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Documento de trabajo de los servicios de la Comisión: Informe sobre la consulta a la Red Europea de Defensores del Pueblo sobre la interacción de los funcionarios públicos con los representantes de intereses
Carta - Fecha Jueves | 26 mayo 2016
DOCUMENTO DE TRABAJO DEL PERSONAL
Informe sobre la consulta a la Red Europea de Defensores del Pueblo sobre la interacción de los funcionarios públicos con los representantes de intereses
1. Antecedentes
El 11 de diciembre de 2015, el Defensor del Pueblo Europeo puso en marcha una consulta de la Red Europea de Defensores del Pueblo sobre la interacción de los funcionarios públicos con los representantes de intereses.[1] El objetivo de la consulta era doble: i) promover la transparencia de los grupos de presión a todos los niveles —UE, nacional y regional— y ii) determinar la necesidad de orientaciones prácticas para los funcionarios públicos en este ámbito.
Más allá de sensibilizar a la Red sobre la importancia de la cuestión, la opinión del Defensor del Pueblo fue que la consulta podría ayudar a elevar los estándares en toda la UE al compartir ejemplos de mejores prácticas de regulación efectiva de los grupos de presión. Se preguntó a los miembros de la Red cómo se regula la interacción entre los funcionarios públicos y los representantes de intereses en sus países y si existen normas u orientaciones prácticas para los funcionarios públicos en lo que respecta a la comunicación con los grupos de interés.
El presente informe resume los principales puntos planteados en las respuestas con vistas a debatir esta cuestión en una reunión de la Red en Bruselas en junio de 2016. El informe también destaca ámbitos temáticos de interés para la UE en el contexto de la consulta pública en curso de la Comisión Europea sobre el Registro de transparencia de la UE [2].
2. Resumen de las respuestas
La Defensora del Pueblo recibió quince respuestas a la consulta antes de la fecha límite del 31 de marzo de 2016 (véase en el anexo la lista de las personas que respondieron). Si bien las respuestas no son, por lo tanto, representativas de toda la UE, los resultados subrayan en general la premisa de la consulta de que podría mejorarse en toda la Unión la concienciación sobre el funcionamiento de los grupos de presión y su transparencia.
En la mayoría de los países, no existen disposiciones específicas que regulen la actividad de los grupos de presión, junto con orientaciones para los funcionarios públicos. Muchos encuestados mencionaron que la interacción entre los funcionarios públicos y los representantes de intereses se aborda indirectamente en la legislación contra la corrupción, la ética o la libertad de información, así como en los códigos de conducta de los funcionarios públicos. Algunos encuestados señalaron que se hace hincapié en garantizar que el mayor número posible de partes interesadas participen y sean escuchadas en la redacción de la legislación para garantizar una representación de intereses suficientemente equilibrada. Otros consideraron que la regulación de los grupos de presión en sus países es actualmente insuficiente.
Sistemas similares al Registro de transparencia de la UE están actualmente en funcionamiento a nivel nacional en dos de los países que respondieron (Irlanda y Austria). Otros encuestados mencionaron iniciativas infructuosas en este contexto o planes pendientes para considerar la creación de registros similares.
3. Visión general de los marcos de transparencia de los grupos de presión en trece Estados miembros de la UE (más Islandia/Noruega)
La Junta del Defensor del Pueblo de Austria informó de que desde 2013 funcionaba un registro de grupos de presión y actividades de promoción. En principio, las actividades de los grupos de presión solo pueden llevarse a cabo tras una inscripción satisfactoria en el registro. El impacto del registro ha sido en la práctica relativamente bajo hasta la fecha, principalmente porque el registro carece de obligaciones reales para los declarantes, mecanismos efectivos de aplicación, acceso público a datos detallados en el registro, así como normas para los funcionarios públicos.
El Defensor del Pueblo Federal de Bélgica explicó que el país no opera un registro de transparencia, ni las regulaciones federales definen las actividades de los grupos de presión. Los trabajos preparatorios sobre la posible regulación de los grupos de presión en lo que respecta a la administración federal están en curso. En la actualidad, el estatuto del personal de la administración pública y un manual no vinculante contienen directrices para los funcionarios federales sobre la gestión de los conflictos de intereses en la administración pública.
