. También sería importante que la legislación previera el mantenimiento de registros de todos los documentos. El Consejo ya ha creado un registro público de sus propios documentos y la Comisión parece haber aceptado el principio de registro en respuesta a un proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo (16).

En ocasiones, las instituciones comunitarias siguen dando la impresión de que parten de la presunción de que los documentos son secretos, a menos que el ciudadano pueda demostrar lo contrario ante los tribunales. Tomar en serio la ciudadanía significa exactamente lo contrario: el acceso debe ser la norma y el secreto la excepción que debe justificarse expresamente. Una legislación bien redactada podría ayudar a aclarar este punto a todos los que trabajan en las instituciones y organismos comunitarios.

También hay que recordar que la transparencia no se limita al acceso a los documentos. Para hacer efectivos los principios de apertura y democracia consagrados en el Tratado de Amsterdam, el Consejo, en particular, debería considerar la posibilidad de abrir sus sesiones legislativas al público, especialmente cuando finalmente adopte legislación comunitaria vinculante para los ciudadanos europeos.

¡Señor Presidente!

Al leer la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia relativa a cuestiones de transparencia se me ha recordado la gran labor del Tribunal Supremo de los Estados Unidos. En las décadas de 1950 y 1960, esa Corte insistió en el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, a los que otras partes del sistema gubernamental parecían indiferentes o incluso hostiles.

Durante sus diez primeros años, su Tribunal ha desempeñado, en mi opinión, un papel similar en materia de transparencia. Creo que los ciudadanos europeos han tomado nota con el debido respeto de su papel en la defensa de la ley sobre transparencia en las instituciones comunitarias.

La responsabilidad de crear una administración moderna, responsable y orientada al servicio recae, por supuesto, en el legislador comunitario y en la propia administración comunitaria. Aún queda mucho por hacer, pero los progresos realizados desde el Tratado de Maastricht demuestran que el legislador y la administración tienen la capacidad de desempeñar su papel. La aplicación del artículo 255 CE a través de una legislación bien redactada y ampliamente debatida supondría un gran paso más para hacer de la transparencia una realidad viva tanto en la oficina como en la sala de audiencias y, por tanto, para hacer realidad la ciudadanía europea.

¡Señor Presidente del Tribunal de Primera Instancia!

Le felicito a usted y a sus colegas, así como a todo su personal y colaboradores, por su excelente trabajo durante los diez primeros años del Tribunal en la mejora de los derechos de los ciudadanos europeos y la defensa del Estado de Derecho en nuestra sociedad europea.

Gracias por su atención.

(1) Véase, por ejemplo, el Dictamen 1/91 Proyecto de acuerdo entre la Comunidad, por una parte, y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio, por otra, relativo a la creación del Espacio Económico Europeo [1991] Rec. I-6079; Asunto 294/83, Parti écologiste Les Verts/Parlamento, Rec. 1986, p. 1339.

(2) Véase en general sobre este tema, Consejo de Europa, The Administration and You: un manual, 1996 p. 18.

(3) Asunto C-58/94, Países Bajos/Consejo, Rec. 1996, p. I-2169.

(4) Asunto T-14/98, sentencia de 19 de julio de 1999.

(5) Rec. 1996, p. I-2171, punto 19.

(6) Apartado 2 de la Declaración 19:
«Tratado, que los Estados miembros cumplan sus obligaciones. Pide a la Comisión que publique periódicamente un informe completo para los Estados miembros y el Parlamento Europeo."
El artículo 211 CE (antiguo artículo 155) exige a la Comisión que "vele por la aplicación de las disposiciones del presente Tratado y de las medidas adoptadas por las instituciones en virtud del mismo".

(7) Se publicó un formulario de denuncia actualizado en el Diario Oficial de 30 de abril de 1999: 1999 DO C 119 de 5.

(8) 303/97/PD, véase el Informe Anual del Defensor del Pueblo de 1997, p. 270.

(9) Reclamación 16/17.1.95/GS/IT, véase el Informe Anual del Defensor del Pueblo de 1997, p. 191.

(10) Código de conducta común del Consejo y de la Comisión (DO 1993, L 340/41), aplicado mediante la Decisión del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del público a los documentos del Consejo (DO 1993, L 340/43), y la Decisión de la Comisión, de 8 de febrero de 1994, relativa al acceso del público a los documentos de la Comisión (DO 1994, L 46/58).

(11) Apartado 2 del artículo 3 de la Decisión 93/731:
"Los servicios competentes de la Secretaría General procurarán encontrar una solución justa para tramitar las solicitudes repetidas y/o las relativas a documentos de gran tamaño."

(12) Asuntos T-194/94, John Carvel y The Guardian Newspapers/Consejo, Rec. 1995, p. II-2765; T-105/95, World Wide Fund for Nature (WWF)/Comisión, Rec. 1997, p. II-313; Asunto T-174/95, Svenska Journalistförbundet/Consejo, Rec. 1998, p. II-2289.

13) Denuncias 1053/96/IJH y 1087/96/IJH.

14) Denuncia 633/97/PD.

(15) Asunto T-188/97 Rothmans International BV/Comisión, sentencia de 19 de julio de 1999.

(16) Hecho en relación con la denuncia 633/97/PD.