DOCUMENTO DE TRABAJO DEL PERSONAL

Informe sobre la consulta de la Red Europea de Defensores del Pueblo sobre la interacción de los funcionarios públicos con los representantes de intereses

1. Antecedentes

El 11 de diciembre de 2015, el Defensor del Pueblo Europeo puso en marcha una consulta de la Red Europea de Defensores del Pueblo sobre la interacción de los funcionarios públicos con los representantes de intereses.[1] El objetivo de la consulta era doble: i) promover la transparencia de las actividades de los grupos de presión a todos los niveles (UE, nacional y regional) y ii) determinar la necesidad de orientaciones prácticas para los funcionarios públicos en este ámbito.

Más allá de sensibilizar a la Red sobre la importancia de la cuestión, el Defensor del Pueblo consideró que la consulta podría ayudar a elevar las normas en toda la UE compartiendo ejemplos de mejores prácticas de regulación eficaz de los grupos de presión. Se preguntó a los miembros de la Red cómo se regula la interacción entre los funcionarios públicos y los representantes de intereses en sus países y si existen normas u orientaciones prácticas para los funcionarios públicos en lo que respecta a la comunicación con los grupos de interés.

El presente informe resume los principales puntos planteados en las respuestas con vistas a debatir esta cuestión en una reunión de la Red celebrada en Bruselas en junio de 2016. El informe también destaca áreas temáticas de interés para la UE en el contexto de la consulta pública en curso de la Comisión Europea sobre el Registro de Transparencia de la UE [2].

2. Resumen de las respuestas

El Defensor del Pueblo recibió quince respuestas a la consulta antes del 31 de marzo de 2016 (véase en el anexo la lista de las personas que respondieron). Si bien las respuestas no son, por lo tanto, representativas de toda la UE, los resultados subrayan en general la premisa de la consulta de que podría mejorarse en toda la Unión la sensibilización sobre el funcionamiento de los grupos de presión y su transparencia.

En la mayoría de los países, no existen disposiciones específicas que regulen el cabildeo, junto con orientaciones para los funcionarios públicos. Muchos encuestados mencionaron que la interacción entre los funcionarios públicos y los representantes de intereses se aborda indirectamente en la legislación contra la corrupción, la ética o la libertad de información, así como en los códigos de conducta de los funcionarios públicos. Algunos encuestados señalaron que se hace hincapié en garantizar que el mayor número posible de partes interesadas participen y sean escuchadas en la redacción de la legislación para garantizar una representación de intereses suficientemente equilibrada. Otros consideraron que la regulación de los grupos de presión en sus países es actualmente insuficiente.

Los sistemas similares al Registro de transparencia de la UE están actualmente en funcionamiento a nivel nacional en dos de los países que respondieron (Irlanda y Austria). Otros encuestados mencionaron iniciativas infructuosas en este contexto o planes pendientes para considerar la creación de registros similares.

3. Visión general de los marcos de transparencia de los grupos de presión en trece Estados miembros de la UE (más Islandia/Noruega)

La Defensoría del Pueblo austriaca informó de que desde 2013 funcionaba un registro de actividades de cabildeo y promoción. En principio, las actividades de los grupos de presión solo pueden llevarse a cabo tras una inscripción satisfactoria en el registro. En la práctica, el impacto del registro ha sido relativamente bajo hasta la fecha, principalmente porque el registro carece de obligaciones reales para los declarantes, mecanismos eficaces de ejecución, acceso público a datos detallados en el registro y normas para los funcionarios públicos.

El Defensor del Pueblo Federal de Bélgica explicó que el país no opera un registro de transparencia, ni las regulaciones federales definen las actividades de cabildeo. Se están llevando a cabo trabajos preparatorios sobre la posible regulación de los grupos de presión en lo que respecta a la administración federal. En la actualidad, el estatuto del personal de la administración pública y un manual no vinculante contienen directrices para los funcionarios federales sobre la gestión de los conflictos de intereses en la administración pública.

El Defensor del Pueblo de Croacia acogió con satisfacción la iniciativa del Defensor del Pueblo Europeo de promover la transparencia de los grupos de presión y expresó una preocupación compartida por la cuestión, ya que actualmente no existe un marco jurídico que regule la actividad de los grupos de presión en Croacia. Por lo que se refiere a la supervisión de los funcionarios públicos, el Parlamento croata ha nombrado una Comisión de Conflictos de Intereses para que emita decisiones en relación con las violaciones de las normas sobre conflictos de intereses.