El Defensor del Pueblo de Croacia acogió con satisfacción la iniciativa del Defensor del Pueblo Europeo de promover la transparencia de los grupos de presión y expresó una preocupación compartida por la cuestión, ya que actualmente no existe un marco jurídico que regule la actividad de los grupos de presión en Croacia. Por lo que se refiere a la supervisión de los funcionarios públicos, el Parlamento croata ha nombrado una Comisión de Conflictos de Intereses para que adopte decisiones en relación con las violaciones de las normas sobre conflictos de intereses.
El Defensor Público de los Derechos de la República Checa señaló que no existe un registro ni normas específicas para los representantes de intereses en el país. Las actividades de cabildeo generalmente se entienden como una forma de promover intereses particulares y los cabilderos no necesariamente tienen una buena reputación entre el público.
El Defensor del Pueblo Parlamentario danés informó de que los contactos de los funcionarios públicos con los representantes de intereses no están regulados directamente en Dinamarca. Los reglamentos sobre conflictos de intereses, acceso a la información y deber de confidencialidad afectan indirectamente a algunas de las cuestiones planteadas en la consulta del Defensor del Pueblo Europeo. También existen normas en el ámbito de la transparencia de los gastos y las actividades de los ministros, así como de las actividades y los intereses financieros de los diputados al Parlamento.
El Canciller de Justicia de Estonia señaló que las actividades de los grupos de presión no están definidas ni reguladas en ningún reglamento específico de Estonia. La cuestión se aborda indirectamente en las normas anticorrupción, penales y de la administración pública, entre otras. Estos actos tienen por objeto prevenir la corrupción y garantizar que los funcionarios desempeñen sus funciones con imparcialidad y en interés público.
El Defensor del Pueblo parlamentario finlandés explicó que en Finlandia el concepto de grupos de presión no está definido en la legislación ni en los códigos del sector público y que el país no dispone de un registro de grupos de presión. Se hace hincapié en escuchar a los grupos de interés y publicar ampliamente documentos en relación con la redacción legislativa, así como en las normas de transparencia en el ámbito de la financiación de campañas electorales. Se está llevando a cabo una iniciativa de asociación de gobierno abierto para determinar el valor de establecer un registro de grupos de presión.
La Oficina del Comisionado para los Derechos Fundamentales de Hungría señaló que el país aplicó una ley de cabildeo de 2006 a 2010, pero las disposiciones no se aplicaron efectivamente en la práctica y se informó de un número insignificante de actividades de cabildeo. Como consecuencia de ello, se derogó el acto y ahora la atención se centra en implicar a la gama más amplia posible de partes interesadas en las consultas, en lugar de aplicar normas estrictas a los representantes de intereses.
El Defensor del Pueblo Nacional de Irlanda explicó que, en Irlanda, una nueva Ley de regulación de los grupos de presión de 2015 exige que toda persona que entre en el ámbito de aplicación de la Ley, que se comunique con un funcionario público designado sobre un asunto pertinente, se registre y presente declaraciones a un registro de grupos de presión tres veces al año. El registro es obligatorio y cualquier grupo de presión que se ponga en contacto con un funcionario irlandés debe informar de la interacción en el registro. Por lo tanto, depende del cabildero y no del funcionario hacer la divulgación. Los funcionarios públicos no tienen ninguna obligación específica en virtud de la Ley, pero existen directrices generales para la interacción con los grupos de presión.
El Órgano Nacional de Coordinación de los Defensores del Pueblo Regionales de Italia señaló que los intentos de regular la actividad de los grupos de presión a nivel nacional habían fracasado hasta la fecha en Italia. En lugar de regular la transparencia de los grupos de presión que se ponen en contacto con la administración o los políticos, se ha puesto mucho énfasis en fortalecer las disposiciones contra la corrupción y garantizar un equilibrio de intereses en el servicio público. Al mismo tiempo, dos regiones de Italia gestionan registros regionales de transparencia, que parecen ser de carácter voluntario.
El Defensor del Pueblo de Letonia expresó su apoyo a la iniciativa del Defensor del Pueblo Europeo de promover la transparencia de los grupos de presión, teniendo en cuenta las deficiencias en la regulación actual del país en este ámbito. Si bien los grupos de presión no están regulados en el país por una ley específica, se hace hincapié en la participación del público en el proceso de toma de decisiones y en garantizar la transparencia en cuanto a quién ha sido consultado durante estos procedimientos. Existen códigos deontológicos para los funcionarios públicos, pero el Defensor del Pueblo de Letonia sugirió que en la mayoría de los casos no se aplican en la práctica.
El Defensor del Pueblo Nacional de los Países Bajos observó una creciente sensibilización en el país con respecto a la transparencia de los grupos de presión, aunque no existen mecanismos específicos para evitar una influencia indebida en los procesos de toma de decisiones. El Parlamento neerlandés aprobó recientemente una moción para exigir que las propuestas legislativas incluyan una amplia sección sobre las «opiniones de las partes interesadas» para arrojar luz sobre la forma en que las partes interesadas participaron en el proceso. Los representantes de intereses también deben inscribirse en un registro público para tener acceso permanente a los locales del Parlamento.
El Defensor del Pueblo de Rumania señaló que en el país no existía legislación específica para los grupos de presión, pero que las cuestiones conexas estaban reguladas en leyes que se centraban en garantizar la transparencia en la toma de decisiones y en permitir que todas las partes interesadas participaran en la redacción de la legislación. Varias propuestas para regular el cabildeo han sido rechazadas en los últimos años, pero una asociación privada de cabilderos lleva un registro voluntario en el país. El sistema de autorregulación consiste en un código ético para los grupos de presión, un registro de transparencia y un comité de supervisión.
El Defensor del Pueblo islandés señaló que los contactos de los funcionarios públicos con los representantes de intereses no están regulados específicamente en el país. No obstante, las leyes de procedimiento administrativo y libertad de información, así como los códigos de conducta de los funcionarios públicos, son pertinentes en este contexto.
El Defensor del Pueblo noruego señaló que no existe un registro de grupos de presión en funcionamiento en el país, aunque los diputados al Parlamento han propuesto regularmente la creación de dicho registro. En cambio, las comisiones parlamentarias organizan periódicamente audiencias abiertas a las que pueden asistir todas las partes interesadas, la mayoría de las reuniones están abiertas al público y los documentos recibidos por el Parlamento son de acceso público.
4. Ámbitos temáticos de interés para la UE
A modo de antecedentes, en 2011 se creó el Registro de transparencia conjunto del Parlamento Europeo y la Comisión Europea para responder a preguntas clave, como qué intereses se persiguen a escala de la UE, por quién y con qué presupuestos.[3] El Registro, que actualmente es voluntario, se basa en un sitio web público en el que las organizaciones y las personas que representan intereses particulares se registran y facilitan información sobre dichos intereses. Incluye un Código de Conducta que regula las relaciones de los representantes de intereses registrados con las instituciones de la UE y conlleva obligaciones también para los altos funcionarios de la UE.
Con más de 9 000 entidades registradas (abril de 2016), es seguro decir que el Registro de transparencia de la UE está funcionando (especialmente teniendo en cuenta que dichos registros se han intentado a nivel nacional con diversos grados de éxito) y que la UE está liderando el camino en la regulación de la transparencia de los grupos de presión en Europa. El Defensor del Pueblo Europeo ha acogido con satisfacción una serie de iniciativas del Parlamento Europeo y de la Comisión para mejorar el Registro, pero también ha pedido nuevas mejoras del sistema, incluida la introducción de un registro obligatorio basado en la legislación y la participación del Consejo de la UE.
En marzo de 2016, la Comisión puso en marcha una consulta pública sobre el rendimiento del Registro actual y sobre su futura evolución hacia un régimen obligatorio que abarque al Parlamento Europeo, al Consejo de la UE y a la Comisión Europea.
Cabe señalar que el Consejo de Europa también ha puesto en marcha una consulta pública en relación con su proyecto de recomendación del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre la regulación jurídica de las actividades de los grupos de presión en el contexto de la toma de decisiones públicas [4].
a) Garantizar una regulación significativa de la actividad de los grupos de presión
Varias de las sugerencias anteriores del Defensor del Pueblo Europeo para mejorar el Registro de transparencia de la UE se centraron en garantizar que el sistema sea lo suficientemente sólido como para ofrecer al público una imagen precisa de la actividad de los grupos de presión en la UE. Las respuestas a la consulta de la Red Europea de Defensores del Pueblo también ponen de relieve la importancia de garantizar que las normas relativas a los grupos de presión impliquen obligaciones reales y que el sistema se aplique en la práctica de manera eficaz con el fin de regular los grupos de presión de manera significativa.
El Defensor del Pueblo Nacional de Irlanda señaló elementos del nuevo registro de transparencia del país que podrían considerarse una buena práctica en la búsqueda de una regulación eficaz de los grupos de presión. El sistema irlandés requiere que cualquier grupo de presión que se ponga en contacto con un funcionario irlandés informe de la interacción en el registro de grupos de presión a través de presentaciones tres veces al año. Por lo tanto, el registro de todas las actividades de cabildeo es obligatorio y corresponde al cabildero y no al funcionario divulgar las reuniones.
La Defensoría del Pueblo austriaca señaló las razones por las que el registro de transparencia del país, que en principio es obligatorio, ha tenido hasta ahora relativamente poco impacto. El sistema no impone restricciones u obligaciones específicas a los solicitantes de registro y, aunque prevé sanciones por infringir las normas, no existe un mecanismo claro de aplicación. El público en general solo puede acceder a los datos básicos del registro, por lo que es imposible para el público averiguar quién se ha puesto realmente en contacto con los funcionarios públicos y qué intereses se persiguen.
La Oficina del Comisionado para los Derechos Fundamentales de Hungría señaló que se había derogado una ley anterior de grupos de presión en el país porque las disposiciones no se habían aplicado en la práctica y se había informado de un número insignificante de actividades.
b) Directrices para los funcionarios públicos en sus contactos con los representantes de intereses
El Registro de transparencia de la UE conlleva una serie de obligaciones para los altos funcionarios de la UE. Por ejemplo, la Comisión ha decidido que sus altos funcionarios solo se reunirán con representantes de entidades registradas y que los detalles de dichas reuniones se publicarán en línea.
Según la Defensora del Pueblo austriaca, un punto débil de las normas austriacas sobre grupos de presión es precisamente que la legislación no contiene ninguna norma para los funcionarios públicos. Esto significa que los funcionarios públicos pueden reunirse con representantes registrados y no registrados como deseen.
Otras respuestas a la consulta sugirieron que podría decirse que hay margen en toda Europa para orientaciones o normas más prácticas en este contexto, ya que no se identificaron directrices prácticas detalladas para los funcionarios públicos en sus contactos con los representantes de intereses. En la misma línea, un informe elaborado por Transparencia Internacional ha señalado que, aparte de Eslovenia, los códigos de conducta del sector público en Europa no proporcionan una orientación clara sobre lo que constituye una presión aceptable o no especifican normas sobre cómo los funcionarios públicos deben llevar a cabo su comunicación con los grupos de interés [5].
En vista de lo anterior, la posibilidad de elaborar directrices para los funcionarios públicos sobre los contactos con los grupos de interés podría examinarse en el marco de la Red Europea de Defensores del Pueblo.
c) Contactos con representantes de los Estados miembros de la UE
A escala de la UE, se han planteado preguntas sobre la mejor manera de regir la actividad de los grupos de presión de los representantes de los Estados miembros de la UE, tanto en Bruselas como en las capitales nacionales. Además, las instituciones de la UE, los Estados miembros y los representantes de intereses deben ser conscientes de la existencia de normas diferentes o divergentes en materia de grupos de presión a escala nacional y de la UE.
Las prácticas nacionales identificadas en la consulta revelan que entre los funcionarios cubiertos por las disposiciones sobre grupos de presión irlandeses figuran diputados al Parlamento Europeo irlandeses y altos funcionarios de la Representación Permanente de Irlanda ante la UE. La Ley austriaca de grupos de presión cubre de manera similar a los funcionarios de la Representación Permanente de Austria ante la UE.
d) Actividades de cabildeo de bufetes de abogados
La investigación sugiere que la profesión legal a menudo juega un papel importante en ayudar a los grupos de interés a presentar sus argumentos a los responsables políticos que necesariamente están preocupados por garantizar que lo que hacen esté bien fundamentado en la ley. Parece existir una tendencia a pasar por alto a los abogados como también a los posibles grupos de presión a nivel nacional.
El Órgano Nacional de Coordinación de los Defensores del Pueblo Regionales de Italia observó que el registro regional de grupos de presión de la Toscana no contenía bufetes de abogados, mientras que el Defensor del Pueblo de Rumania señaló que solo un bufete de abogados estaba inscrito en el registro voluntario de autorregulación del país. En Austria, las actividades de los bufetes de abogados están excluidas principalmente del ámbito de aplicación del registro. Por el contrario, el registro irlandés no contiene exenciones para las actividades de representación de intereses profesionales en nombre de un cliente, por lo que también se espera que se inscriban los miembros de la profesión jurídica que ejercen actividades de representación de intereses.
e) Grupos de presión de exfuncionarios
El cabildeo de antiguos funcionarios es otro tema persistente de debate a escala de la UE. En la actualidad, el Estatuto de los funcionarios de la UE prohíbe, en principio, a los antiguos altos funcionarios, durante los doce meses siguientes al cese de sus funciones, ejercer actividades de presión o defensa frente al personal de su antigua institución en relación con sus empresas, clientes o empleadores en asuntos de los que hayan sido responsables durante los tres últimos años de servicio.
La consulta puso de manifiesto que existen muy pocas normas en este contexto a nivel nacional. La mayoría de los encuestados afirmaron que no estaban en vigor restricciones a la presión ejercida por antiguos funcionarios. El Defensor del Pueblo Nacional de Irlanda señaló que se aplicaba un período de incompatibilidad de un año a determinados funcionarios públicos, mientras que las respuestas checas y estonias apuntaban a restricciones posteriores al empleo en determinadas situaciones.
f) Otros medios para garantizar la transparencia de los grupos de presión
El Defensor del Pueblo de Letonia llamó la atención sobre el hecho de que los proyectos de anotaciones a los actos reglamentarios deben indicar los representantes de las organizaciones e instituciones con las que se celebraron consultas durante el proceso, así como los criterios de selección de estas organizaciones. Esto se considera un medio importante para garantizar la transparencia en la preparación de la legislación.
El Defensor del Pueblo Nacional de los Países Bajos señaló que el Parlamento neerlandés ha adoptado recientemente una moción para exigir que las propuestas legislativas incluyan una amplia sección sobre las «opiniones de las partes interesadas» para arrojar luz sobre la forma en que las partes interesadas participaron en el proceso.
Otras respuestas mencionaron obligaciones de divulgación similares para las contribuciones escritas a las propuestas legislativas. La Defensoría del Pueblo austriaca señaló que, aunque existe la obligación de divulgar comentarios escritos a todas las leyes anunciadas públicamente, no se debe revelar ningún contacto personal, lo que significa que es imposible para el público en general conocer quién ha trabajado en el proyecto de ley original o ha proporcionado información verbal. Del mismo modo, no está claro qué grupos de presión intentaron influir en la legislación y con qué representantes políticos se reunieron durante el proceso.
ANEXO
Lista de las oficinas nacionales del Defensor del Pueblo y órganos similares que respondieron a la consulta
La Defensoría del Pueblo austriaca
El Defensor del Pueblo Federal de Bélgica
El Defensor del Pueblo de Croacia
El Defensor Público de Derechos de la República Checa
El Defensor del Pueblo Parlamentario danés
El Canciller de Justicia de Estonia
El Defensor del Pueblo parlamentario finlandés
Oficina del Comisario de Derechos Fundamentales de Hungría
El Defensor del Pueblo Nacional de Irlanda
El Órgano Nacional de Coordinación de los Defensores del Pueblo Regionales de Italia
El Defensor del Pueblo de Letonia
El Defensor del Pueblo Nacional de los Países Bajos
El Defensor del Pueblo de Rumania
El Defensor del Pueblo islandés
El Defensor del Pueblo noruego
[1] Véase la carta del Defensor del Pueblo Europeo por la que se inicia una consulta de la Red Europea de Defensores del Pueblo sobre los contactos de los funcionarios públicos con los representantes de intereses, así como el documento de trabajo de los servicios de la Comisión: Consulta de la Red Europea de Defensores del Pueblo sobre los contactos de los funcionarios públicos con los representantes de intereses.
[2] https://commission.europa.eu/about-european-commission/service-standards-and-principles/ethics-and-good-administration/good-administration_es
[3] https://transparency-register.europa.eu/index_es.
[4] http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/lobbying/lobbying_EN.asp?.
[5] Transparencia Internacional, «Lobbying in Europe: Hidden Influence, Privileged Access», 2015. http://issuu.com/transparencyinternational/docs/2015_lobbyingineurope_en?e=2496456/12316229