Strasbourg, le 29 janvier 2010

Résumé des propositions du Médiateur concernant le futur règlement relatif à l'initiative citoyenne européenne

1. 1. Le règlement ne devrait pas faire de la recevabilité une condition d'enregistrement d'une initiative citoyenne. Toutefois, le règlement devrait imposer à la Commission d'émettre un avis sur la recevabilité d'une initiative après son enregistrement.
2. 2. Le règlement devrait prévoir que la Commission traite les plaintes alléguant que les organisateurs d'une initiative n'ont pas respecté leurs obligations en matière de transparence.
3. 3. Le règlement devrait exiger que, si la Commission accepte de présenter une proposition législative à la suite d'une initiative, elle précise également la date à laquelle elle a l'intention de le faire.
4. 4. Afin de faciliter un contrôle efficace de la Commission dans ce domaine, il convient d'élaborer le règlement de manière à ce que la Commission présente ses conclusions juridiques concernant la recevabilité (qui pourraient être examinées par le Médiateur) séparément de ses conclusions politiques sur le fond de l'initiative (qui devraient être traitées par le Parlement).

Introduction

Le traité de Lisbonne introduit une nouvelle forme de participation du public à la vie démocratique de l'Union: "l'initiative citoyenne". Le traité prévoit que:

Un million au moins de citoyens ressortissants d'un nombre significatif d'États membres peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses compétences, à présenter toute proposition appropriée sur des questions pour lesquelles les citoyens estiment qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application des traités [1].

La Commission européenne a lancé une invitation générale à s'exprimer, d'ici le 31 janvier 2010, sur la manière dont l'initiative citoyenne devrait fonctionner dans la pratique. La Commission présentera ensuite une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil déterminant les procédures et conditions de l'initiative citoyenne.

Le Parlement européen a déjà adopté, le 7 mai 2009, une résolution concernant le futur règlement [2].

Le Médiateur européen estime que l'initiative citoyenne devrait apporter une contribution importante à l'autonomisation des citoyens européens.

L'article 228 du traité confère au Médiateur un mandat général en ce qui concerne la mauvaise administration par la Commission. Le concept de mauvaise administration est très large et de nombreux aspects du rôle futur de la Commission concernant les initiatives pourraient donner lieu à des plaintes auprès du Médiateur.

Lors de la préparation de la présente contribution à la consultation publique, le Médiateur a pour objectif de promouvoir une bonne administration par la Commission et de contribuer ainsi au succès de ce nouvel instrument précieux pour les citoyens.

Compte tenu de cet objectif, la contribution du Médiateur porte sur les points suivants:

• l'enregistrement et la recevabilité des initiatives;
• plaintes éventuelles concernant la transparence des initiatives;
• les délais qui devraient s'appliquer à la Commission; et
• la supervision des réponses de la Commission aux initiatives.

1 Enregistrement et détermination de la recevabilité

Tant la Commission que le Parlement européen estiment que, pour des raisons pratiques, les initiatives devraient être enregistrées auprès de la Commission avant le début de la collecte des signatures.

Dans sa résolution du 7 mai 2009, le Parlement européen a proposé que la Commission vérifie la recevabilité d'une initiative (c'est-à-dire s'il lui appartient de présenter la proposition législative demandée dans l'initiative) dans le cadre de sa décision sur le succès de l'enregistrement d'une initiative.

En revanche, la Commission ne considère pas que la procédure d’enregistrement doive impliquer une décision de la Commission sur la recevabilité de l’initiative. Il suggère qu'une décision positive pourrait donner l'impression que la Commission a donné son feu vert à l'initiative. En outre, la Commission estime que la recevabilité et le fond des initiatives ne peuvent être considérés isolément.

Le Médiateur estime que le rôle de la Commission dans le processus d'enregistrement devrait être de faciliter l'exercice par les citoyens de leur droit d'initiative. L'enregistrement ne doit pas devenir un obstacle bureaucratique ou politique. La Commission ne devrait pas non plus être mise dans une position où elle pourrait être accusée de bloquer ou de favoriser des initiatives particulières. Pour ces raisons, le Médiateur estime que le règlement ne devrait pas faire de la recevabilité une condition d'enregistrement d'une initiative citoyenne.

Dans le même temps, il est prévisible que les citoyens pourraient demander l'avis de la Commission sur la recevabilité d'initiatives particulières, soit au moment de l'enregistrement, soit lors de la collecte des signatures. Par exemple, les organisateurs (ou les opposants) d’une initiative pourraient demander à la Commission si elle aurait le pouvoir de proposer la législation prévue par une initiative particulière.