El Defensor Público de los Derechos de la República Checa señaló que no había un registro ni normas específicas para los representantes de intereses en el país. Las actividades de cabildeo generalmente se entienden como una forma de promover intereses particulares y los grupos de presión no necesariamente tienen una buena reputación entre el público.

El Ombudsman Parlamentario danés informó de que los contactos de los funcionarios públicos con los representantes de intereses no estaban regulados directamente en Dinamarca. Los reglamentos sobre los conflictos de intereses, el acceso a la información y el deber de confidencialidad afectan indirectamente a algunas de las cuestiones planteadas en la consulta del Defensor del Pueblo Europeo. También existen normas en el ámbito de la transparencia de los gastos y las actividades de los ministros, así como de las actividades y los intereses financieros de los diputados al Parlamento.

El Canciller de Justicia de Estonia señaló que las actividades de los grupos de presión no están definidas ni reguladas en ninguna regulación específica de Estonia. La cuestión se aborda indirectamente en los reglamentos de lucha contra la corrupción, penales y de la administración pública, entre otros. Estos actos tienen por objeto prevenir la corrupción y garantizar que los funcionarios desempeñen sus funciones de manera imparcial y en aras del interés público.

El Defensor del Pueblo Parlamentario finlandés explicó que en Finlandia el concepto de grupos de presión no está definido en la legislación ni en los códigos del sector público y que el país no dispone de un registro de grupos de presión. Se hace hincapié en escuchar a los grupos de interés y publicar documentos ampliamente en relación con la redacción legislativa, así como en las normas de transparencia en el ámbito de la financiación de las campañas electorales. Se está llevando a cabo una iniciativa de asociación de gobierno abierto para determinar el valor de establecer un registro de grupos de presión.

La Oficina del Comisionado para los Derechos Fundamentales de Hungría señaló que el país ejecutó una ley de cabildeo de 2006 a 2010, pero las disposiciones no se aplicaron efectivamente en la práctica y se informó de un número insignificante de actividades de cabildeo. Como resultado, el acto fue derogado y ahora se centra en la participación de la gama más amplia posible de partes interesadas en las consultas en lugar de aplicar normas estrictas a los representantes de intereses.

El Defensor del Pueblo Nacional de Irlanda explicó que en Irlanda, una nueva Ley de regulación de los grupos de presión de 2015 exige que cualquier persona que entre en el ámbito de aplicación de la Ley, que se comunique con un funcionario público designado sobre un asunto relevante, se registre y presente declaraciones a un registro de grupos de presión tres veces al año. El registro es obligatorio y cualquier lobbista que se ponga en contacto con un funcionario irlandés debe informar de la interacción en el registro. Por lo tanto, corresponde al cabildero y no al funcionario hacer la divulgación. Los funcionarios públicos no tienen ninguna obligación específica en virtud de la Ley, pero existen directrices generales para la interacción con los grupos de presión.

El Órgano de Coordinación Nacional de Defensores del Pueblo Regionales en Italia señaló que los intentos de regular el cabildeo a nivel nacional han fracasado hasta ahora en Italia. En lugar de regular la transparencia de los grupos de presión que se ponen en contacto con la administración o los políticos, se ha puesto mucho énfasis en fortalecer las disposiciones contra la corrupción y garantizar un equilibrio de intereses en el servicio público. Al mismo tiempo, dos regiones de Italia gestionan registros regionales de transparencia, que parecen ser de carácter voluntario.

El Defensor del Pueblo de Letonia expresó su apoyo a la iniciativa del Defensor del Pueblo Europeo de promover la transparencia de los grupos de presión, teniendo en cuenta las deficiencias en la regulación actual del país en este ámbito. Si bien el cabildeo no está regulado en el país por una ley específica, se hace hincapié en la participación del público en el proceso de toma de decisiones y en garantizar la transparencia en cuanto a quién ha sido consultado durante estos procedimientos. Existen códigos éticos para los funcionarios públicos, pero el Defensor del Pueblo de Letonia sugirió que en su mayoría no se aplican en la práctica.

El Defensor del Pueblo Nacional de los Países Bajos observó una creciente sensibilización en el país en lo que respecta a la transparencia de los grupos de presión, aunque no existen mecanismos específicos para evitar una influencia indebida en los procesos de toma de decisiones. El Parlamento neerlandés aprobó recientemente una moción para exigir que las propuestas legislativas incluyan una amplia sección sobre «opiniones de las partes interesadas» para arrojar luz sobre la forma en que las partes interesadas participaron en el proceso. Los representantes de intereses también deben inscribirse en un registro público para tener acceso permanente a los locales del Parlamento.

El Defensor del Pueblo de Rumania señaló que en el país no existe legislación específica para el cabildeo, pero las cuestiones conexas están reguladas en actos que se centran en garantizar la transparencia en la toma de decisiones y permitir que todas las partes interesadas participen en la redacción de la legislación. Varias propuestas para regular el cabildeo han sido rechazadas en los últimos años, pero una asociación privada de cabilderos tiene un registro voluntario en el país. El sistema de autorregulación consiste en un código ético para los grupos de presión, un registro de transparencia y un comité de supervisión.

El Defensor del Pueblo islandés señaló que los contactos de los funcionarios públicos con los representantes de intereses no estaban regulados específicamente en el país. No obstante, el procedimiento administrativo y las leyes sobre libertad de información, así como los códigos de conducta de los funcionarios públicos, son pertinentes en este contexto.

El Defensor del Pueblo noruego señaló que no existe un registro de grupos de presión en funcionamiento en el país, aunque los miembros del Parlamento han propuesto periódicamente la creación de dicho registro. En cambio, las comisiones parlamentarias organizan periódicamente audiencias abiertas a las que pueden asistir todas las partes interesadas, la mayoría de las reuniones están abiertas al público y los documentos recibidos por el Parlamento son de acceso público.

4. Ámbitos temáticos de interés para la UE

A modo de antecedentes, el Registro de transparencia conjunto del Parlamento Europeo y la Comisión Europea se creó en 2011 para responder a preguntas clave, como qué intereses se persiguen a escala de la UE, por quién y con qué presupuestos.[3] El Registro, que actualmente es voluntario, se basa en un sitio web público en el que las organizaciones y las personas que representan intereses particulares se registran y proporcionan información sobre dichos intereses. Incluye un código de conducta que regula las relaciones de los representantes de intereses registrados con las instituciones de la UE e implica obligaciones también para los altos funcionarios de la UE.

Con más de 9 000 entidades registradas (abril de 2016), es seguro decir que el Registro de transparencia de la UE está funcionando (en particular teniendo en cuenta que dichos registros se han intentado a nivel nacional con diversos grados de éxito) y que la UE está liderando el camino en la regulación de la transparencia de los grupos de presión en Europa. El Defensor del Pueblo Europeo ha acogido con satisfacción una serie de iniciativas del Parlamento Europeo y de la Comisión para mejorar el Registro, pero también ha pedido nuevas mejoras en el sistema, incluida la introducción de un registro obligatorio basado en la legislación y la participación del Consejo de la UE.

En marzo de 2016, la Comisión puso en marcha una consulta pública sobre el funcionamiento del Registro actual y sobre su evolución futura hacia un régimen obligatorio que abarque al Parlamento Europeo, al Consejo de la UE y a la Comisión Europea.

Cabe señalar que el Consejo de Europa también ha puesto en marcha una consulta pública en relación con su proyecto de recomendación del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre la regulación jurídica de las actividades de los grupos de presión en el contexto de la toma de decisiones públicas [4].

a) Garantizar una regulación significativa de la actividad de los grupos de presión

Varias de las sugerencias anteriores del Defensor del Pueblo Europeo para mejorar el Registro de transparencia de la UE se centraron en garantizar que el sistema sea lo suficientemente sólido como para ofrecer al público una imagen precisa de la actividad de los grupos de presión en la UE en la actualidad. Las respuestas a la consulta de la Red Europea de Defensores del Pueblo también ponen de relieve la importancia de garantizar que las normas sobre los grupos de interés conlleven obligaciones reales y que el sistema se aplique efectivamente en la práctica con el fin de regular los grupos de interés de manera significativa.

El Defensor del Pueblo Nacional de Irlanda señaló elementos del nuevo registro de transparencia del país que podrían considerarse buenas prácticas en la búsqueda de una regulación eficaz de las actividades de los grupos de presión. El sistema irlandés requiere que cualquier lobbista que se ponga en contacto con un funcionario irlandés informe de la interacción en el registro de lobbies a través de presentaciones tres veces al año. Por lo tanto, el registro de todas las actividades de cabildeo es obligatorio y corresponde al cabildero y no al funcionario revelar las reuniones.

La Defensoría del Pueblo austriaca señaló las razones por las que el registro de transparencia del país, que en principio es obligatorio, ha tenido hasta ahora relativamente poco impacto. El sistema no impone ninguna restricción u obligación específica a los solicitantes de registro y, aunque prevé sanciones por infringir las normas, no existe un mecanismo de ejecución claro. El público en general solo puede acceder a los datos básicos del registro, por lo que es imposible para el público averiguar quién se ha puesto realmente en contacto con los funcionarios públicos y qué intereses se persiguen.

La Oficina del Comisionado para los Derechos Fundamentales de Hungría señaló que se había derogado una ley anterior de grupos de presión en el país porque las disposiciones no se habían aplicado en la práctica y se había informado de un número insignificante de actividades.

b) Directrices para los funcionarios públicos en sus contactos con los representantes de intereses

El Registro de transparencia de la UE conlleva una serie de obligaciones para los altos funcionarios de la UE. Por ejemplo, la Comisión ha decidido que sus altos funcionarios solo se reunirán con representantes de entidades registradas y que los detalles de dichas reuniones se publicarán en línea.

Según la Defensora del Pueblo austriaca, un punto débil de las normas austriacas sobre los grupos de presión es precisamente que la legislación no contiene ninguna norma para los funcionarios públicos. Esto significa que los funcionarios públicos pueden reunirse con representantes registrados y no registrados como lo deseen.

Otras respuestas a la consulta sugirieron que podría decirse que hay margen en toda Europa para orientaciones o normas más prácticas en este contexto, ya que no se identificaron directrices prácticas detalladas para los funcionarios públicos en sus contactos con los representantes de intereses. En la misma línea, un informe elaborado por Transparencia Internacional ha señalado que, aparte de Eslovenia, los códigos de conducta del sector público en Europa no proporcionan una orientación clara sobre lo que constituye un cabildeo aceptable ni especifican normas sobre cómo los funcionarios públicos deben llevar a cabo su comunicación con los grupos de interés [5].

En vista de lo anterior, la posibilidad de elaborar directrices para los funcionarios públicos sobre los contactos con los grupos de presión podría examinarse en el marco de la Red Europea de Defensores del Pueblo.

c) Contactos con representantes de los Estados miembros de la UE

A escala de la UE, se han planteado dudas sobre la mejor manera de gestionar la actividad de los grupos de presión de los representantes de los Estados miembros de la UE, en Bruselas y en las capitales nacionales. Además, las instituciones de la UE, los Estados miembros y los representantes de intereses deben ser conscientes de las diferencias o la competencia entre las normas de los grupos de presión a escala nacional y de la UE.

Las prácticas nacionales identificadas en la consulta revelan que los funcionarios cubiertos por las disposiciones irlandesas sobre grupos de presión incluyen diputados irlandeses al Parlamento Europeo y altos funcionarios de la Representación Permanente de Irlanda ante la UE. La Ley austriaca de grupos de presión también abarca a los funcionarios de la Representación Permanente de Austria ante la UE.

d) Actividades de cabildeo de bufetes de abogados

La investigación sugiere que la profesión legal a menudo desempeña un papel importante en ayudar a los grupos de interés a presentar su caso a los responsables políticos que necesariamente están preocupados por garantizar que lo que hacen esté bien fundamentado en la ley. Parece existir a nivel nacional una tendencia a pasar por alto a los abogados, así como a los posibles grupos de presión.

El Órgano Nacional de Coordinación de Defensores del Pueblo Regionales de Italia señaló que el registro regional de grupos de presión para la Toscana no contenía bufetes de abogados, mientras que el Defensor del Pueblo de Rumania señaló que solo un bufete de abogados estaba inscrito en el registro voluntario de autorregulación del país. En Austria, las actividades de los bufetes de abogados están excluidas principalmente del ámbito de aplicación del registro. Por el contrario, el registro irlandés no contiene exenciones para ninguna profesión que ejerza actividades de representación de intereses en nombre de un cliente, de modo que también se espera que se registren los miembros de la profesión jurídica que ejerzan actividades de representación de intereses.

e) Grupos de presión de antiguos funcionarios

El cabildeo de antiguos funcionarios es otro tema persistente de debate a escala de la UE. En la actualidad, el Estatuto de los funcionarios de la UE prohíbe, en principio, a los antiguos altos funcionarios, durante doce meses después de su cese en el servicio, ejercer presión o ejercer actividades de promoción ante el personal de su antigua institución para sus negocios, clientes o empleadores en asuntos de los que fueron responsables durante los últimos tres años en el servicio.

La consulta puso de manifiesto que existen muy pocas normas en este contexto a nivel nacional. La mayoría de los encuestados afirmaron que no estaban en vigor restricciones a los grupos de presión por parte de antiguos funcionarios. El Defensor del Pueblo Nacional de Irlanda señaló que se aplicaba un período de incompatibilidad de un año a determinados funcionarios públicos, mientras que las respuestas checas y estonias apuntaban a restricciones posteriores al empleo en determinadas situaciones.

f) Otros medios para garantizar la transparencia de los grupos de presión

El Defensor del Pueblo de Letonia llamó la atención sobre el hecho de que los proyectos de anotaciones a los actos reglamentarios deben indicar los representantes de las organizaciones e instituciones con las que se celebraron consultas durante el proceso, así como los criterios de selección de estas organizaciones. Esto se considera un medio importante para garantizar la transparencia en la preparación de la legislación.

El Defensor del Pueblo Nacional de los Países Bajos señaló que el Parlamento neerlandés ha aprobado recientemente una moción para exigir que las propuestas legislativas incluyan una amplia sección sobre «opiniones de las partes interesadas» para arrojar luz sobre la forma en que las partes interesadas participaron en el proceso.

Otras respuestas mencionaron obligaciones de divulgación similares para las contribuciones escritas a las propuestas legislativas. La Defensoría del Pueblo austriaca señaló que, aunque existe la obligación de divulgar comentarios por escrito a todas las leyes anunciadas públicamente, no se deben divulgar contactos personales, lo que significa que es imposible para el público en general saber quién ha trabajado en el proyecto de ley original o ha proporcionado información verbal. Del mismo modo, sigue sin estar claro qué grupos de presión trataron de influir en la legislación y con qué representantes políticos se reunieron durante el proceso.

ANEXO

Lista de Defensores del Pueblo nacionales y órganos similares que respondieron a la consulta

La Defensoría del Pueblo austriaca

El Defensor del Pueblo Federal de Bélgica

Defensor del Pueblo de Croacia

El Defensor Público de los Derechos de la República Checa

El Defensor del Pueblo Parlamentario danés

El Canciller de Justicia de Estonia

El Defensor del Pueblo parlamentario finlandés

La Oficina del Comisionado para los Derechos Fundamentales de Hungría

El Defensor del Pueblo Nacional de Irlanda

Órgano Nacional de Coordinación de los Defensores del Pueblo Regionales de Italia

El Defensor del Pueblo de Letonia

El Defensor del Pueblo de los Países Bajos

El Defensor del Pueblo de Rumanía

El Defensor del Pueblo islandés

El Defensor del Pueblo noruego

 

[1] Véase la carta del Defensor del Pueblo Europeo por la que se pone en marcha una consulta de la Red Europea de Defensores del Pueblo sobre los contactos de los funcionarios públicos con los representantes de intereses, así como el documento de trabajo de los servicios de la Comisión: Consulta de la Red Europea de Defensores del Pueblo sobre los contactos de los funcionarios públicos con los representantes de intereses.

[2] https://commission.europa.eu/about-european-commission/service-standards-and-principles/ethics-and-good-administration/good-administration_en

[3] https://transparency-register.europa.eu/index_en.

[4] http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/lobbying/lobbying_EN.asp?.

[5] 19 Transparencia Internacional, «Lobbying in Europe: Hidden Influence, Privileged Access», 2015. http://issuu.com/transparencyinternational/docs/2015_lobbyingineurope_en?e=2496456/12316229