Pour des raisons de bonne administration, la Commission devrait fournir des informations sur demande [3]. Bien que cette obligation ne soit pas absolue, il est difficile de voir comment la Commission pourrait systématiquement refuser de répondre à des questions sur ses propres pouvoirs de proposition législative. Une telle approche serait considérée comme inutile par les citoyens. En outre, il ne peut guère être dans l’intérêt de bonnes relations entre l’Union et ses citoyens que les organisateurs d’une initiative consacrent du temps et des efforts à recueillir des signatures pour se faire ensuite dire que l’initiative est irrecevable, pour des raisons que la Commission aurait facilement pu expliquer d’emblée.

À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime qu'il est probable que la Commission devra, dans la pratique, examiner les questions de recevabilité bien avant le stade auquel elle examinera une initiative achevée.

Dans ces circonstances, il serait utile pour les citoyens, et pour la Commission elle-même, que le règlement impose à la Commission d’émettre un avis sur la recevabilité d’une initiative après son enregistrement.

Cette disposition favoriserait une bonne administration en fournissant un cadre clair permettant à la Commission de faire connaître son point de vue sur la recevabilité aux citoyens, mais sans donner à la Commission le pouvoir d’empêcher qu’une initiative ne se poursuive, ce qu’elle posséderait si sa décision positive sur la recevabilité était une condition d’enregistrement d’une initiative.

La question du délai dans lequel la Commission doit donner son avis est traitée au point 3 ci-dessous.

2 Plaintes éventuelles concernant la transparence des initiatives

Tant le Parlement européen que la Commission estiment que, dans un souci de transparence et de responsabilité démocratique, les organisateurs d’initiatives devraient fournir des informations sur le financement et sur les organisations qui soutiennent une initiative. Selon la Commission, ces informations pourraient être fournies dans le registre qui serait mis à disposition par la Commission. Le règlement pourrait également exiger des organisateurs qu’ils mettent à la disposition du public toutes les informations pertinentes sur le financement et le soutien au cours de la campagne.

De l'avis du Médiateur, il est prévisible que l'exactitude et l'exhaustivité des informations fournies par les organisateurs d'initiatives puissent être contestées dans certains cas. Le Médiateur estime donc qu'il est essentiel, afin de maintenir la confiance des citoyens dans le processus d'initiative, que le règlement prévoie un mécanisme de plainte.

La Commission a déjà mis en place un mécanisme de traitement des plaintes concernant le registre des représentants d’intérêts, qu’elle tient dans le cadre de l’initiative en matière de transparence [4]. Les questions soulevées par d’éventuelles plaintes futures concernant les informations fournies par les organisateurs d’initiatives sont susceptibles d’être similaires à celles soulevées par les plaintes relatives au registre des représentants d’intérêts. Pour cette raison, la Médiatrice suggère que le règlement prévoie que la Commission traite les plaintes alléguant que les organisateurs d’une initiative n’ont pas respecté leurs obligations en matière de transparence.

3 Les délais qui devraient s'appliquer à la Commission

La Commission propose que le règlement l'oblige à examiner une initiative citoyenne dans un délai raisonnable, ne dépassant pas six mois. Au cours de cette période, la Commission évaluerait à la fois la recevabilité et le fond de l’initiative. La Commission indique que son intention serait d’exposer ses conclusions en ce qui concerne l’action qu’elle envisage. Cela se ferait dans une communication au Parlement européen et au Conseil, qui serait accessible au public. L'action envisagée dans la communication pourrait inclure, le cas échéant, la nécessité de réaliser des études et des analyses d'impact en vue d'éventuelles propositions politiques.

Comme indiqué ci-dessus, le Médiateur suggère que la Commission rende un avis sur la recevabilité à la suite de l’enregistrement d’une initiative. Cela pourrait normalement se faire dans un délai de deux mois à compter de la date d'enregistrement, la Commission pouvant proroger ce délai d'un mois supplémentaire dans des cas exceptionnels. Si cette suggestion avait été adoptée, la Commission aurait déjà évalué la recevabilité au moment de l’achèvement de l’initiative. Toutefois, le Médiateur estime que six mois ne sont pas excessifs en tant que délai maximal dans lequel la Commission doit décider des mesures à prendre, le cas échéant, en réponse à une initiative achevée. Si la Commission parvient plus rapidement à ses conclusions dans un cas particulier, elle devrait le faire pour des raisons de bonne administration.

Étant donné que le livre vert prévoit d'autres études et analyses d'impact, le Médiateur comprend que l'idée de la Commission est que ses conclusions ne contiendraient pas une proposition législative en tant que telle, mais, tout au plus, un engagement à présenter une telle proposition à l'avenir.

Le Médiateur estime que, lorsque la Commission signale son intention de présenter une proposition législative en réponse à une initiative, il devrait y avoir un délai supplémentaire dans lequel elle devrait donner effet à cette intention. Un délai raisonnable pour la présentation d'une proposition législative est nécessaire afin de donner plein effet à l'initiative citoyenne, de promouvoir de bonnes relations avec les citoyens et d'assurer une bonne administration.

Le Médiateur admet toutefois que le temps raisonnablement nécessaire à l'élaboration d'une proposition législative peut varier d'un cas à l'autre. Pour cette raison, le règlement devrait exiger que, si la Commission accepte de présenter une proposition législative à la suite d’une initiative, elle précise également la date à laquelle elle a l’intention de le faire.

4 Supervision des réponses de la Commission aux initiatives

Dans sa résolution du 7 mai 2009, le Parlement européen a proposé que tant la position de la Commission en ce qui concerne la recevabilité d'une initiative que ses conclusions de fond en ce qui concerne la demande contenue dans l'initiative soient "soumises au contrôle de la Cour de justice de l'Union européenne et du Médiateur européen conformément aux dispositions pertinentes du droit de l'Union"[5].

Le livre vert de la Commission n'aborde pas explicitement la question de savoir comment superviser la réponse de la Commission à une initiative.

De l'avis du Médiateur, la recevabilité d'une initiative est une question de droit. Par exemple, il ne serait pas du ressort de la Commission de proposer une législation qui violerait les droits fondamentaux tels qu’énoncés dans la charte des droits fondamentaux ou dans la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Une initiative demandant une législation qui violerait les droits fondamentaux serait donc irrecevable.

Le Médiateur pourrait examiner les plaintes concernant les avis de la Commission sur la recevabilité sur la base de l'article 228 du traité sur le fonctionnement de l'Union [6].

De l'avis du Médiateur, les conclusions de fond de la Commission concernant la demande contenue dans une initiative sont susceptibles de soulever principalement des questions politiques. Le Parlement européen, qui représente directement les citoyens au niveau de l'Union [7], serait le mieux placé pour superviser la Commission à cet égard.

Afin de faciliter un contrôle efficace de la Commission, le règlement devrait être rédigé de manière à garantir que, dans la mesure du possible, la Commission présente ses conclusions juridiques en ce qui concerne la recevabilité (qui pourraient être examinées par le Médiateur) séparément de ses conclusions politiques en ce qui concerne le fond de l’initiative (qui devraient être traitées par le Parlement).

L'acceptation de la suggestion du Médiateur (section 1 ci-dessus) selon laquelle la Commission devrait donner son avis sur la recevabilité à un stade précoce garantirait la nécessaire séparation des questions juridiques et politiques.

Si la suggestion de la Commission d'examiner la recevabilité et le fond ensemble à la fin de la procédure était acceptée, le règlement devrait imposer à la Commission de diviser ses conclusions en deux parties: a) en ce qui concerne la recevabilité de l'initiative et b) en ce qui concerne les conclusions de fond de la Commission.

P. Nikiforos Diamandouros

[1] Traité sur l'Union européenne, article 11, paragraphe 4.

[2] Résolution du Parlement européen du 7 mai 2009 demandant à la Commission de présenter une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en œuvre de l'initiative citoyenne - P6_TA(2009)0389.

[3] Voir l'article 22 du code européen de bonne conduite administrative, http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces et le point 4 ("Dealing with inquiries") du code de bonne conduite administrative de la Commission, https://commission.europa.eu/about-european-commission/service-standards-and-principles/ethics-and-good-administration/good-administration/code-good-administrative-behaviour-and-complaints_en

[4] https://commission.europa.eu/about-european-commission/service-standards-and-principles/ethics-and-good-administration/good-administration_\1 En octobre 2009, la Commission a annoncé son intention de publier une note explicative sur la procédure administrative qu'elle utilise pour traiter ces plaintes. Voir, à cet égard, la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Initiative européenne en matière de transparence: le registre des représentants d’intérêts, un an après [COM(2009) 612 final], p. 8, point 2.4.

[5] Une telle disposition donnerait aux citoyens le choix soit de s'adresser au médiateur, soit de s'adresser à la Cour. Il n'est pas possible de faire les deux parce que le traité interdit au médiateur d'enquêter sur des questions qui sont ou ont été traitées par un tribunal. En outre, la brièveté du délai pour introduire un recours en annulation devant la Cour de justice au titre de l’article 263 du traité sur le fonctionnement de l’Union rend impossible, dans la pratique, de porter d’abord plainte auprès du Médiateur pour mauvaise administration et de saisir ensuite la Cour pour demander l’annulation de la même décision.

[6] Il appartient, bien entendu, à la Cour de statuer sur la recevabilité de la procédure dont elle est saisie.  Toutefois, sur la base de la jurisprudence existante, il est peu probable qu’un contrôle juridictionnel soit possible, à moins que le règlement ne prévoie une décision formelle de la Commission sur la recevabilité, plutôt qu’un avis comme suggéré à la section 1 ci-dessus.

[7] Article 10, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne.